Mardi 21 mars 2000

- Présidence de M. Adrien Gouteyron, président. -

Archéologie préventive et organisation de l'archéologie - Examen du rapport

La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jacques Legendre sur le projet de loi n° 239 (1999-2000), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'archéologie préventive, et la proposition de loi n° 374 (1998-1999) relative à l'organisation de l'archéologie.

M. Jacques Legendre a rappelé que ce projet de loi avait été élaboré pour répondre aux critiques des personnels de l'archéologie à l'égard d'un système de financement aux bases juridiques fragiles et à l'émotion soulevée par un avis du Conseil de la concurrence du 19 mai 1998 qui avait assimilé l'exécution des fouilles préventives à une activité économique soumise aux règles de la concurrence.

Soulignant l'importance du projet de loi et ses conséquences tant pour la communauté scientifique que pour les collectivités locales et les aménageurs, le rapporteur a regretté que les délais imposés par le Gouvernement au Sénat pour son examen ne lui aient pas permis de procéder à l'ensemble des consultations nécessaires.

Après avoir indiqué que le projet de loi visait essentiellement à instituer un monopole d'exécution des fouilles au profit d'un établissement public financé par l'impôt, il a estimé qu'il n'apportait pas une réponse appropriée aux difficultés de l'archéologie préventive. En effet, le texte réduit à un rôle subalterne les services archéologiques des collectivités territoriales, ignore les équipes de fouilleurs bénévoles et méconnaît les exigences du développement économique.

Le rapporteur a rappelé qu'actuellement les fouilles préventives étaient prescrites en application de l'article 9 de la loi du 27 septembre 1941 -dite loi Carcopino- qui prévoit que l'Etat est autorisé à procéder d'office à l'exécution de fouilles sur des terrains qui ne lui appartiennent pas. Cependant, s'il prescrit les fouilles, l'Etat ne les réalise pas plus qu'il ne les finance.

En effet, compte tenu de la multiplication, depuis le milieu des années 70, des travaux urbanistiques et d'infrastructure et de la faiblesse des moyens dont dispose l'Etat, s'est mis en place un système où les aménageurs, afin de pouvoir libérer les terrains de la " servitude archéologique ", ont été réduits à prendre en charge le coût des fouilles que l'administration leur imposait de réaliser. Ce système a abouti à la mise en place d'une association, l'AFAN (association pour les fouilles archéologiques nationales), chargée de recueillir les fonds des aménageurs et d'exécuter les fouilles pour le compte de l'Etat.

En dépit de sa souplesse et de ses incontestables résultats, ce système est aujourd'hui remis en cause par les aménageurs comme par les archéologues.

Outre la fragilité de la base juridique du financement, la fiction d'une intervention de l'Etat a abouti à créer une confusion entre les responsabilités respectives des services du ministère de la culture et de l'AFAN, exemple parfait d'association para-administrative. Cette " consanguinité " a été encouragée par la faiblesse des moyens budgétaires consacrés à l'archéologie et par une tendance croissante de l'Etat à recourir à l'association pour assurer ses propres missions.

Par ailleurs, la place prépondérante accordée par l'Etat à l'AFAN a créé une situation où, faute d'une réelle concurrence, les fouilles lui sont confiées plutôt qu'à d'autres opérateurs qui pourraient pourtant assurer une meilleure exploitation des découvertes et une diffusion de leurs résultats scientifiques plus proche du terrain.

Enfin, les collaborations qui auraient dû s'établir entre l'AFAN et les acteurs de la recherche publique sont encore peu développées, ce qui a eu pour effet de créer une distinction artificielle entre archéologie programmée et archéologie préventive.

M. Jacques Legendre, rapporteur, a indiqué que le dispositif proposé par le projet de loi suscitait autant d'inquiétudes qu'il ne résolvait de difficultés.

Reprenant les conclusions du rapport remis à la ministre de la culture et de la communication par MM. Demoule, Pêcheur et Poignant en novembre 1998, le projet de loi consacre l'existence d'un service public de l'archéologie préventive.

Ce service public recouvre non seulement les missions que confie à l'Etat la loi de 1941 mais également l'exécution des opérations de terrain. Il s'agit là d'éviter de soumettre les fouilles préventives à la concurrence, risque en réalité minime dans la mesure où l'AFAN apparaît dans la grande majorité des cas comme le seul opérateur capable de soumissionner à d'éventuels appels d'offres lancés par les aménageurs.

Le caractère de service public conféré à l'archéologie préventive se traduit par la création d'un établissement public doté de droits exclusifs qui résulte en fait de la " nationalisation " de l'AFAN auquel le projet de loi confère le statut d'établissement public à caractère administratif.

Cependant, le projet de loi ne modifie pas le cadre juridique prévu par la loi de 1941 et laisse à l'Etat le choix du responsable scientifique des fouilles, ce qui dans le cadre d'un monopole ne laisse cependant guère espérer que des responsables de fouilles soient choisis en dehors des personnels de l'établissement même si le projet de loi précise que pour l'exécution de sa mission, l'établissement puisse faire appel à d'autres personnes morales dotées de services archéologiques.

En créant une redevance d'archéologie préventive, l'article 4 du projet de loi met fin au système actuel de financement. Les fouilles seront désormais exécutées par l'établissement dont le financement sera assuré grâce à ce nouvel impôt. Le rapporteur a souligné que, bien qu'il ne fasse que consacrer la pratique résultant du système actuel qui mettait à la charge des aménageurs le coût des fouilles, ce nouveau mode de financement des opérations archéologiques a été vivement critiqué lors du dépôt du projet de loi. En effet, le texte du Gouvernement prévoyait pour cette redevance non pas un taux unique mais un éventail très large de taux dont l'application dépendait de la complexité des opérations à exécuter. Ce système présentait à la fois l'inconvénient d'être peu transparent mais également celui de générer des effets de seuil, source très probable de nombreux contentieux.

Le rapporteur a indiqué que l'ensemble du dispositif soulevait de nombreuses interrogations tant sur l'opportunité de mettre en place une " étatisation " de l'archéologie que sur sa compatibilité avec les règles européennes de la concurrence.

Il a relevé que la pertinence du monopole reconnu à l'établissement public apparaissait contestable au regard des trois critères qui étaient censés le justifier.

En premier lieu, le rapporteur s'est demandé dans quelle mesure l'établissement public pourrait faire face au caractère aléatoire de son activité. En période d'activité économique soutenue, il sera, en effet, difficile d'éviter des phénomènes de file d'attente et, à l'inverse, en période de ralentissement, l'établissement ne disposera pas des moyens d'équilibrer son budget. Le fonds de roulement dont doit disposer cet établissement n'est pas pour l'heure évalué par le ministère de la culture. Si le projet de loi lui ouvre la possibilité de recourir à des sous-traitants et de passer des conventions avec d'autres organismes dotés de services archéologiques, l'établissement qui sera désireux de garantir ses droits exclusifs, notamment pour des raisons financières, risque d'être réticent à établir de telles collaborations. Enfin, le statut d'établissement public administratif peut à bon droit laisser sceptique sur les conditions dans lesquelles l'établissement pourra accomplir sa mission qui consistera essentiellement en des opérations de terrain.

Par ailleurs, le projet de loi ne fournit aucune garantie concernant les conditions dans lesquelles l'établissement remplira la mission de recherche qui lui est attribuée.

Les redevances ayant été calculées pour représenter le coût des fouilles, l'établissement ne pourra donc assumer sa vocation scientifique que si l'Etat lui en donne les moyens. Or, il semble que le ministère de la culture n'envisage pas d'inscrire dans son budget des subventions de fonctionnement pour cet établissement. En outre, dans la mesure où le projet de loi n'établit pas de distinction nette entre les compétences de l'Etat et celles de l'établissement, on peut craindre que cette " consanguinité " puisse en période de faible activité provoquer la tentation de renforcer les exigences des prescriptions archéologiques afin d'équilibrer le budget de l'établissement. Enfin, le monopole reconnu à l'établissement risque d'écarter des opérations de terrain les autres organismes de recherche ayant des activités archéologiques, ce qui n'est pas de nature à favoriser l'approche interdisciplinaire pourtant nécessaire pour garantir la qualité scientifique des fouilles.

Enfin, le rapporteur a souligné que le financement par l'impôt ne permettait guère d'opérer la mutualisation du coût des fouilles présentée par le Gouvernement comme un des avantages du dispositif proposé par le projet de loi. En effet, le montant de la redevance dépendra étroitement du coût réel des fouilles, l'effet mutualisateur ne jouant qu'à la marge pour compenser le coût des exonérations en faveur du logement social et de l'habitat individuel.

Enfin, le rapporteur s'est interrogé sur la compatibilité du projet de loi avec les articles 86 et 90 du Traité de Rome. En dépit des analyses rassurantes faites par les auteurs du rapport remis à la ministre, il n'est pas à exclure que le monopole ainsi créé soit contraire à ces dispositions, d'autant plus qu'il n'existe de système comparable dans aucun des autres Etats membres de l'Union européenne.

Il a relevé que les assouplissements apportés au texte du Gouvernement par l'Assemblée nationale contribuaient à remettre en cause le bien-fondé du système proposé, en ouvrant deux brèches dans les droits exclusifs accordés à l'établissement.

L'Assemblée nationale a prévu que seraient exonérés de la redevance les travaux exécutés par une collectivité territoriale dotée d'un service archéologique agréé. Le rapporteur a souligné que cette précision, à l'évidence nécessaire, n'était pas entièrement satisfaisante dans la mesure où cette exonération ne pouvait jouer que si le service local était désigné comme responsable de fouilles ou s'il signait une convention avec l'établissement.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a reconnu qu'une partie des opérations liées à l'accomplissement de fouilles préventives étaient détachables de leur objet scientifique, en prévoyant que les moyens techniques mis à la disposition de l'établissement public par l'aménageur de même que certains travaux concourant à leur exécution pourraient ouvrir droit à une réduction du montant de la redevance.

Les modalités de calcul de la redevance ont été également modifiées par l'Assemblée nationale, sur proposition du Gouvernement. L'efficacité d'ensemble du dispositif a été améliorée. La nouvelle définition de l'assiette permet, en effet, d'assurer un meilleur rendement de la redevance, laissant espérer que l'établissement puisse disposer de recettes suffisantes, pour équilibrer ses coûts fixes. En outre, la nouvelle définition des taux de la redevance présente l'avantage d'être plus transparent et de ne laisser à l'établissement qu'une faible marge d'appréciation pour fixer le montant des redevances, qui dépendront des prescriptions des services régionaux de l'archéologie.

M. Jacques Legendre, rapporteur, a souligné que si le projet de loi présentait de nombreux points faibles, il n'avait pas estimé souhaitable de le remettre en cause dans son ensemble.

En effet, le statut associatif n'est plus adapté à l'ampleur des sommes consacrées au financement de l'archéologie préventive. Dans la mesure où une privatisation de l'archéologie et une dissolution de l'AFAN semblent difficiles à envisager compte tenu du poids que représente aujourd'hui cette association et les services qu'elle offre aux aménageurs, la solution de l'établissement public semble incontournable.

Par ailleurs, le financement par l'impôt qui permet de clarifier les coûts de l'archéologie répond aux attentes des aménageurs comme des archéologues qui récusaient le système conventionnel actuel en dépit de ses incontestables avantages.

Cependant, le rapporteur a considéré que des aménagements devaient être apportés au texte afin d'en limiter les inconvénients.

Alors qu'une des principales difficultés de la situation actuelle réside dans l'inadaptation du cadre législatif aux spécificités de l'archéologie préventive, le projet de loi ne précise pas les conditions dans lesquelles l'Etat prescrit les fouilles archéologiques.

Le rapporteur a souhaité que puissent être précisées les compétences de l'Etat en ce domaine. Il importe à ce titre d'opérer une distinction plus nette entre ce qui relève de l'autorité administrative et ce qui relève de l'établissement public.

Dans la logique de la suppression du monopole, il appartient à l'autorité administrative, et elle seule, de désigner le responsable des fouilles. Celui-ci pourra être choisi parmi les personnels de l'établissement mais également au sein des services archéologiques des collectivités territoriales ou d'autres structures privées ou publiques.

Afin de contrebalancer le poids que sera amené à prendre l'établissement, il a semblé utile de renforcer les capacités d'expertise dont pourront s'entourer les services de l'Etat en conférant une existence législative au Conseil national de la recherche archéologique et aux commissions interrégionales de la recherche archéologique.

Le rapporteur a souligné que les conditions dans lesquelles l'Etat pourra s'acquitter de sa mission de protection du patrimoine archéologique dépendront toutefois pour une large part des moyens dont les services régionaux de l'archéologie pourront disposer ; si ces derniers devaient faire défaut, il est à craindre que ne soit favorisée une consanguinité préjudiciable aux intérêts des aménageurs comme des scientifiques.

En second lieu, il a estimé nécessaire de remettre en cause le monopole accordé à l'établissement public qui ne permet pas d'assurer dans des conditions satisfaisantes la conciliation des exigences du développement économique et de la préservation du patrimoine.

Le dispositif proposé par le projet de loi ne se justifie en effet pas plus sur le plan de l'efficacité que de la nécessité d'assurer la qualité scientifique des opérations de fouilles. Par ailleurs, les doutes soulevés sur la question de sa conformité aux règles européennes de la concurrence laissent craindre une remise en cause rapide de ce mécanisme, qui risquerait de se traduire par une ouverture de l'archéologie à la concurrence, situation que le projet de loi tente à juste titre de prévenir.

Cependant, le rapporteur a relevé que si la suppression du monopole n'imposait pas de revenir sur le principe de la création d'un établissement public, il convenait de le doter d'un statut d'établissement public industriel et commercial.

Par ailleurs, le refus du monopole apparaît comme une condition nécessaire pour permettre le développement des services archéologiques des collectivités territoriales. Sur ce point, le projet de loi suscite encore bien des interrogations en dépit des assouplissements introduits par l'Assemblée nationale, alors que le développement de ces services présente des avantages incontestables dans la perspective de la création d'un établissement public national dont les équipes seront par définition appelées à se déplacer d'un lieu à un autre.

Le rapporteur a estimé nécessaire de reconnaître l'existence de ces services, rappelant que cette préoccupation inspirait également la proposition de loi déposée par M. Ivan Renar. Les collectivités locales doivent être libres de déterminer l'organisation et le fonctionnement de ces services, sous réserve du contrôle technique de l'Etat. Ces services auront vocation, dès lors qu'ils existent et que la collectivité en fait la demande, à participer de plein droit aux opérations de fouilles qui se déroulent sur le territoire de celle-ci, sous réserve de la compétence reconnue à l'Etat de désigner le responsable de fouilles. Leur développement sera encouragé par le mécanisme d'exonération introduit par l'Assemblée nationale.

M. Jacques Legendre, rapporteur, a indiqué que la suppression du monopole exigeait un aménagement du principe de financement par l'impôt des fouilles préventives. Le rapporteur a proposé que soit retenu un système de réduction plus large que celui prévu par l'Assemblée nationale : les sommes que les aménageurs auront été amenés à engager pour l'exécution des travaux prescrits par l'Etat qui ne sont pas réalisés par l'établissement viendront en réduction du montant de la redevance.

Par ailleurs, il a estimé nécessaire que, dans le souci de préserver le patrimoine archéologique, la redevance puisse exercer un effet dissuasif lorsque les travaux envisagés exigeaient la destruction d'un site d'un grand intérêt historique. Il est, en effet, à craindre que les taux de la redevance, établis sur des valeurs moyennes, n'aboutissent à contraindre l'établissement à réaliser des fouilles très coûteuses alors qu'il serait plus opportun de choisir un autre terrain ou d'adapter les caractéristiques du projet.

Enfin il a proposé que l'exécution de la loi fasse l'objet d'un rapport annuel déposé sur le Bureau des assemblées.

En conclusion, le rapporteur a souligné que ses propositions avaient pour seul objectif de garantir l'efficacité d'un dispositif qui en l'état risquait d'aboutir à des blocages peu compatibles avec les exigences du développement économique.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

Après avoir salué le travail accompli par le rapporteur, M. Jean-Paul Hugot a estimé opportun de refuser la logique du projet de loi qui vise essentiellement à doter d'un statut les personnels de l'archéologie et opère à ce titre une confusion entre les compétences de l'Etat et celles de l'établissement public chargé d'exécuter des fouilles préventives. Il a considéré qu'il était essentiel, comme le proposait le rapporteur, de garantir sous le contrôle de l'Etat, la diversité des acteurs de l'archéologie préventive.

M. Daniel Eckenspieller a contesté le principe du monopole reconnu à l'établissement public, évoquant la nécessité de permettre aux aménageurs qui payent les fouilles d'être associés au choix de leur responsable. Par ailleurs, il a considéré qu'un contrôle devait pouvoir être exercé sur la légitimité des opérations archéologiques imposées par les services de l'Etat de même que sur leur résultats scientifiques, qui sont dans bien des cas décevants au regard du coût des fouilles.

M. Serge Lepeltier a observé que le projet de loi n'opérait qu'une réforme partielle et que beaucoup de questions restaient sans réponse. Il a souligné que le monopole reconnu à l'établissement public procédait d'une logique centralisatrice peu compatible avec l'évolution de la recherche scientifique comme des structures administratives. Il a également regretté que le projet de loi favorise une confusion entre les prérogatives de l'Etat et les compétences de l'établissement. Par ailleurs, il a souhaité que dans l'hypothèse de la suppression du monopole, il soit fait appel à des organismes distincts de l'établissement non seulement pour des fouilles de faible ampleur mais également pour des opérations importantes qui rendaient souvent nécessaires l'intervention d'équipes aux compétences scientifiques très spécialisées. Cette diversité des opérateurs apparaît nécessaire pour éviter de paupériser la recherche. Enfin, il s'est demandé si l'alourdissement des taux de la redevance pour des terrains particulièrement riches en vestiges était le moyen le plus adéquat pour assurer la protection du patrimoine archéologique.

En réponse aux intervenants, M. Jacques Legendre, rapporteur, a estimé nécessaire d'établir une distinction claire entre les compétences de l'Etat et celles de la structure chargée d'exécuter les fouilles. Il a souligné qu'à ce titre le choix du responsable des fouilles devait revenir à l'autorité administrative, après avis des organismes consultatifs compétents, et non à l'établissement public. Il convient également de préciser dans le projet de loi les prérogatives de l'Etat en matière notamment d'inventaire du patrimoine archéologique et de diffusion des résultats scientifiques, tâches qui pour l'heure ne sont que partiellement assumées par les services du ministère de la culture, faute de moyens.

En outre, il a indiqué qu'un des mérites de l'impôt créé par le projet était de rendre plus transparents les coûts de l'archéologie préventive.

Il a, par ailleurs, relevé que la reconnaissance des services archéologiques des collectivités territoriales constituait le moyen le plus sûr pour éviter de mettre en place une organisation centralisée de l'archéologie préventive.

Enfin, le rapporteur a considéré que la redevance devait pouvoir exercer, dans certains cas très exceptionnels, un effet dissuasif afin de préserver l'intégrité du patrimoine archéologique. Il a fait observer que les modalités d'application du taux majoré pourraient éventuellement faire l'objet de recours devant la commission de conciliation prévue à l'article 4 bis du projet de loi.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

La commission a adopté un amendement tendant à une nouvelle rédaction de l'article premier (définition de l'archéologie préventive) afin de réaffirmer le rôle de l'Etat en matière de protection du patrimoine archéologique.

A l'article 1^er bis (compétences de l'Etat), elle a adopté un amendement tendant à une nouvelle rédaction de l'article afin de préciser les conditions dans lesquelles l'autorité administrative prescrit les opérations d'archéologie préventive.

Après l'article 1^er bis, elle a adopté deux articles additionnels afin de conférer une existence législative au conseil national de la recherche archéologique, d'une part, et aux commissions interrégionales de la recherche archéologique, d'autre part.

Elle a adopté une nouvelle rédaction de l'article 1^er ter (carte archéologique nationale) destinée à préciser le contenu de ce document et à garantir une large publicité aux données qu'il comporte.

Après l'article 1^er ter, elle a adopté un article additionnel visant à préciser le rôle des services archéologiques des collectivités territoriales.

A l'article 2 (création d'un établissement public chargé de la recherche en archéologie préventive), elle a adopté un amendement tendant à une nouvelle rédaction des deux premiers alinéas afin de supprimer le monopole accordé à l'établissement en matière de fouilles préventives et d'accorder à ce dernier un statut d'établissement public à caractère industriel et commercial. Elle a également adopté un amendement de coordination visant à supprimer une précision relative au statut des personnels devenue inutile.

Elle a adopté sans modification l'article 3 (financement de l'établissement public chargé de la recherche archéologique).

A l'article 4 (redevances d'archéologie préventive), outre deux amendements de précision ou de coordination, elle a adopté quatre amendements tendant :

- à préciser que la redevance est due dès lors que des travaux rendent nécessaires des opérations archéologiques, la référence à l'intervention de l'établissement public pour déterminer l'assiette de la redevance n'étant plus nécessaire compte tenu de la suppression de son monopole ;

- à instaurer un mécanisme permettant aux aménageurs de déduire du montant de leur redevance le montant des travaux de fouilles qu'ils prennent directement à leur charge dans l'hypothèse où celles-ci ne sont pas réalisées par l'établissement public ;

- à prévoir les conditions de remboursement des redevances en cas d'abandon des projets de travaux justifiant la prescription d'opérations archéologiques ;

- à créer un taux spécifique de la redevance pour les opérations de fouilles réalisés sur des terrains où les sondages révèlent la présence de structures archéologiques complexes.

A l'article 4 bis (commission de recours), elle a adopté un amendement tendant à préciser la composition de la commission.

A l'article 5 (coordination), outre un amendement rédactionnel, elle a supprimé le paragraphe II par coordination avec la nouvelle rédaction de l'article 1^er bis ainsi que le paragraphe IV, qui tend à soumettre à la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées les travaux réalisés sur un terrain archéologique.

Elle a adopté après l'article 5 un article additionnel prévoyant le dépôt sur le bureau des assemblées d'un rapport sur l'exécution de la présente loi.

La commission a ensuite adopté le projet de loi ainsi modifié.

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