Mardi 22 février 2000

- Présidence de M. Adrien Gouteyron, président. -

Audition de Mme Marie-George Buffet, ministre de la jeunesse et des sports

La commission a entendu Mme Marie-George Buffet, ministre de la jeunesse et des sports, sur le projet n° 207 (1999-2000), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, modifiant la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives.

Reconnaissant qu'il eût été préférable que la refonte du cadre législatif du sport, dont le projet de loi constituait le quatrième et dernier volet, ait pu se traduire par un texte unique, elle a rappelé que ce cheminement par étapes avait été imposé par des exigences spécifiques et urgentes qu'étaient la sécurité des installations, la lutte contre le dopage et le financement et l'organisation du sport professionnel.

La ministre a souligné que l'ensemble de ces textes présentait une cohérence interne et procédait à une refondation des lois de 1984 et de 1989 permettant au mouvement sportif de disposer des moyens nécessaires pour assurer son développement et promouvoir ses valeurs. A travers les thèmes spécifiques qu'elles traitent, les trois lois précédentes s'inscrivent dans la même logique de valorisation de l'apport du sport à la promotion de la personne humaine et à la vie sociale, logique qui préside également au dernier volet de la réforme à travers trois objectifs essentiels : valoriser l'action des associations et des bénévoles, organiser un véritable service public du sport et encourager le développement et la diversité des pratiques comme leur démocratisation et la solidarité entre leurs différents niveaux.

Cette exigence de modernisation du cadre législatif s'avère d'autant plus nécessaire que le sport a certainement beaucoup plus évolué depuis 1984 qu'entre Pierre de Coubertin et la loi initiée par Mme Edwige Avice. Les données chiffrées en témoignent : si on recense 13 millions de licenciés sportifs, c'est plus de 26 millions de Français qui déclarent pratiquer une activité physique et sportive ; 170.000 associations sportives sont animées par plus de 530.000 bénévoles ; aux 25.000 éducateurs sportifs s'ajoutent près de 40.000 " emplois-jeunes " à dominante sportive ou d'éducation populaire. Les entreprises du sport emploient pour leur part 85.000 personnes, chiffre qui a progressé de plus de 35 % en cinq ans. La dépense sportive totale -dépenses des ménages, des pouvoirs publics et des entreprises- est estimée à environ 135 millions de francs.

Activité humaine à la fois planétaire et de proximité, fait social dont l'importance est désormais unanimement reconnue, le sport est devenu également un enjeu économique considérable, laissant espérer à certains qu'une déréglementation rampante leur permettrait de s'en servir à de seules fins mercantiles. Cependant, une large majorité des acteurs concernés, y compris dans le monde économique, au plan national comme européen, s'accorde à souligner l'absolue nécessité d'une volonté politique forte pour préserver et promouvoir les valeurs citoyennes du sport afin notamment de lui conserver le caractère associatif qui constitue sa singularité.

La ministre a indiqué que le projet de loi, élaboré à l'issue d'une très large concertation avec le mouvement sportif, répondait à cet objectif. Outre des mesures destinées à actualiser et à conforter certains aspects de la loi de 1984, ses dispositions s'articulent autour de six thèmes essentiels.

Le renforcement des missions du service public du sport constitue le premier objectif. L'article premier, comme les articles 8 et 9, confortent le système français d'organisation du sport, fondé sur une étroite complémentarité entre l'Etat, les collectivités territoriales et le mouvement sportif. A cet égard, le rôle des collectivités territoriales, et plus spécifiquement des communes, est consacré grâce à un mécanisme de conventionnement. Les articles 2, 4 et 30 reconnaissent l'éducation physique et sportive comme discipline scolaire à part entière mais également dans sa fonction d'apprentissage de la pratique sportive.

La seconde priorité est la démocratisation du mouvement sportif auquel les articles 5, 8 et 9 concourent notamment. L'égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités devient une condition de l'agrément. Pour permettre le développement du bénévolat, les articles 32, 34 bis et 34 ter prévoient la validation des acquis bénévoles, l'ouverture du bénéfice du congé formation à l'ensemble des bénévoles ainsi qu'un avantage fiscal destiné à prendre en compte l'investissement humain et financier qu'ils consentent. L'article 43 permet enfin aux bénévoles mineurs de se constituer en commission au sein d'une association pour développer leur projet.

Le troisième objectif poursuivi par le projet de loi vise à conforter l'unité et l'indépendance du mouvement sportif. Regroupées au sein du Comité national olympique et sportif dont les prérogatives sont renforcées par l'article 12, les fédérations disposent de moyens appropriés pour réguler les aspects économiques des pratiques sportives organisées sous leur égide. L'article 7 encadre précisément l'activité des intermédiaires et responsabilise les fédérations qui souhaitent contribuer à la moralisation de cette profession. L'article 9 contribue également à cet objectif en permettant aux fédérations de créer une ligue professionnelle sans se départir de leur rôle de garantes de l'unité des différentes formes de pratiques sportives et en instituant une commission de contrôle de gestion des pratiques professionnelles.

L'article 11 prévoit les risques de démantèlement de la vie fédérale par des organisations exclusivement intéressées par une exploitation lucrative du spectacle sportif. Enfin, une mutualisation en faveur du sport amateur d'une partie des ressources des droits de télévision est prévue par l'article 19 ; une telle disposition, confortée par une récente décision du Conseil constitutionnel, concrétise la solidarité du sport professionnel à l'égard des autres formes de pratique et répond, par ailleurs, à l'attente de l'Union européenne en constituant la contrepartie du caractère exclusif des droits de retransmission au bénéfice des fédérations.

La diversité des pratiques sportives et la valorisation de leur fonction sociale constituent le quatrième objectif, ce qui n'équivaut pas pour autant à remettre en cause le rôle majeur du mouvement sportif en la matière. Ainsi, l'article 8 ne vise qu'à affirmer l'apport d'autres composantes de la vie associative qui promeuvent des pratiques sportives différentes et adaptées aux publics qu'elles regroupent. Cet objectif pourra utilement se traduire également, comme l'a souhaité l'Assemblée nationale, par des dispositions nouvelles favorisant le développement des sports de pleine nature. L'article 25 dont la ministre s'est déclarée attachée à une application rapide dès la promulgation de la loi s'inscrit également dans cette volonté d'ouverture en regroupant au sein du comité national des activités physiques et sportives l'ensemble des acteurs du sport, et notamment les élus. Ainsi cette instance, dont les fonctions sont étendues au pilotage de la politique de recherche dans le domaine du sport, à l'examen des normes d'équipement proposées par les fédérations et à la place des femmes dans le mouvement sportif, devrait désormais pouvoir être réunie régulièrement.

Le cinquième objectif réside dans la consolidation du sport de haut niveau. Si le dispositif actuel donne d'excellents résultats, tant au plan sportif qu'en matière d'insertion professionnelle, il nécessite néanmoins quelques adaptations. Le rôle majeur de la commission nationale du sport de haut niveau est conforté. Conformément à leurs voeux, l'article 22 consacre les droits et obligations des sportifs de haut niveau. Enfin, l'emploi des sportifs dans les fonctions publiques comme dans les entreprises est amélioré par les articles 23 et 24. Mme Marie-George Buffet a indiqué à cet égard que les rapports nouveaux entretenus par le sport et les entreprises seraient évoqués le 6 avril au cours d'un débat réunissant des sportifs et de nombreux chefs d'entreprise.

Enfin, le sixième objectif consiste dans la modernisation de l'encadrement de l'enseignement des activités physiques et sportives. La réforme opérée en ce domaine par l'article 32 est guidée, d'une part, par souci d'intégrer le dispositif dans les règles communes du droit du travail et de la formation professionnelle, de reconnaître le paritarisme social et de valider les expériences bénévoles ou professionnelles, et d'autre part, par la volonté de fonder l'intervention de l'Etat sur des exigences de protection et de sécurité des pratiquants. Les responsabilités des fédérations en matière d'emplois sont accrues par l'article 34 et le rôle majeur du service public de formation, conforté par l'article 35.

La ministre a relevé que le sport désormais reconnu à sa juste valeur ne pouvait s'affranchir des règles communes de la vie économique et sociale sans pour autant être soumis à des logiques qui leur étaient étrangères et encore moins asservi aux seules lois du marché et des intérêts financiers. La promotion de la vie associative et le soutien au bénévolat constituent des garanties essentielles pour la préservation et pour le développement de la fonction sociale du sport.

Se félicitant des améliorations apportées par l'Assemblée nationale, elle s'est déclarée convaincue que les objectifs humanistes et citoyens poursuivis par le projet de loi seraient largement partagés.

Un débat s'est alors engagé.

M. James Bordas, rapporteur, après avoir regretté qu'il ait été procédé en plusieurs étapes à la refonte du cadre législatif du sport, a jugé le projet de loi décevant sur plusieurs points, notamment en ce qui concerne les bénévoles qui apparaissaient comme les " grands oubliés ". Il a fait observer que, sur certaines questions, le texte suscitait des inquiétudes.

En premier lieu, les dispositions relatives à la formation des éducateurs sportifs, floues et mal rédigées, renvoient pour une large part au décret d'application, vidant ainsi la loi de signification. A cet égard, le rapporteur a souhaité savoir s'il était envisagé de supprimer toute exigence de diplôme pour l'exercice rémunéré et comment, dans l'affirmative, éviter la libre circulation de moniteurs européens peu formés. Il s'est interrogé sur la définition d'une " qualification " en matière de sécurité, en dehors de toute référence à la qualification technique et pédagogique. Il a considéré qu'imposer les mêmes règles aux professionnels comme aux bénévoles risquait d'aboutir à des exigences peu adaptées à leurs conditions respectives d'intervention. Il a souhaité savoir quels étaient les modes de certification des " qualifications " évoquées à plusieurs reprises par le projet de loi.

En second lieu, l'opportunité du dispositif accordant aux fédérations délégataires le droit d'autoriser des manifestations qu'elles n'organisent pas, auquel le Sénat avait préféré en 1984 un mécanisme d'agrément, n'apparaît pas évidente. Le rapporteur s'est également inquiété des dispositions du contrat auquel sera subordonnée cette autorisation, et a demandé s'il était exact qu'il pourrait prévoir un partage des droits d'exploitation entre l'organisateur et les fédérations. En outre, il a relevé la contradiction existant entre la possibilité d'inventer des " pratiques nouvelles " et le droit donné par le projet de loi aux fédérations de réglementer toutes les manifestations ouvertes aux licenciés.

Enfin, rappelant que le régime de contrôle des conditions d'exercice de la profession d'agent sportif instauré en 1992 n'avait pas été appliqué, il a considéré que le droit d'autoriser l'accès à cette profession devait revenir à l'Etat et non aux fédérations.

M. Fernand Demilly s'est déclaré inquiet que certaines dispositions du projet de loi s'appliquent indistinctement aux fédérations sportives et aux fédérations des différents secteurs d'activités touristiques, ce qui reviendrait à soumettre ces dernières à des obligations étrangères à leur objet, notamment en matière d'exigences de professionnalisme pour l'animation et l'encadrement des pratiques sportives.

M. André Maman a souhaité obtenir des précisions sur les conditions dans lesquelles les bénévoles pourraient bénéficier du congé formation. Tout en reconnaissant l'intérêt d'une sensibilisation précoce à la vie associative, il s'est interrogé sur le rôle exact accordé aux jeunes bénévoles. Il s'est demandé quelle serait la composition de la commission de contrôle de gestion de la pratique sportive et comment serait mis en oeuvre pratiquement l'objectif de paritarisme social dans le domaine du sport. Enfin, rappelant le rôle des écoles et associations françaises à l'étranger en matière de développement de la pratique sportive, il a interrogé la ministre sur la mesure exacte des efforts fournis par le ministère de la jeunesse et des sports en ce domaine.

M. Ivan Renar a salué les avancées prévues par le projet de loi, destinées à donner au sport toute la place qui lui revient dans la société. Il a cité le droit des femmes et des handicapés à la pratique sportive et la parité dans les instances dirigeantes. Il a aussi estimé nécessaire de mieux affirmer le rôle de l'entreprise et des comités d'entreprise dans le développement de la pratique sportive, et a rappelé que certains comités d'entreprise disposaient de fonds très importants.

M. René-Pierre Signé a regretté l'existence de disparités choquantes entre les bénévoles impliqués dans le sport associatif, pour qui les vertus de respect et de loyauté ne sont pas lettre morte, et le sport de haut niveau, dont certaines dérives influencent la pratique associative et suggèrent aux jeunes une vision factice du rapport à l'argent.

Mme Marie-George Buffet a présenté aux intervenants les éléments de réponse suivants :

- si la démarche législative en quatre étapes entreprise depuis 1998 n'est pas nécessairement très lisible, elle n'en a pas moins été l'occasion d'approfondir certains points importants. C'est ainsi, en particulier, que le Sénat a pu sensiblement améliorer la protection des mineurs et présenter des propositions intéressantes en ce qui concerne les centres de formation ;

- la publication des décrets d'application de la loi du 23 mars 1999 sur le dopage a subi un retard excessif. En revanche, les textes d'application de la loi du 28 décembre 1999 sont en cours d'élaboration. Les délais d'élaboration des textes d'application du projet de loi en discussion devront être satisfaisants ;

- plusieurs dispositions importantes du projet de loi concernent les bénévoles. Il s'agit en particulier du droit au congé individuel de formation, qui leur sera étendu, et de la mesure fiscale favorable aux responsables associatifs que l'Assemblée nationale a insérée dans le projet de loi ;

- les dispositions concernant les nouvelles pratiques sportives sont destinées à faciliter l'intégration des jeunes de 14 à 16 ans dans les clubs. En effet, les jeunes désireux de développer de nouvelles pratiques hésitent à se soumettre aux contraintes des clubs sportifs. La possibilité de créer au sein de ceux-ci des commissions permettant à ces jeunes de gérer leurs pratiques favorisera l'acceptation de responsabilités. Cette formule d'associations de mineurs fonctionnant sous la responsabilité d'associations de droit commun a déjà fait l'objet d'expérimentations ;

- en ce qui concerne la formation des éducateurs sportifs, le projet de loi propose une nouvelle conception de l'encadrement du sport et non pas la suppression des exigences de diplôme. L'objectif est d'évaluer les besoins de qualification correspondant aux diverses pratiques. Ceci implique l'identification des besoins de qualification et de formation dans le cadre d'une concertation avec chaque instance compétente du mouvement sportif, afin de permettre de satisfaire de façon appropriée des besoins très divers, en particulier ceux des centres de vacances. Toute qualification définie à l'issue de ce processus devra être certifiée par l'Etat ;

- en ce qui concerne la libre circulation des éducateurs sportifs dans l'Union européenne, la Grande-Bretagne et le Danemark dénoncent les effets protectionnistes de toute législation ne reconnaissant pas l'équivalence directe des diplômes. Les tests de vérification de l'aptitude à enseigner et à encadrer prévus par le projet de loi peuvent être contestés de ce point de vue. Il semble cependant que la Commission européenne accepte cette modalité de mise en oeuvre du principe de libre circulation ;

- en développant les responsabilités des fédérations agréées, le projet de loi ne porte pas atteinte aux pouvoirs des fédérations délégataires. Il prévoit simplement de reconnaître aux fédérations et aux associations agréées de jeunesse et d'éducation populaire la possibilité de mettre en place des règles techniques adaptées à leur public, afin de favoriser le développement de pratiques nouvelles. Il existe d'ores et déjà des initiatives de ce type, telles que le " mini-tennis " ;

- les dispositions concernant les agents sportifs sont destinées à responsabiliser l'exercice de cette profession. C'est pourquoi l'agrément doit être maintenu, c'est aussi pourquoi il est prévu que les agents ne pourront être employés que par les sportifs, l'objectif étant de limiter les transferts de joueurs justifiés seulement par l'état de la trésorerie des clubs. Il sera par ailleurs impossible d'être à la fois entraîneur ou dirigeant de club et agent sportif. L'Assemblée nationale a précisé qu'un agent ne pourra être rémunéré que pour un seul transfert par joueur au cours d'une même saison. Ces mesures ont suscité l'accord du mouvement sportif ;

- une réunion interministérielle sur le sport et la nature est prévue le 20 avril prochain ;

- il existe en France une commission de contrôle de la gestion des clubs de football. C'est ainsi qu'un club mal géré peut descendre de division. Il a été proposé à la FIFA de généraliser ce mécanisme susceptible de bouleverser le fonctionnement du football européen, et qui s'avère de plus en plus nécessaire dans les sports en cours de professionnalisation ;

- le sport dans l'entreprise représente une partie considérable, quoique peu visible, de la pratique sportive. L'organisation d'une journée du sport en entreprise est prévue afin d'en améliorer la connaissance. Il faut que les comités d'entreprise disposent de responsabilités accrues dans leur rapport avec les organisations sportives ;

- en ce qui concerne l'agrément des manifestations sportives, le projet prévoit une simple déclaration. L'objectif est de donner aux fédérations les moyens de contrôler le développement de manifestations privées ;

- le seul moyen dont dispose le ministère de la jeunesse et des sports en ce qui concerne le sport à l'étranger est l'aide aux associations sportives et aux associations scolaires ;

- le sport de haut niveau a valeur de référence pour la pratique en amateur. C'est pourquoi le dopage existe dans le sport amateur, et la violence se répand d'une pratique à l'autre. Le rêve de promotion sociale par le sport professionnel joue un rôle non négligeable à cet égard. Sans créer de séparation entre le sport amateur et le sport de haut niveau, il faut faire en sorte que l'argent généré par une partie du sport de haut niveau irrigue l'ensemble des pratiques et l'exercice du sport en amateur. Le projet de loi ouvre des perspectives dans ce domaine mais le mouvement sportif devra s'engager lui-même dans une redistribution active, faute de quoi les fédérations seront en danger d'éclatement. Il est en définitive indispensable de faire reculer les dérives, tout en préservant la complémentarité entre le sport de masse et le sport de haut niveau.

Le président Adrien Gouteyron a ensuite demandé des précisions sur la portée des dispositions du projet de loi prévoyant l'octroi, par les fédérations délégataires, d'autorisations pour l'organisation de manifestations sportives. Il a aussi souhaité savoir si le projet de loi prenait en compte les problèmes que suscite la fixation par les fédérations des normes techniques des équipements sportifs.

Mme Marie-George Buffet a indiqué que les autorisations ne concerneraient que les compétitions dotées de prix importants, imitant les compétitions officielles organisées par les fédérations. Des seuils d'application des dispositions prévoyant la nécessité d'une autorisation seront fixés. En ce qui concerne les normes techniques, il est paradoxal qu'une fédération internationale que personne ne contrôle ait la possibilité de soumettre le changement de division d'un club sportif à l'ajout de mille places dans son stade. Le projet de loi prévoit à cet égard la mise en place d'une instance de concertation regroupant des élus et des représentants des fédérations sportives afin d'assouplir les modalités d'application des normes techniques. Il pourra aussi être prévu des délais de mise en place d'équipements nouveaux.

Organisme extraparlementaire - Commission nationale de l'informatique et des libertés - Désignation d'un candidat

Au cours de la même réunion, la commission a décidé de proposer à la nomination du Sénat la candidature de M. André Bohl pour siéger à la commission nationale de l'informatique et des libertés, en remplacement de M. Jean-Marie Poirier, démissionnaire.

Mercredi 23 février 2000

- Présidence de M. James Bordas, vice-président. -

Education nationale - Enfants - Renforcement du rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants - Examen des amendements

La commission a procédé, sur le rapport de M. Jean-Léonce Dupont, à l'examen des amendements aux conclusions de la commission sur la proposition de loi n° 125 (1999-2000), adoptée par l'Assemblée nationale, visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants.

A l'article premier (insertion d'un titre II bis dans le livre II du code de la santé publique), la commission a donné un avis défavorable à l'adoption de l'amendement n° 1, présenté par Mme Hélène Luc et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, visant à généraliser dans un délai de cinq ans une visite médicale annuelle pour les élèves tout au long de la scolarité obligatoire.

Après l'article premier, elle a donné, en conséquence, un avis défavorable à l'adoption de l'amendement n° 2, présenté par Mme Hélène Luc et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel relatif à la compensation des charges résultant pour les départements et pour l'Etat de l'institution de cette visite médicale annuelle.

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