Mercredi 11 mai 2022
- Présidence de M. Claude Raynal, président -
La réunion est ouverte à 9 h 30.
Bilan annuel de l’application des lois – Communication
M. Claude Raynal, président. – Il me revient de faire le bilan annuel de l’application des lois, pour les lois promulguées lors de la session 2020-2021 et renvoyées au fond à notre commission.
Pour cette période, plus de deux tiers des mesures renvoyant à un texte réglementaire sont concentrés sur la seule loi de finances initiale pour 2021 et moins d’un tiers relèvent de trois autres lois : la loi du 3 décembre 2020 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière économique et financière, dite « Ddadue », la loi du 8 avril 2021 relative à la réforme du courtage de l’assurance et du courtage en opérations de banque et en services de paiement et la loi du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021. Les trois autres lois de la session examinées par notre commission étaient d’application directe.
D’un point de vue statistique, le taux de mise en application est en légère hausse : hors les mesures différées, il s’établit à 86,5 %, contre 83 % pour la session précédente. Il se situe dans la moyenne haute des taux constatés les années précédentes, mais reste inférieur au taux d’application de 93 % qui avait été atteint pour la session 2018-2019.
Comme l’an passé, le taux de mise en application par arrêté est plus faible que celui par décret. On peut regretter, par ailleurs, l’augmentation des délais moyens de publication des mesures réglementaires. Ainsi, près de 55 % des mesures ont été publiées avant le délai de six mois prescrit par la circulaire du Premier ministre du 29 février 2008, contre près de 60 % l’an dernier.
S’agissant du détail des mesures réglementaires attendues, la plupart des mesures inscrites dans la loi de finances initiale pour 2021 ont été prises. C’est le cas, notamment, du décret d’application des articles 118 et 145, qui aménagent le crédit d’impôt pour dépenses de production déléguées d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles. La parution tardive du décret, le 28 décembre 2021, peut néanmoins susciter une réserve, s’agissant d’un dispositif censé accompagner la relance de la production dans un contexte de sortie de la crise sanitaire.
Les textes réglementaires ont également été pris pour l’application de l’article 160, qui harmonise les procédures de recouvrement forcé des créances publiques, et, dès le 2 avril 2021, pour l’application de l’article 198, qui instaure un nouveau dispositif de garantie de l’État pour les projets immobiliers des établissements français d’enseignement à l’étranger. La garantie de l’État a ainsi été octroyée pour la première fois sous ce format le 18 juin 2021.
L’article 223, qui adaptait le dispositif fiscal des zones de restructuration de la défense, renvoyait à un arrêté de zonage qui a été pris le 20 août 2021. L’article prévoyait également une prorogation de deux ans de nombreux dispositifs zonés de soutien. Une mission relative aux zones de revitalisation rurale (ZRR) a depuis été confiée par le Premier ministre à nos collègues Bernard Delcros et Frédérique Espagnac, ainsi qu’aux députés Anne Blanc et Jean-Noël Barrot. Leurs conclusions ont été rendues en mars 2022 et une réforme des dispositifs de zonage est attendue dans les prochains mois.
L’article 225 sur la révision des tarifs d’achat des contrats photovoltaïques signés entre 2006 et 2011, enfin, a fait l’objet de mesures d’application le 26 octobre 2021. Une mission de contrôle, conduite par notre collègue Christine Lavarde à la suite des vives inquiétudes de la filière, a donné lieu à la publication d’un rapport d’information. Notre commission continuera de suivre cette question.
Parmi les articles de la loi de finances initiale pour 2021 dont les mesures d’application n’ont pas encore été prises au 31 mars 2022, citons, à titre d’exemple, l’article 41, issu d’une initiative de notre collègue Didier Rambaud, qui permet aux fondations reconnues d’utilité publique de bénéficier de la possibilité, déjà ouverte à l’État et à ses établissements publics, de faire don de biens meubles de faible valeur. Le décret n’a pas encore été pris, mais serait néanmoins en cours de signature.
Citons également l’article 62 relatif au tarif réduit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) applicable aux déchets, pour les résidus à haut pouvoir calorifique issus d’une opération de tri performante et livrés à une installation à fort rendement énergétique. L’administration indique qu’elle travaille encore avec les acteurs économiques pour paramétrer les conditions d’application du tarif réduit et définir des modalités applicables sur le terrain par les exploitants d’incinérateurs.
Sur l’application de l’article 127, adopté sur l’initiative de notre collègue Gérard Longuet et qui prévoit la définition par décret en Conseil d’État des conditions fiscales du dédommagement des collectivités territoriales concernées par le projet Cigéo d’enfouissement de déchets nucléaires, nous avons interrogé le Secrétariat général du Gouvernement.
En ce qui concerne l’article 155, qui organise le transfert de la collecte de la taxe d’aménagement à la direction générale des finances publiques (DGFiP), modifie ses modalités de déclaration et sa date d’exigibilité et abroge le versement pour sous-densité, un premier décret est paru le 4 novembre 2021, mais un autre, relatif au transfert du recouvrement à la DGFiP, est en attente. Ce délai peut s’expliquer, d’une part, par la date limite prévue au 1er janvier 2023, d’autre part, par le fait que les dispositions du décret devront tenir compte des modifications apportées par une ordonnance, dont le délai de publication n’est pas encore échu. Le Sénat avait proposé de supprimer cette habilitation.
En application de l’article 231 qui autorise les collectivités territoriales, leurs établissements publics ainsi que les établissements publics sociaux et médico-sociaux à obtenir communication des éléments d’identification de leurs débiteurs afin d’améliorer le recouvrement de leurs créances, un décret devait préciser notamment, à la suite d’un amendement de nos collègues Claude Nougein et Albéric de Montgolfier, les modalités de désignation et d’habilitation des agents. Il n’a pas encore été pris, car l’interface de programmation applicative par laquelle les données devraient être transmises n’est pas encore opérationnelle.
Enfin, l’article 268 vise à reconnaître aux auditeurs des fraudes de Pôle emploi un droit de communication analogue à celui dont bénéficient les organismes de sécurité sociale. Le décret n’a pas été pris, mais un projet a été transmis pour avis à la commission consultative compétente.
D’autres dispositions réglementaires ont été différées pour l’une des trois raisons suivantes : leur mise en œuvre est conditionnée par une décision préalable de la Commission européenne ; la loi prévoit un délai de prise supérieur à six mois ou une entrée en vigueur après le 31 mars 2022 ; bien qu’entrant dans le délai de droit commun de six mois, ces dispositions ont vu leur base législative modifiée avant leur adoption. Le nombre de mesures ainsi différées est en constante augmentation ces trois dernières années.
Les mesures d’application de la loi de finances initiale pour 2021 qui n’ont pas encore été prises pour ces raisons concernent en premier lieu l’article 108, qui prévoit que les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés peuvent bénéficier d’une réduction d’impôt à raison des investissements productifs neufs qu’elles réalisent dans les collectivités d’outre-mer, en Nouvelle-Calédonie, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises. La Commission européenne a approuvé le dispositif le 9 mars 2022 et la consultation des collectivités est en cours. Le décret d’application devrait être publié à la fin du premier semestre 2022.
L’article 162, qui dispose que, dans le cadre du régime de « groupe TVA », l’assujetti unique communique, pour chacun de ses membres, leur déclaration TVA ainsi que des informations sur les opérations réalisées à destination des autres membres, est également concerné. Cet article est entré en vigueur au 1er janvier 2022 afin de permettre aux opérateurs d’opter avant le 31 octobre de cette année. Selon les informations transmises par la direction de la législation fiscale, l’arrêté est en préparation. Les premiers assujettis uniques ne commenceront en effet à déclarer leurs opérations qu’à compter du 1er janvier 2023.
Enfin, la direction générale des entreprises a indiqué que les textes réglementaires à prendre en application de l’article 179, qui instaure de nouvelles conditions pour permettre aux exploitants de centres de stockage de données numériques de bénéficier d’un tarif réduit de contribution au service public de l’électricité (CSPE) pour l’électricité consommée seront publiés en 2022.
S’agissant des autres lois de la session, la loi de finances rectificative de juillet 2021 prévoyait 11 dispositions d’application. Seuls un décret et un arrêté restent en attente d’adoption.
Concernant la loi du 8 avril 2021 relative à la réforme du courtage de l’assurance et du courtage en opérations de banque et en services de paiement, toutes les mesures réglementaires ont été prises. Il s’agissait notamment d’encadrer les pratiques de démarchage téléphonique du secteur assurantiel définies par le décret du 17 janvier 2022. Conformément à l’intention du législateur, le décret d’application prévoit que l’enregistrement et la conservation des communications téléphoniques sont effectués dans des conditions garantissant leur intégrité, leur sécurité et leur caractère exploitable. Le décret précise notamment les cas dans lesquels les enregistrements sont détruits ainsi que la durée de conservation des pièces justificatives. Par ailleurs, cette loi visait à créer des associations professionnelles avec une adhésion obligatoire. Un décret du 1er décembre 2021 en a défini les modalités d’application.
La loi du 3 décembre 2020 dite « Ddadue », comptait un nombre particulièrement important d’habilitations à légiférer par ordonnance – 19 sur un total de 21 pour la session. L’intégralité de ces habilitations a été consommée par le Gouvernement.
Le « stock » de mesures non appliquées augmente fortement. Si des mesures attendues ont été publiées ou sont devenues sans objet, davantage de mesures non appliquées viennent, dans le même temps, le renouveler.
L’an passé, certaines dispositions de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 restaient en attente de mise en application. Les mesures réglementaires relatives au soutien en faveur de la presse et de l’audiovisuel ont finalement été prises le 15 juin 2021, soit près de dix mois et demi après l’adoption d’une mesure censée répondre à une situation d’urgence. De même, un arrêté a finalement été pris le 2 novembre 2021 pour ce qui concerne l’engagement climatique des grandes entreprises à capitaux publics en matière de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre. Comme vous le savez, la suppression du tarif réduit de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) du gazole non routier (GNR) a été repoussée au 1er janvier 2023 par la loi de finances rectificative du 19 juillet 2021. En mars dernier, en raison de la flambée des prix de l’énergie, le ministère de l’économie, des finances et de la relance a annoncé que cette échéance devrait de nouveau être repoussée.
En ce qui concerne la loi de finances initiale pour 2020, l’article 147, qui portait l’essentiel des mesures de transposition du paquet TVA sur le commerce électronique, a été transposé par un décret et un arrêté du 31 mai 2021. Cependant, les dispositions de l’article 78 de cette même loi, qui met en place un dispositif transitoire de ventes hors taxes au bénéfice des croisiéristes, n’ont toujours pas trouvé d’application, alors que ce régime transitoire sera automatiquement abrogé le 1er janvier 2024. La question de la prolongation de l’expérimentation – qui n’a pas pu démarrer – est donc posée.
Enfin, rappelons que l’article 146 prévoit la mise en œuvre d’une révision des valeurs locatives des locaux d’habitation à horizon 2026. L’article prévoit une première obligation déclarative pour les propriétaires à compter du 1er juillet 2023. Les premières mesures d’application devraient donc être prises courant 2022.
Pour ce qui concerne la loi de finances initiale pour 2019, quatre mesures restent à prendre, dont l’une concerne la création d’un « chèque conversion » prévu par l’article 183. Dans l’attente de sa mise en œuvre, un dispositif d’aide simplifié, entièrement géré par les gestionnaires de réseaux de distribution de gaz naturel, a été mis en place entre 2018 et 2020. Dans la mesure où ce dispositif simplifié se révèle efficace, le « chèque conversion » pourrait ne jamais voir le jour. Il y a lieu, dès lors, de s’interroger sur l’opportunité d’abroger ces dispositions.
Je ne reviendrai pas sur les lois antérieures, hormis sur la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude, pour rappeler que deux articles demeurent en attente d’application. Ils visent à autoriser, pour les besoins de la recherche ou de la constatation de certaines infractions, certains agents des douanes et de la direction générale des finances publiques (DGFiP) habilités à cet effet, à se faire communiquer les données conservées et traitées par les opérateurs de communications électroniques. Notre mission d’information sur la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales devrait permettre de faire le point sur ces questions, ainsi que, de manière plus globale, sur la réalité de la mise en œuvre de la loi.
Pour rappel, certaines dispositions parfois aussi lointaines que celles figurant dans la loi de finances pour 2012 restent inappliquées, malgré des rappels annuels de notre commission dont le Gouvernement ne tient absolument pas compte ! Lorsque des mesures restent trop longtemps sans suite, il y aurait lieu pour nous, parlementaires, de déposer des amendements visant à les abroger, afin de clarifier la loi ou, au moins, de susciter un débat de fond sur les mesures en cause.
Sur la session 2020-2021, deux lois ont habilité le Gouvernement à prendre des mesures par voie d’ordonnance. Au cours de cette session, 21 ordonnances ont été publiées. Parmi les 31 ordonnances faisant l’objet d’un suivi, une seule a cependant été ratifiée.
Lors du débat en séance publique du 1er février dernier sur le suivi des ordonnances, notre commission avait évoqué l’unification du recouvrement des taxes et impositions par la DGFiP et la refonte des impositions et amendes. Le Sénat s’était en effet opposé à une habilitation à légiférer par ordonnance, au champ considéré comme très large et aux objectifs peu clairs. J’observe que plusieurs prolongations de l’habilitation ont été nécessaires et que l’ordonnance n’a été publiée qu’en décembre dernier. Par ailleurs, la codification ne s’est pas faite à droit constant. Il est à noter que la loi de finances pour 2022 contient une nouvelle habilitation, pour un délai rallongé de 24 mois, qui permettra de prendre des mesures complémentaires. Un bilan de cette réforme devra nécessairement être présenté au Parlement, qui ne doit pas en être totalement dessaisi.
Par ailleurs, je rappelle qu’il a été proposé, pour réformer le régime de responsabilité pécuniaire des comptables publics et les juridictions financières, de recourir à une ordonnance dans le cadre du projet de loi de finances pour 2022. Or, cette réforme d’ampleur, qui doit trouver son application au 1er janvier 2023, aurait mérité que les parlementaires y soient pleinement associés.
Un projet de loi de ratification de l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 a été déposé le 28 avril dernier, mais il reste à l’inscrire à l’ordre du jour.
Enfin, en ce qui concerne les demandes de rapports, le taux de remise, en baisse constante depuis la session 2017-2018, est particulièrement faible cette année. Il s’établit à 33 %, contre 37 % pour la session précédente, alors même que le nombre de dispositions prévoyant la remise d’un rapport a fortement diminué. Il convient de noter que la majorité des demandes de rapport sont issues d’amendements de l’Assemblée nationale.
Compte rendu de la Conférence interparlementaire des 15 et 16 mars 2022 à Bruxelles
M. Claude Raynal, président. – Les 15 et 16 mars derniers, une délégation de la commission des finances du Sénat s’est rendue à Bruxelles pour assister à la Conférence interparlementaire semestrielle dite « article 13 », dans le cadre de la semaine parlementaire européenne du Parlement européen. Pour mémoire, l’article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) prévoit le principe d’une conférence réunissant le « Parlement européen et les commissions concernées des parlements nationaux afin de débattre des politiques budgétaires ».
Ce rendez-vous semestriel nous donne l’occasion d’échanger avec nos collègues des parlements nationaux de l’ensemble des États membres de l’Union européenne sur les enjeux budgétaires, économiques et financiers de l’Union. La commission des finances y représente donc le Sénat. Notre délégation était composée de moi-même, du rapporteur général, Jean-François Husson, de Jean-François Rapin, par ailleurs président de la commission des Affaires européennes, et de Jean-Marie Mizzon, rapporteur spécial en charge des sujets européens. Nous avons assisté avec plaisir à ces échanges, pour la première fois en présentiel depuis le début de la crise sanitaire.
En raison de la présidence du Conseil de l’Union européenne qu’assure actuellement la France, le Sénat et l’Assemblée nationale ont été plus particulièrement impliqués dans l’organisation de cette édition. Trois sessions de débats se sont succédé, autour des thèmes suivants : les ressources propres de l’Union européenne, la réforme du pacte de stabilité et de croissance et, enfin, la mise en œuvre de la « facilité pour la reprise et la résilience », c’est-à-dire le principal dispositif du plan de relance européen.
Les conséquences de la crise sanitaire, mais aussi les effets de la crise ukrainienne sur le budget de l’Union européenne ont été au centre de nos échanges. Ces événements très différents interrogent de la même façon les capacités de mobilisation de l’Union européenne, aux côtés des États membres. À cet égard, les discours d’ouverture ont témoigné des liens entre les enjeux de coopération économique et la crise ukrainienne. La présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a ainsi rappelé que les initiatives de la Commission en faveur de la transition énergétique, en particulier le pacte vert européen, visaient à rendre l’Union plus autonome, notamment vis-à-vis de la Russie. Après la crise sanitaire, qui a débouché sur un accord entre les États membres autour d’un plan de relance commun, la crise ukrainienne pourrait constituer un accélérateur pour faire évoluer l’Union, tant en matière énergétique que sur la question du financement d’investissements en matière de défense.
Le débat budgétaire ancien sur les ressources propres de l’Union européenne s’est posé avec une acuité renouvelée, compte tenu de l’échéance du remboursement, à compter de 2028, du plan de relance européen. Les États membres se sont entendus, en juillet 2020, sur la nécessité d’introduire de nouvelles ressources propres dont les recettes seraient consacrées à ce remboursement tandis que la Commission européenne a présenté, à la fin du mois de décembre 2021, plusieurs propositions en ce sens. À défaut de nouvelles ressources, les contributions nationales seront augmentées au prorata de la part de chaque État membre dans le revenu de l’Union européenne.
Dans ce contexte, trois visions ont été exposées lors de nos échanges.
La première est celle du volontarisme. M. Koopman, directeur général du budget de la Commission européenne, a ainsi rappelé que le remboursement de la dette contractée en commun ne pouvait être évité. Cette position ne vise pas seulement à éviter d’augmenter les contributions nationales : il s’agit également de doter l’Union de recettes supplémentaires lui permettant de faire face aux crises à venir. Par conséquent, plusieurs interventions ont appelé à une accélération des négociations, notamment sur l’application par les États membres de l’accord obtenu à l’OCDE il y a quelques mois sur la taxation des multinationales.
La deuxième position, complémentaire à la première, vise à rappeler que l’introduction de nouvelles ressources propres était déjà nécessaire avant les crises sanitaire et ukrainienne. Dans son intervention, Alain Lamassoure, ancien ministre et ancien président de la commission des budgets du Parlement européen, a insisté sur le caractère peu lisible et injuste du système de ressources propres de l’Union. Appelant à sa refonte globale, il a également insisté sur le besoin de doter l’Union européenne de recettes à la hauteur des ambitions qui lui sont conférées et qui soient de nature à répondre aux attentes élevées de nos concitoyens. Dans cette perspective, le remboursement du plan de relance est davantage un aiguillon pour accélérer l’évolution des ressources propres qu’un motif en soi.
Enfin, la dernière position exprimée est empreinte d’une certaine prudence. Plusieurs parlementaires nationaux, notamment allemands et français, ont tempéré l’enthousiasme de la Commission. Ainsi, une députée du Bundestag a souligné que les finances publiques des États membres étaient déjà très contraintes et que, dans ce contexte, il apparaissait difficile de créer de nouvelles ressources, qu’il s’agisse d’un accroissement des contributions nationales ou d’un transfert de fiscalité. Une députée européenne a estimé pour sa part qu’une mobilisation budgétaire accrue de l’Union n’était pas un gage d’efficacité de la dépense publique.
De façon plus modérée, les parlementaires français ont exprimé des réserves, notamment sur le calendrier d’entrée en vigueur de nouvelles ressources propres d’ici 2023, compte tenu des nombreux points sur lesquels les États membres doivent encore s’entendre. Notre collègue Jean-François Rapin a insisté sur le fait que les nouvelles ressources propres devaient en priorité être affectées au remboursement du plan de relance, alors que certaines voix au Parlement européen se sont exprimées en faveur d’une utilisation de ces recettes à d’autres fins. Notre collègue Jean-Marie Mizzon avait également fait part de ses inquiétudes sur l’utilisation future de ces nouvelles ressources lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2022.
La deuxième session a porté sur la réforme du pacte de stabilité et de croissance. Nous nous situons en ce moment dans une sorte de « moratoire », dans la mesure où l’application des obligations prévues par le pacte en matière de déficit et d’endettement publics demeure suspendue depuis le mois de mars 2020. À ce jour, il est envisagé de réactiver les règles et instruments prévus par le pacte d’ici à 2023, en tenant compte de la crise liée à la covid-19 bien sûr, mais aussi désormais des effets attendus sur nos économies du conflit en cours en Ukraine et des sanctions imposées à la Russie.
Pour ma part, j’ai rappelé en introduction des débats que nos règles budgétaires me paraissaient devoir être pensées pour s’appliquer dans le temps long, en entendant notamment les appels lancés par plusieurs économistes en faveur d’un traitement préférentiel des dépenses favorables à la transition énergétique.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. – Au cours de cette session, le débat a témoigné d’un réel consensus en faveur d’une révision des règles budgétaires européennes. Les modalités concrètes de réforme restent cependant à définir et les points de divergence devraient être nombreux. Au-delà du consensus initial, force est de constater que les discussions s’en tiennent actuellement à des propositions très générales.
À l’image des échanges portant sur les nouvelles ressources propres de l’Union, la plupart des intervenants ont estimé que les crises sanitaire et ukrainienne nous donnaient l’occasion de progresser sur la refonte de nos règles budgétaires européennes. Le commissaire européen à l’économie, Paolo Gentiloni, a ainsi rappelé que la suspension du pacte de stabilité au début de la crise sanitaire avait constitué une réponse forte de l’Union. Deux ans après, la crise ukrainienne nous interroge sur le traitement budgétaire des dépenses d’investissement indispensables à notre sécurité. Ce constat a également été relayé par Margarida Marques, députée européenne et vice-présidente de la commission des budgets, qui nous a appelés à nous interroger sur les leçons tirées de la dernière crise économique : avons-nous réellement adapté nos règles budgétaires en conséquence ?
D’une façon générale, les différentes interventions ont assigné plusieurs objectifs à la refonte des règles budgétaires européennes. Celle-ci devrait permettre d’encourager les investissements dans la transition énergétique, la défense, la justice sociale ou la transition numérique… tout en définissant des règles budgétaires plus lisibles, adaptables à la situation de chaque État membre, et pérennes. En d’autres termes, la suspension de leur application ne saurait constituer une solution satisfaisante. Si ces objectifs multiples apparaissent justifiés, ils témoignent aussi de la grande complexité de la réforme à venir. Face à ce constat, la Présidence française de l’Union européenne n’a pas pour ambition, à ce stade, de parvenir à un accord cet été.
Au cours de mon intervention, j’ai rappelé que les critiques relatives au pacte de stabilité sont anciennes. J’ai également plaidé pour des ajustements ciblés de ces règles, étant donné que leur existence est la contrepartie naturelle de la participation des États membres à la zone euro. En effet, dans la mesure où nous n’avons choisi ni de fédéraliser la dépense publique en zone euro ni de mutualiser la dette, l’effort doit reposer sur la capacité de chaque État membre à maintenir des finances publiques saines.
En l’absence de proposition concrète de réforme, j’ai rappelé les axes qui me semblent prioritaires : premièrement, la simplification des règles ; deuxièmement, le traitement spécifique dont pourraient faire l’objet, dans l’analyse du déficit et de l’endettement publics, certaines dépenses dites « d’avenir » ; troisièmement, l’option, d’ailleurs étudiée par la Commission européenne, comme l’a rappelé son vice-président, Valdis Dombrovskis, consistant à privilégier une analyse différenciée de la trajectoire des finances publiques des États.
En tout état de cause, ces règles doivent avant tout permettre d’éviter la divergence des trajectoires budgétaires des États membres, au regard des risques que celle-ci présente au plan collectif. Toutefois, je m’étonne que peu d’interventions aient rappelé la nécessité d’un cadrage budgétaire commun.
Le troisième et dernier débat a porté sur la « facilité pour la reprise et la résilience », pièce maîtresse du plan de relance européen. Comme vous le savez, le décaissement progressif des crédits aux États membres dépend de la satisfaction de cibles et de jalons, préalablement déterminés par un plan national de réforme, approuvé par le Conseil de l’Union européenne. L’objectif de cette session était de dresser un premier bilan de la mise en œuvre de ce dispositif.
Dans cette perspective, je suis intervenu en tirant trois leçons de son application. La première est que l’une des clés du succès repose sur le caractère complémentaire du plan de relance européen avec les décisions prises au niveau national. Cette condition est importante pour l’efficacité des dépenses publiques engagées, mais aussi pour illustrer, auprès de nos concitoyens, le rôle de rempart que l’Union peut remplir pour faire face aux crises qui nous frappent collectivement.
La deuxième leçon est qu’un équilibre doit être trouvé entre la nécessité d’apporter une réponse budgétaire immédiate et nos exigences en matière de protection des intérêts financiers de l’Union. Concrètement, la multiplication des indicateurs et des objectifs à satisfaire ne doit pas nuire à la qualité du plan de relance, même s’il faut s’assurer que les États membres dépensent ces crédits de façon appropriée.
Enfin, la troisième leçon est qu’il est nécessaire d’anticiper la question du financement des réponses budgétaires élaborées en temps de crise. Si l’urgence commandait un plan de relance rapide, les États membres peinent aujourd’hui à s’accorder sur les modalités de son remboursement. Nous avons repoussé à une date ultérieure les discussions relatives au partage du « fardeau ». Sur ce point, notre collègue Jean-Marie Mizzon est également intervenu pour rappeler que l’esprit de l’accord du Conseil européen de juillet 2020 était bien d’utiliser les nouvelles ressources propres pour le financement du plan de relance, et non à d’autres fins.
La Commission européenne dresse un bilan pour l’instant positif de cet instrument. Céline Gauer, directrice générale de la facilité pour la reprise et la résilience, a estimé que le décaissement rapide des crédits – 100 milliards d’euros environ à ce jour sur 338 – avait permis d’apporter un soutien d’ampleur aux États membres. Elle a néanmoins invité ces derniers à inclure plus largement la société civile, les régions et les partenaires sociaux à la mise en œuvre du plan de relance européen.
Alors que, en l’absence de validation de leur plan national de réforme et de résilience, la Pologne et la Hongrie n’en ont pas encore bénéficié, des représentants de ces deux États membres ont critiqué la gouvernance du dispositif. Sans surprise, la crise ukrainienne et l’accueil massif de réfugiés ont été invoqués pour demander un déblocage rapide des fonds européens.
Plus généralement, de nombreuses interventions ont salué le déploiement du plan de relance européen, en s’interrogeant sur la possibilité de dupliquer le dispositif pour répondre à d’autres crises. Ce dernier présente toutefois un caractère temporaire et strictement limité à la crise sanitaire. Lors de la ratification de la décision « ressources propres », base juridique du plan de relance européen, notre commission avait d’ailleurs insisté sur le caractère exceptionnel de cet instrument.
M. Claude Raynal, président. – En définitive, qu’il s’agisse du plan de relance européen, des futures ressources propres ou de la réforme du pacte de stabilité, ces échanges ont témoigné du moment charnière dans lequel se situe l’Union européenne, mettant en exergue les principaux défis économiques et budgétaires qu’elle devra relever dans les prochaines années.
De façon plus générale, les parlementaires nationaux et les députés européens ont répondu à l’invitation du Sénat, de l’Assemblée nationale et du Parlement européen. En dépit de la portée politique réduite de cette conférence – on n’y adopte pas de conclusions –, l’ordre du jour étoffé a permis de tenir des débats utiles et – une fois n’est pas coutume – très actuels, sur des sujets appelant des réponses concrètes.
J’ai le sentiment – peut-être est-ce lié au fait d’y avoir été associé en amont – que cette conférence aura suscité, parmi les membres de notre commission, un intérêt plus fort que pour les éditions précédentes. Les interventions des parlementaires européens ont été également intéressantes, en ce qu’elles donnent un aperçu des positions de certains États membres sur les propositions de la Commission européenne. Il n’est jamais totalement inutile d’entendre d’autres points de vue.
M. Marc Laménie. – Quelles sont les nouvelles ressources propres qui pourraient être instaurées ? Les difficultés croissantes que rencontrent les collectivités locales pour mettre en place les financements européens, du fait de leur complexité, ont-elles été abordées ?
M. Jean-François Husson, rapporteur général. – Le remboursement devra s’effectuer à compter de 2028. Je crains que d’ici là, cette dette soit oubliée...
S’agissant des nouvelles ressources, l’accord fiscal international conclu récemment au niveau de l’OCDE doit être pris en compte dans les discussions à venir.
La crise ukrainienne est bien différente de la crise sanitaire mais elle entraîne également des déséquilibres majeurs à l’échelle de la planète. Alors qu’il faut imaginer des ressources nouvelles, cet état de guerre nous invite à un « effort de guerre », synonyme de dépenses supplémentaires.
Un ancien parlementaire européen français nous a donné, pour ainsi dire, une leçon de frilosité quant à l’engagement européen de la France, en appelant à davantage de fédéralisme. Je ne suis pas certain que cela réponde ni aux attentes ni au souhait des peuples.
S’agissant des ressources propres nouvelles, outre la refonte du cadre international d’imposition des sociétés, l’on peut notamment citer le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières et la révision du système d’échanges de quotas d’émission de l’Union européenne. Il y a là, pour l’Europe, la possibilité de percevoir des recettes nouvelles dans le cadre d’un développement économique différent, moins émetteur de CO2. Pour ce faire, il faudra se montrer plus solidaire et adopter une vision partagée. À cet égard, nous sommes plus avancés en Europe, me semble-t-il, que d’autres parties du monde.
M. Claude Raynal, président. – Si tout le monde s’accorde sur le principe d’un remboursement de la dette par des ressources nouvelles, les difficultés surgissent, comme toujours, au moment d’entrer dans le détail.
Une contribution nationale sur les plastiques a été mise en œuvre. Elle représente certes de faibles montants, mais n’en est pas moins utile. En revanche, la taxe carbone aux frontières, dont le principe fait plutôt consensus, se heurte, d’une part, aux enjeux liés au respect des règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et, d’autre part, à l’opposition des États – de l’Est – dans lesquels l’industrie du charbon occupe encore une place prépondérante.
Alors que nous approchons de la date du début du remboursement, nous sommes moins rapides – c’est vrai – pour trouver les ajustements précis.
S’agissant des piliers négociés dans le cadre de l’OCDE, un écart important demeure entre l’ambition générale et les déclarations positives d’une part et les décisions concrètes d’autre part.
M. Arnaud Bazin. – Avez-vous débattu, lors de cette conférence, des grands principes que seraient, par exemple, une équité dans la répartition des ressources sur l’ensemble des territoires ou la prise en compte des spécificités de certains pays ?
À défaut de trouver un consensus, le remboursement de la dette se fera-t-il à due proportion de la participation ordinaire des États ou sur la base des montants reçus au titre de ces crédits ?
M. Claude Raynal, président. – L’accord sur le plan de relance européen n’a pas été conclu sur une base égalitaire : les États qui reçoivent le plus de crédits européens sont ceux dont les économies sont les plus durement touchés par les conséquences de la crise sanitaire. A défaut d’introduction de nouvelles ressources, le remboursement s’effectuera en effet sur la base du prorata de chaque État membre dans le revenu total de l’Union européenne. À l’instar d’autres pays contributeurs, la France doit donc veiller à ne pas se retrouver dans un système où les montants de remboursement seraient, dans la durée, plus élevés que les crédits dont elle aura bénéficié.
La conférence a donné l’occasion aux représentants d’une vingtaine de parlements d’intervenir brièvement. Elle n’avait pas vocation à déboucher sur un relevé de conclusions, mais simplement à donner aux commissaires présents la sensibilité des différents parlements sur les thématiques à l’ordre du jour. Elle a permis, par exemple, de comprendre comment un sujet de prime abord consensuel, comme la décarbonation, qui est une question de survie pour l’humanité, devient complexe lorsque se pose la question « qui paye ? ».
Certains pays acceptent de payer, à condition de recevoir par ailleurs. L’importance du charbon y est telle que la situation évoque celle que nous connaissions dans les années1960, avec son lot de fermetures de mines, de mouvements sociaux et de difficultés territoriales. Tels sont les enjeux à l’œuvre, par exemple en Pologne. Il faudra bien trouver des solutions pour ces pays qui, aujourd’hui, mettent dans la balance – qui ne le ferait pas ? – l’accueil massif des Ukrainiens sur leur territoire et la forme de solidarité territoriale que cela représente pour l’ensemble de l’Europe.
Les discussions, même entre exécutifs, ne sont pas simples. Finalement, la contrainte de la date est une chance : avant 2028, il faudra soit rembourser au prix fort, soit trouver une solution ou se répartir le fardeau autrement. Repousser le remboursement à 2032 est impensable, d’autant que d’autres questions de financement se poseront.
L’Europe est extraordinaire. Deux plateaux forment la balance : celui des propositions de dépenses, toujours extrêmement chargé, et celui des propositions de recettes, beaucoup plus léger.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. – Cela ne s’applique pas qu’à l’Europe !
M. Claude Raynal, président. – Certes, mais au plan national, les questions sont tranchées annuellement lors des lois de finances. Au plan européen, les idées et les besoins foisonnent et nous ne parvenons pas à trouver un kopeck pour les financer, le budget étant encadré par le cadre financier pluriannuel. En un mot, nous attendons beaucoup de l’Europe alors que nous lui consacrons très peu de ressources.
M. Éric Bocquet. – S’agissant des ressources nouvelles, deux pistes me semblent d’actualité. La première est l’impôt minimum sur les entreprises. Les discussions en cours entre les ministres de l’économie s’avèrent difficiles – cela ne me surprend pas – et il semblerait que la Pologne manifeste une opposition farouche. Pouvez-vous nous en dire plus ?
Une deuxième piste est – vieux débat – la taxation des transactions financières, qui serait de nature à répondre amplement aux immenses besoins des États membres.
Alors que nous ne sommes pas tout à fait sortis de la crise Covid et que nous constatons déjà les effets économiques de la guerre en Ukraine, les débats ont-ils porté sur les fameuses règles de Maastricht – 3 % de déficit et 60 % de dette ?
Nous le savons, la dette a explosé dans tous les États membres. Dans une interview publiée dans Alternatives économiques, l’économiste Anne-Laure Delatte estime que, à raison d’une hypothèse de croissance de 1,5 % par an totalement illusoire dans le contexte actuel, il faudrait 248 années pour ramener le niveau de la dette française, aujourd’hui à 115 % du PIB environ, à 100 % ! Ces règles sont-elles toujours sérieusement applicables ? Devons-nous attendre, pendant des siècles et des siècles, le retour à une meilleure fortune ?
M. Claude Raynal, président. – Les ressources actuellement en discussion correspondent à celles qui ont été proposées en décembre 2021 par la Commission européenne, c’est-à-dire pour l’essentiel la taxe carbone aux frontières et les recettes liées au système d’échange de quotas d’émission. La taxe sur les transactions financières n’en fait clairement pas partie, l’accord du Conseil européen de juillet 2020 ayant renvoyé ce sujet aux négociations pour le prochain cadre financier pluriannuel.
Nous détaillerons ultérieurement les développements autour des deux piliers de l’accord de l’OCDE, mais les nouvelles ressources éventuelles sont évidemment incluses dans les propositions de la commission, conformément à l’esprit de l’accord du Conseil européen de juillet 2020.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. – Sur les 100 milliards d’euros du plan de relance français, l’Union européenne en apporte 39,4. À défaut de nouvelles ressources propres, la France serait contributrice nette à hauteur de 0,8 % du PIB.
M. Arnaud Bazin. – Nous avons donc reçu 39,4 milliards d’euros. Allons-nous rembourser, au-delà de notre contribution ordinaire, sur la base d’un capital de 39,4 milliards d’euros, ou l’ensemble des sommes à rembourser seront-elles réparties proportionnellement aux apports ordinaires de chacun ? Cela nous conduirait, puisque nous sommes contributeurs positifs, à rembourser davantage que 39,4 milliards d’euros…
M. Claude Raynal, président. – Oui, le remboursement se ferait au prorata des ressources de chaque pays.
M. Arnaud Bazin. – Au terme de ce mécanisme de solidarité – cela peut se comprendre –, nous serions donc « perdants » par rapport à une solution dans laquelle nous aurions emprunté nous-mêmes…
M. Claude Raynal, président. – Votre analyse me paraît pertinente.
Pour répondre à M. Bocquet, la révision des règles budgétaires européennes a effectivement fait l’objet d’échanges lors de la conférence, à l’occasion de la session portant sur la réforme du pacte de stabilité et de croissance. Toutefois, aucune solution concrète relative aux critères de déficit ou de dette n’a été avancée.
Je ne serais pas étonné toutefois que les ministres, qui en discutent en ce moment, se mettent d’accord en premier lieu sur une règle commune permettant de limiter le montant des déficits.
Sur la question de la dette en revanche, l’heure semble à la souplesse. Le Premier président de la Cour des comptes a déclaré hier, à l’occasion d’une conférence sur la gouvernance européenne, qu’un retour rapide à 100 % du PIB – et encore moins à 60 % – était inimaginable. Mon sentiment est que nous nous dirigeons moins vers une règle intangible au plan européen que vers des adaptations pays pas pays. L’équation est complexe : il s’agira de fixer à chaque pays, en fonction des capacités de chacun, des objectifs permettant de réduire l’endettement dans le temps sans pour autant sacrifier le potentiel de croissance.
M. Pascal Savoldelli. – Il serait souhaitable que nous définissions clairement les « dépenses d’avenir ». Ne faudrait-il pas les exclure du calcul des déficits publics ? Au-delà du débat entre États, il faut tenir compte du rapport aux marchés financiers. Ma question est peut-être naïve, mais cela aurait de réelles incidences sur l’emprunt ou l’endettement…
M. Claude Raynal, président. – Lors du débat sur la réforme de la LOLF, le rapporteur général et moi-même avions défendu cette notion de « dépenses d’avenir », dont nous avions élaboré une ébauche de définition. Ce qui compte toutefois, c’est la définition commune qu’adopteront les 27 États membres.
Aux yeux de beaucoup d’entre eux, les Français ont la réputation de savoir créer facilement des concepts pour ensuite y faire entrer tout le reste.
Indiscutablement, il est des dépenses de fonctionnement, en matière de santé, d’éducation ou d’environnement, qui sont des dépenses d’avenir. Pour d’autres, il ne peut s’agir que de dépenses d’investissement. Il convient donc en effet de s’accorder sur une définition.
Dans le système européen, il est intéressant, en premier lieu, d’introduire des concepts. Le fait d’admettre que certaines dépenses privilégient l’avenir et doivent, à ce titre, être « protégées » constitue une première avancée.
M. Pascal Savoldelli. – Sortiriez-vous ces dépenses du calcul du déficit ?
M. Claude Raynal, président. – La priorité doit être aujourd’hui de ne pas augmenter la dette. Tant que la dette n’était pas chère, cela ne posait pas de problème…
M. Jean-François Husson, rapporteur général. – Vraiment ?
M. Claude Raynal, président. – Tant que les taux montent, mais restent inférieurs à l’inflation, cela n’est pas problématique. Mais dès lors que la Banque centrale engagera une action visant à augmenter les taux – cela ne saurait tarder –, le renchérissement de la dette posera alors un sérieux problème.
Mme Vanina Paoli-Gagin. – Si les « vingt-sept » parviennent à s’entendre sur la définition des « dépenses d’avenir », pourra-t-on les décontingenter, autrement dit les sortir de l’assiette prise en compte ? Nous allons devoir changer complètement notre système de pensée. L’article d’Alternatives économiques est, à cet égard, édifiant. Nous ne pouvons plus penser avec les mêmes métriques. Nous devons basculer d’une économie du prix à une économie de la valeur : 248 ans, c’est très long !
M. Jean-François Husson, rapporteur général. – Enfin, nous allons pouvoir refaire de la politique ! La commission des finances n’échappera pas à la réalité des comptes équilibrés et des factures payées au bon moment.
Comme l’a dit Claude Raynal, nous avions formulé à l’époque de la révision de la LOLF une proposition sur les dépenses d’avenir. Le rapporteur général de l’Assemblée nationale était sensible à notre demande, au contraire du président de la commission des finances, qui restait davantage sur une logique de distinction entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’investissement. Depuis, il semblerait que ce dernier ait effectué un salto qui devrait le faire entrer dans une autre épure et dans une autre compréhension des contraintes !
Selon moi, les contraintes restent les mêmes et nous devons garder notre cadre général, quitte bien sûr, à faire évoluer les choses ou la manière de voir à l’intérieur de ce cadre. En tout état de cause, réduire le sujet à une question d’outil ou de dénomination serait une erreur. Vous n’empêcherez pas certains de nos collègues européens de considérer que notre rang médiocre au classement PISA, par exemple, est ce qui nous pousse à vouloir changer le thermomètre !
Gardons quand même en tête le cadre financier, avec nos objectifs et nos niveaux de dette, même si la qualité de cette dette peut être examinée de plus près. Nous n’échapperons pas aux réalités économiques, financières et budgétaires.
M. Claude Raynal, président. – Avec ces quelques échanges, nous avons ouvert ce qui sera à mon avis le grand sujet du quinquennat. Il nous faudra trouver la meilleure articulation entre la vision des 27 États membres et la nécessité de répondre aux défis de demain. Ce débat est nécessaire : il faut donner de la visibilité au pays et à nos partenaires.
De mon point de vue, il faut distinguer deux types d’acteurs : les investisseurs privés, d’une part, qui doivent trouver leur intérêt et ont besoin de visibilité ; la Banque centrale d’autre part, qui peut créer les conditions permettant de financer de l’investissement à très long terme –celui qui est indispensable pour franchir des étapes importantes.
Pour ce qui concerne les programmes d’achat de titres de la Banque centrale européenne, la remontée des taux d’intérêt ne l’affecte pas. En effet, la Banque de France, chargée de mettre en œuvre sur un plan opérationnel les rachats de titres pour la France, reverse une partie des intérêts perçus sur les titres de dette publique au Trésor. Ce dernier est actionnaire à 100 % de la Banque de France et perçoit donc un dividende de sa part, à partir de son résultat net. Enfin, la Banque de France est également soumise à l’impôt sur les dividendes.
La question est de savoir ce qui doit être financé par tel ou tel prêteur, la dette détenue par les créanciers classiques devant être soutenable.
Déplacement d’une délégation du Bureau aux États-Unis - Communication
M. Claude Raynal, président. – Une délégation du bureau, composée de moi-même et du rapporteur général Jean-François Husson, ainsi que des vice-présidents Emmanuel Capus, Vincent Éblé, Christine Lavarde, et Didier Rambaud, s’est rendue à Washington et à New York du 21 au 25 mars derniers.
Nous avons pu rencontrer à Washington des représentants du département du Trésor, un sénateur républicain et les services du Congrès, des interlocuteurs du Fonds monétaire international (FMI), les régulateurs des marchés financiers, ainsi que des économistes et des membres de think tanks. À New York, nous avons rendu visite au New York Stock Exchange (NYSE) et nous avons eu des entretiens avec des représentants des milieux financiers – banques, acteurs du capital-investissement, gestionnaire d’actifs. Nous avons bien évidemment rencontré notre ambassadeur aux États-Unis, mais aussi notre ambassadeur auprès des Nations unies et le consul général de France à New York.
Au cours de notre déplacement, nous avons d’abord évoqué la situation économique des États-Unis, et les principaux projets de l’administration fédérale en matière budgétaire et fiscale.
Comme vous le savez, à la suite de la pandémie de Covid-19, les États-Unis ont connu une succession de plans de soutien très largement dotés. L’American Rescue Plan a été adopté en mars 2021 juste après l’entrée en fonction du Président Joe Biden, en vue de soutenir directement le revenu des ménages et de financer la lutte contre la pandémie à hauteur de 1 900 milliards de dollars. C’est un fait inouï aux États-Unis, où il n’y a pas de stabilisateurs automatiques – il faut donc les créer de toutes pièces. On n’est pas loin de l’argent-hélicoptère. Ce plan prenait la suite de mesures déjà votées en mars et décembre 2020 sous la présidence de Donald Trump ; il renforçait les mécanismes d’assurance chômage, comprenait des aides en faveur des familles, augmentait les remboursements du système de santé et accélérait les plans de vaccination.
Un projet de loi relatif au développement des infrastructures a ensuite été adopté au Sénat en juillet 2021 et par la Chambre en novembre de la même année, portant sur des investissements de 1 200 milliards de dollars sur dix ans, dont 500 milliards de nouveaux projets. La loi budgétaire pour 2022, qui prend en compte ces investissements, a été votée tardivement, juste avant notre déplacement, donc en mars 2022.
La nécessité d’investir dans les infrastructures a fait consensus entre démocrates et républicains, notamment pour le développement du réseau internet, mais aussi la rénovation et le développement des routes, ponts, ports ou aéroports et quelques grands projets ferroviaires. Cependant, ce plan infrastructures a été pensé comme un budget de rattrapage et non comme un plan de relance sur le plus long terme, qui prendrait par exemple en compte des objectifs de transition climatique. Ces orientations sont comprises dans le plan plus ambitieux Build Back Better – reconstruire en mieux – dont l’adoption est bloquée au Congrès.
Ce plan de 1 750 milliards d’euros sur dix ans comprend un volet relatif à l’emploi et un autre relatif aux infrastructures, avec des objectifs en termes de limitation des émissions de gaz à effet de serre, et des mesures pour le développement de la recherche. Il comporte également des projets en matière de politique familiale, de santé et d’éducation. Ce plan est pour le moment bloqué faute de majorité pour l’adopter.
En effet, si tous nos interlocuteurs ont salué les mesures de soutien à l’économie pendant la période 2020-2021, les élus républicains considèrent – selon le sénateur que nous avons rencontré – que les démocrates ont fait de la pandémie « une occasion pour augmenter le budget fédéral et changer le rôle du Gouvernement fédéral » et s’opposent donc à de nouvelles dépenses, en particulier dans le domaine social – vous connaissez l’opposition entre les deux partis sur cette question. Or les démocrates disposent d’une majorité très ténue au Congrès : 222 sièges à la Chambre des représentants alors qu’il faut 218 sièges pour la majorité, et surtout 50 sièges au Sénat, soit une égalité parfaite avec les républicains, compte non tenu de la prépondérance de la voix de la présidente. Les sénateurs républicains peuvent de surcroît utiliser des techniques procédurales pour bloquer certaines réformes, comme le filibuster qui permet de faire obstruction au passage d’un texte de loi sous réserve d’un vote à une majorité qualifiée de 60 voix.
Tous les observateurs s’accordent cependant sur la nécessité, pour les démocrates, d’avancer sur les réformes d’ici aux prochaines élections de novembre, où ils pourraient perdre la majorité à la Chambre des représentants. Un tiers du Sénat sera reconstitué en novembre, avec également des risques importants pour la majorité démocrate actuelle, même si quatorze sièges démocrates seulement sont en jeu contre vingt pour les républicains. Le parti démocrate connaît par ailleurs des défections sur des votes majeurs : l’opposition du sénateur de Virginie-Occidentale Jo Manchin – très célèbre aux États-Unis ; un seul sénateur peut bloquer toute la machine : on en rêve ! Ce sénateur démocrate – mais républicain dans l’âme – a fait échouer l’adoption du plan Build Back Better au Sénat ; quant à la sénatrice démocrate de l’Arizona Kyrsten Sinema, elle a voté à plusieurs reprises contre des propositions de son parti.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. – Concernant la fiscalité, nous avons pu nous entretenir des sujets de fiscalité nationale, mais également de la mise en œuvre de l’accord de l’OCDE sur la taxation des multinationales.
Nous avons d’abord eu l’occasion de constater à quel point les parlementaires américains bénéficiaient de moyens importants pour analyser la politique budgétaire et fiscale : le Joint Taxation Committee (JTC) dispose d’une équipe d’une centaine de personnes, fiscalistes, avocats et économistes, et réalise des études fiscales pour le Congrès, en élaborant des modèles de simulation fiscale. Le Congressional Budget Office (CBO) compte 275 personnes et réalise aussi de nombreuses études. À noter que ces études ne sont pas publiées, afin que les parlementaires puissent examiner tous les scénarios qu’ils souhaitent, sans que cela figure sur la place publique.
Concernant la fiscalité nationale, les velléités de réforme de l’administration Biden sont restées lettre morte. Le taux de l’impôt sur les sociétés, abaissé de 35 % à 21 % sous la présidence de Donald Trump, n’a pas été relevé à 28 % ; de même, le seuil d’exonération de droit de succession, doublé par l’administration Trump pour atteindre 11 millions de dollars, n’a pas été modifié ; enfin, le taux marginal d’imposition des revenus du capital n’a pas été aligné sur le taux marginal du barème de l’impôt sur le revenu comme prévu en le portant de 20 à 39,6 % pour les revenus annuels dépassant un million de dollars.
L’impôt sur le revenu reste la principale source de recettes, puisqu’il représente environ la moitié des rentrées fiscales. La surtaxe de 5 % envisagée au-delà de 10 millions de dollars annuels et de 8 % au-delà de 25 millions de dollars est elle aussi restée lettre morte.
Il y a quelques jours encore, la Maison-Blanche a proposé d’appliquer un taux minimum d’impôt de 20 % aux foyers dont la fortune dépasse 100 millions de dollars, en se basant sur leurs revenus, mais aussi sur leurs plus-values non réalisées. Cette proposition figure dans le projet de budget 2023, mais rien ne dit qu’elle aura davantage de réussite que les précédentes.
Concernant la fiscalité énergétique, le taux de taxation des carburants n’a pas été relevé depuis 1993 ; mais ni les démocrates ni les républicains ne souhaitent l’augmenter, notamment car la hausse pèserait d’abord sur ménages aux revenus les plus bas. Le contexte actuel ne risque pas de modifier cette situation.
L’administration américaine souhaite néanmoins progresser dans le domaine du recouvrement et de la lutte contre la fraude fiscale. En effet, ces dernières années, le « contrôle fiscal à enjeu », c’est-à-dire celui qui concerne les contribuables aux revenus les plus élevés, a diminué. Une hausse de ces contrôles est programmée, ainsi qu’un renforcement des moyens de l’agence fédérale Internal Revenue Service (IRS) chargée de recouvrer l’impôt sur le revenu, qui a enregistré des baisses d’effectifs ces dernières années et connaît d’importants dysfonctionnements, avec des retards dans le traitement des déclarations et un service aux contribuables plus que défaillant.
J’en viens maintenant au sujet de la fiscalité des multinationales, car nous avons souhaité faire un point sur l’état d’avancement de ce dossier. Nous avons d’abord pu constater que les élus républicains étaient opposés à la mise en œuvre du premier pilier de l’accord de l’OCDE, qui vise à obtenir une répartition plus équitable des bénéfices et des droits d’imposition entre pays pour les entreprises dont le chiffre d’affaires excède 20 milliards d’euros et qui ont une profitabilité d’au moins 10 %. Le premier pilier nécessite de renégocier des traités internationaux à la majorité des deux tiers du Sénat américain, ce qui s’annonce plus que difficile. Nous ne sommes donc pas revenus très optimistes sur ce sujet.
Pour le deuxième pilier, qui concerne un impôt minimum mondial au taux de 15 % applicable aux entreprises dont le chiffre d’affaires annuel dépasse 750 millions d’euros, le constat est plus nuancé. Les sénateurs républicains estiment que le régime fiscal mis en œuvre en 2017, le Global Intangible Low-Taxed Income (Gilti), est meilleur pour les entreprises américaines. Le taux d’imposition des bénéfices réalisés à l’étranger est de 10,5 %, inférieur au taux de 15 % de la réforme de l’OCDE. Par ailleurs, le Gilti permet de compenser entre les taux d’imposition des différentes juridictions, car il ne s’applique pas pays par pays comme l’accord de l’OCDE. Ce dernier, réputé plus complexe en termes d’organisation administrative, est toutefois plus efficace pour cibler les paradis fiscaux. Malgré ces réticences, nous avons eu le sentiment que le deuxième pilier pouvait encore avancer, d’autant qu’il requiert une loi ordinaire, et donc une majorité simple – mais le temps est compté avant les élections de mid term de novembre. Il fait partie du plan Build Back Better dont le Président Biden espère encore que certaines parties pourront être adoptées.
M. Claude Raynal, président. – Passons maintenant aux indicateurs macro-économiques, à la situation des marchés financiers aux États-Unis et aux risques d’instabilité.
La croissance aux États-Unis s’est établie à 5,7 % en 2021, après une récession de moins 3,2 % en 2020, donc bien plus faible qu’en Europe. Aujourd’hui, le chômage s’élève à 3,5 % de la population active et, même si la mesure n’est pas comparable à la France, il se situe en dessous de son point d’équilibre, autour de 4 %.
Malgré ce tableau positif, des fragilités importantes apparaissent. L’inflation est très élevée ; lorsque nous étions sur place, elle atteignait 7,9 %, mais les derniers chiffres pour mars indiquent 8,5 %. Elle ne trouve pas son origine principalement dans les prix de l’énergie, mais concerne l’ensemble des biens de consommation, l’alimentation, et particulièrement l’immobilier. La banque centrale américaine, la Fed, a donc décidé de relever ses taux directeurs par augmentations successives : sept augmentations sont prévues sur l’année. De nombreux interlocuteurs pensent qu’elle a tardé à réagir et il y a donc un consensus autour d’une remontée progressive des taux. Sur le point de savoir si l’inflation est liée directement ou non aux plans de soutien, à des politiques publiques surcalibrées, nous avons entendu des appréciations variées, certains économistes estimant que d’autres éléments difficiles à modéliser entraient en jeu, comme les effets de rareté à travers les chaînes de valeur. Par ailleurs, les difficultés liées à la résurgence du Covid en Chine et les conséquences de la guerre en Ukraine pourraient accentuer une situation inflationniste déjà délicate. Quoiqu’il en soit, une politique restrictive de la Fed est certaine - elle a d’ailleurs commencé à relevé ses taux directeurs - et ne sera pas sans conséquence sur le taux de croissance du pays, même si l’ampleur du ralentissement est encore difficile à évaluer. Concernant l’impact de ces évolutions sur l’endettement public et la soutenabilité de celui-ci, les taux d’intérêt de la dette restent très faibles et nous n’avons pas ressenti d’inquiétude particulière de nos interlocuteurs à ce sujet.
Sur les marchés financiers, nous avons interrogé des économistes et le FMI sur les risques d’instabilité financière liés aux suites de la pandémie de Covid-19 et à la guerre en Ukraine, mais les réponses ont été plutôt rassurantes à ce stade, le système bancaire apparaissant beaucoup mieux capitalisé que lors de la précédente crise financière, notamment grâce aux accords de Bâle III, qui ont apporté des coussins de sécurité supplémentaires. Les cours de bourse ne se sont pas effondrés, même si certains secteurs, notamment ceux des nouvelles technologies, ont connu de fortes réductions de leurs actifs. Mais cela va très vite : moins 25 % pour le Nasdaq depuis le début d’année – on peut parler à ce niveau d’une bulle qui explose. Il reste des facteurs importants de volatilité des marchés et, bien évidemment, on se gardera de prédire l’avenir.
Nous avons rencontré le vice-président du NYSE, des opérateurs dans le capital-investissement et la gestion d’actifs, qui sont tous apparus relativement optimistes, notamment sur le positionnement de la place financière des États-Unis au regard des autres places financières mondiales. Pour eux, New York reste le plus grand marché de liquidités au monde, nombre d’investisseurs institutionnels comme les fonds de pension préférant investir aux États-Unis à cause de la profondeur du marché. Les introductions en bourse sont en revanche en forte baisse : moins 37 % au premier trimestre 2022, en raison des incertitudes politiques et économiques, qui incitent des entreprises à différer leurs projets. Dans le même temps, le capital-investissement se porte bien, car les investisseurs sont à la recherche de rendement. Nous avons rencontré Ardian, entreprise française qui dispose de bureaux aux États-Unis et gère 140 milliards de dollars d’actifs, dont 25 % américains, et qui nous a fait part du dynamisme de ce secteur.
Nous avons aussi interrogé nos interlocuteurs sur les conséquences de la crise actuelle et de la montée en puissance de la Chine sur l’architecture monétaire internationale. En effet, la Chine développe un projet d’e-yuan – un yuan électronique – et la crise ukrainienne et le gel des réserves de la banque centrale russe conduisent à s’interroger sur des stratégies de contournement du dollar de certains acteurs internationaux. Quelques jours avant notre déplacement, le président Biden a signé un décret demandant aux agences fédérales de réfléchir à la création d’une monnaie numérique de banque centrale. Pour le moment, la crise ukrainienne montre surtout que tous les pays qui ont une monnaie de réserve convertible – dollar, mais aussi euro et yen – ont sanctionné la banque centrale russe : le contournement du dollar n’est donc pas forcément la réponse à des sanctions internationales. Des économistes pensent aussi que la Chine voulant continuer à contrôler son système financier, elle n’est pas encore prête à ce que le yuan devienne convertible, ce qui limite les perspectives de changement ; mais ce sujet reste un point de vigilance.
Nous nous sommes aussi intéressés au développement des cryptoactifs et à leur régulation aux États-Unis. Celle-ci est curieusement partagée entre la Securities and Exchange Commission (SEC) et la Commodity Futures Trading Commission (CFTC). Les échanges que nous avons eus avec ces deux organismes ont surtout montré un problème de délimitation de leurs compétences et l’absence de cadre général de régulation. Même si le président de la SEC, M. Gary Gensler, a comparé l’environnement des cryptoactifs au Far West, la plupart de nos interlocuteurs américains ont tenu un discours relativement positif sur les cryptoactifs – qui ont pourtant subi une chute proche de 50 % sur les six derniers mois – qu’ils considèrent d’abord sous l’angle de l’innovation, arguant même de la sécurité offerte par la technologie blockchain face aux risques de blanchiment d’argent. Nous avons écouté sans commenter…
Le développement des cryptoactifs bénéficie en effet d’un important soutien politique, certains États américains, notamment le Texas, s’étant particulièrement investis dans le minage de bitcoins, et notamment depuis les interdictions en Chine en 2021. Les régulateurs considèrent quant à eux qu’il faudrait un cadre réglementaire pour les échanges en cryptomonnaies, mais ils insistent moins sur les dangers qu’ils représentent que sur la notion « d’innovation responsable » et de protection des investisseurs : l’idée est de traiter les cryptoactifs de la même manière que les autres titres pour permettre leur développement que beaucoup considèrent comme inéluctable.
D’autres risques existent sur les marchés, notamment les SPAC (Special Purpose Acquisition Companies) – sociétés sous forme de coquille vide, dont le but est d’entrer en bourse afin d’acheter une autre société et de fusionner avec elle. Elles constituent un problème récurrent pour l’économie américaine, et sont vues comme un moyen de fraude et de manipulation. D’après nos interlocuteurs, ce sujet est surveillé de près et leur utilisation tend à baisser.
La cybersécurité est enfin un enjeu, avec des impacts potentiels considérables sur l’économie en cas de défaillance. La SEC fait appel à des lanceurs d’alerte qu’elle rémunère : quelques jours avant notre arrivée, la SEC annonçait en avoir indemnisé un à hauteur de 14 millions d’euros.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. – Enfin, nous nous sommes intéressés à la finance durable aux États-Unis. Sur ce sujet, l’Union européenne a clairement une longueur d’avance.
Lors de notre déplacement, la SEC a publié une proposition de nouvelles règles qui obligeraient les sociétés cotées à inclure certaines informations liées au climat dans leurs déclarations d’enregistrement et leurs rapports annuels. Ces propositions ont été soumises à consultation pour une période de deux mois avant que la SEC n’adopte une réglementation.
Chaque déclarant devrait divulguer des informations sur ses émissions directes de gaz à effet de serre et ses émissions indirectes provenant de l’électricité achetée ou d’autres formes d’énergie. En outre, un déclarant serait tenu de divulguer les émissions provenant des activités en amont et en aval de sa chaîne de valeur, si elles sont importantes ou si le déclarant a fixé un objectif en la matière.
Le président de la SEC a bien montré quelles étaient ses intentions par ses déclarations : « Les risques climatiques peuvent représenter des risques financiers importants pour les entreprises, et les investisseurs ont besoin d’informations fiables sur les risques climatiques pour prendre des décisions d’investissement éclairées. » Il ne s’agit pas pour le régulateur américain de savoir si la finance nuit au climat, mais dans quelle mesure l’impact du changement climatique est pris en compte dans les informations transmises aux investisseurs. Le même discours nous a été tenu par le gestionnaire d’actif Blackrock : le risque climatique serait un risque dans l’économie réelle, mais aussi, et avant tout, un risque financier. Le passage des actifs « bruns » aux actifs « verts » nécessiterait des investissements considérables et il faudrait accompagner les entreprises concernées.
Pour autant, ce mouvement encore modeste rencontre d’importantes résistances. Le sénateur républicain de Pennsylvanie Pat Toomey, que nous avons rencontré, a ainsi mis en cause publiquement l’initiative de la SEC, considérant qu’il s’agit « d’un effort à peine voilé pour que des régulateurs financiers non élus définissent la politique climatique et énergétique de l’Amérique ».
La réflexion existe néanmoins. D’après la bourse de New York, les critères environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG) prennent une importance croissante aux États-Unis. Les entreprises doivent transmettre de nombreuses données pour informer les investisseurs et les régulateurs, ce qui permet notamment de lutter contre le greenwashing.
Pour un certain nombre d’observateurs, la manière de percevoir les critères ESG n’est toutefois pas la même qu’en France. La prise en compte de la diversité des équipes est par exemple un des critères les plus mis en avant. Les fonds américains continuent par ailleurs d’investir dans le pétrole et les énergies fossiles.
Nous avons enfin rencontré des acteurs bancaires, américains et français, qui nous ont confirmé que la consolidation bancaire progressait aux États-Unis : les banques étrangères telles que la BNP ou HSBC sortent des États-Unis et les banques régionales sont absorbées par les grandes banques canadiennes et américaines. On assiste également à une segmentation des marchés entre le niveau local et le niveau national, et entre les services aux particuliers, de plus en plus désintermédiés, et les services aux entreprises. Tous nos interlocuteurs ont insisté sur le fait que les leçons de la crise de 2008 avaient été tirées et sur le poids important pris par les régulateurs bancaires. Les États-Unis font par ailleurs face à des enjeux que nous connaissons bien aussi, liés au développement de la numérisation et à la problématique de l’accès aux espèces.
En conclusion, notre déplacement a permis de faire un tour d’horizon très approfondi des différents enjeux économiques et financiers auxquels sont confrontés les États-Unis. Nous avons pu échanger sur les sujets qui nous semblaient prioritaires et mesurer nos points de convergence comme les facteurs d’éloignement entre nous. Le pays est d’ores et déjà confronté à une situation inflationniste que nous commençons aussi à connaître, mais ses déterminants ne sont pas les mêmes, et ils interviennent en outre dans un contexte de croissance économique plus favorable. La Fed ayant commencé à relever ses taux directeurs, nous devrions en percevoir les effets sur l’économie réelle dans les mois qui viennent. Sur le plus long terme, nous pouvons à la fois nous réjouir de constater que l’Union européenne paraît en avance sur la finance durable et nous inquiéter du moindre intérêt des États-Unis pour les enjeux du changement climatique. Enfin, nous avons surtout pu mesurer la situation de relatif immobilisme politique liée à une configuration parlementaire peu favorable aux initiatives de la majorité démocrate. Même si l’administration fédérale nous a indiqué qu’elle ferait tout son possible pour progresser dans les réformes aujourd’hui bloquées au Congrès, le chemin reste semé d’embûches. La situation telle qu’on la perçoit dans les médias français n’est pas vraiment celle qui nous a été décrite par nos interlocuteurs.
M. Claude Raynal, président. – Les membres de la délégation veulent-ils ajouter quelque chose ?
M. Emmanuel Capus. – Vous avez tout dit. J’ai été particulièrement marqué par le fait que nos interlocuteurs signalent l’avance de l’Europe sur les critères environnementaux. Il faut dire qu’aux États-Unis, c’est surtout la diversité qui est mise en avant. C’est positif pour nous, mais inquiétant pour la planète.
M. Claude Raynal, président. – Précisons les choses : on parle bien de diversité raciale. Les gestionnaires de fonds doivent faire très attention aux politiques de diversité menées par les entreprises où ils investissent. La question existe en Europe, mais est loin d’être aussi prégnante qu’outre-Atlantique.
Mme Sylvie Vermeillet. – J’ai moi aussi passé quelques jours aux États-Unis, mais avec le groupe d’amitié.
Nous avons aussi perçu un immobilisme politique qui se traduisait par un immobilisme économique. L’ambiance au Congrès nous a semblé curieuse, les républicains s’apprêtant à en reprendre le contrôle, sans parler du rôle particulier de Donald Trump. Nous avons ainsi rencontré un sénateur républicain qui s’était permis de critiquer l’attaque du Capitole… Donald Trump ne lui a pas pardonné et s’apprête à soutenir un candidat concurrent contre lui…
La situation politique est difficile à décoder. Aucune décision ne peut être prise et il ne se passera pas grand-chose d’ici novembre ; mais même après les élections, la situation restera compliquée, à cause du jeu de Donald Trump.
M. Claude Raynal, président. – Nous avons aussi senti la complexité de la situation. Même les démocrates les plus optimistes semblaient dire que c’était une bataille de tous les jours, qu’il fallait aller chercher une majorité pour chaque texte. Cela m’a rappelé l’époque lointaine où Michel Rocard était Premier ministre…
Mais cela ne crée pas pour autant d’angoisse particulière – ou alors, elle serait permanente dans le système américain, puisqu’on vote tous les deux ans. Les partis ont un fond de politique commun, bien visible dans le domaine des relations internationales : si Donald Trump a durci la position face à la Chine, Joe Biden n’a pas bougé ; pour ce qui concerne l’Ukraine, il a même durci la position des États-Unis.
L’opposition au deuxième pilier du projet de l’OCDE – qui semble surmontable – ne porte pas sur le principe, mais elle s’explique par le fait que certains considèrent le dispositif créé par Donald Trump comme suffisant. Il y a beaucoup de continuités.
Les entreprises américaines sont moins touchées que l’Union européenne par la guerre en Ukraine et ne le sont presque pas par la crise énergétique. L’inflation n’est pas due à cela, mais à une demande trop forte par rapport à une offre qui a du mal à suivre.
L’équipe Biden est là depuis deux ans : si elle doit rester, elle va devoir trouver des compromis avec quelques républicains. Il est vrai que dans la situation actuelle, même les plus modérés ont du mal à franchir le Rubicon. C’est vieux comme la politique : lorsqu’on sent une odeur de victoire à court terme, on est moins tenté d’aider son adversaire… Il y a moins d’intelligence collective, pour dire les choses de manière plus élégante…
M. Jean-François Husson, rapporteur général. – Vu le contexte actuel, nous n’avons pas pu rencontrer beaucoup de parlementaires, ce qui nous aurait permis d’avoir une appréciation plus complète de la situation politique. Mais surtout nous avons tous été impressionnés par les équipes à disposition des parlementaires pour préparer des scénarios en matière budgétaire et fiscale. Cela nous a rendus envieux, il faut le dire ! Dans la situation qui s’annonce en France, il serait utile de ne pas dépendre de la toute-puissance d’une administration au service exclusif de l’exécutif. Dans ce domaine, l’organisation des moyens à la disposition des parlementaires aux États-Unis pourrait nous servir de modèle.
La réunion est close à 11 h 30.