Mardi 1er mars 2022
- Présidence de M. Jean-François Rapin, président -
La réunion est ouverte à 15 h 30.
Politique étrangère et de défense - Décision de la Russie de faire la guerre à l'Ukraine : communication
M. Jean-François Rapin, président. - Nous devons nous pencher aujourd'hui sur un sujet important, l'Europe de la culture et du patrimoine. Mais je ne pouvais pas ouvrir cette réunion sans commencer par vous faire une communication sur l'agression russe contre l'Ukraine intervenue il y a quelques jours, et sur les échanges que j'ai eus à ce propos avec nos homologues des pays européens frontaliers de l'Ukraine et de la Russie, d'autant que vous serez certainement beaucoup sollicités par les médias : mieux vaut que nous disposions d'une base partagée d'informations. La description de l'offensive et de la situation militaire sera faite ce soir en séance publique : après le Premier ministre et les présidents de groupe, et avant le président Cambon, je disposerai d'un temps de parole au nom de notre commission.
Les sanctions adoptées toucheront d'abord les plus hauts dirigeants russes : dans un premier temps, il était hors de question de sanctionner directement le peuple - même si la densité et la puissance des sanctions économiques ne tarderont pas à produire des effets plus longs, et notamment en matière d'inflation. Des membres de la Douma sont visés directement, ainsi que le ministre des affaires étrangères, Sergueï Lavrov, dont les capacités patrimoniales sont restreintes. Des journalistes sont aussi atteints, et de nombreux oligarques, dont la liste s'est encore allongée hier : leurs avoirs sont gelés et ils ne peuvent plus entrer dans l'Union européenne. Les vols vers la Russie sont suspendus. Les médias d'État russes sont globalement bannis, parce qu'ils mènent des actions de désinformation. C'est le cas de Russia Today et de Sputnik. Le second, d'ailleurs, nous sollicitait très souvent. Pour ma part, je n'ai jamais répondu à ces sollicitations, craignant que tout ce que je pourrais dire soit déformé.
Plusieurs banques russes ont été exclues du système interbancaire international Swift, notamment celles qui financent les entités séparatistes. Swift relie 220 pays et territoires et assure 40 millions de transactions par jour. La Banque centrale russe elle-même est bannie de toute transaction, et ses avoirs en devises sont gelés, ce qui a provoqué l'effondrement du cours du rouble, qu'elle a tenté de soutenir en remontant son taux directeur de 9,5 % à 20 %. Ne sont pas concernées, toutefois, les banques qui interviennent dans les exportations de produits énergétiques, qui se règlent en devises.
L'exclusion de Swift est une sanction rare et puissante, à laquelle les 27 ont fini par se rallier tous. Cela ne suffira pas, néanmoins, à couper la Russie du commerce mondial, car celle-ci a développé un équivalent, le Système de transfert de messages financiers (en russe Ñèñòåìà ïåðåäà÷è ôèíàíñîâûõ ñîîáùåíèé, SPFS), qui prend en charge 20 % de ses transactions internationales, notamment avec les pays satellites de l'ex-URSS.
En complément de ces représailles envers la Russie, l'Union européenne s'est mobilisée pour soutenir l'Ukraine au plan militaire et humanitaire. Elle a activé la Facilité européenne pour la paix (FEP). Doté de 5 milliards d'euros pour la période 2021-2027, ce nouvel instrument extrabudgétaire de réponse aux crises internationales prend la suite de la Facilité africaine pour la paix, mais avec un champ d'intervention étendu à l'ensemble du monde. Il autorise l'achat d'armes létales et leur fourniture à des étrangers. L'Union européenne a débloqué à ce titre 500 millions d'euros pour financer des livraisons d'armes à l'Ukraine.
Ces financements s'ajoutent aux mesures décidées de façon bilatérale par les États membres, dont plusieurs, parmi lesquels la France, ont également décidé de fournir équipements, armes, munitions, carburant et même véhicules ou avions de combat à l'Ukraine, rompant pour certains, comme l'Allemagne ou la Finlande, avec un tabou ancien. Mon homologue de l'Assemblée nationale, Sabine Thillaye, qui a des origines allemandes, m'a confirmé qu'il s'agit d'un virage à 180 degrés de la part des autorités allemandes, qui s'interdisaient jusqu'alors toute intervention dans un conflit armé, en tous cas par la livraison d'armes létales.
Les règles de l'espace Schengen ont été mises entre parenthèses. La Commission européenne a appelé les États membres à réduire les formalités administratives à remplir par les ressortissants ukrainiens fuyant la guerre. Ainsi, à la frontière polonaise, les passeports ne sont plus exigés, et une carte d'identité suffit. Dans les faits, souvent sous la pression de leurs opinions publiques, les États membres ont agi, en coordination avec l'Union européenne, avec rapidité et pragmatisme.
Avant-hier, le Conseil des ministres de l'intérieur de l'Union européenne a déclenché le dispositif intégré de l'Union européenne pour une réaction au niveau politique dans les situations de crise (en anglais Integrated Political Crisis Response, IPCR). L'IPCR est destiné à permettre une prise de décision rapide et coordonnée au niveau politique en cas de crise majeure et complexe. Il a déjà été utilisé fin 2015 lors de la précédente crise migratoire, et plus récemment pour faire face à la pandémie. Les ministres se sont ainsi entendus, même si la décision formelle ne sera prise que jeudi, pour accorder la protection temporaire à l'ensemble des ressortissants ukrainiens qui ont trouvé refuge dans les États membres, par la mise en oeuvre de la directive 2001/55/CE, applicable en cas d'afflux massif de personnes déplacées, mais qui n'avait jamais été utilisée.
Aux termes de cette directive, la protection temporaire sera octroyée aux personnes bénéficiaires pour une durée d'un an, cette durée pouvant ensuite être prorogée jusqu'à trois ans en tout. Au cours de cette période, les ressortissants concernés peuvent exercer une activité salariée ou non salariée. Les États membres veillent à leur donner accès à un hébergement approprié ou à leur donner les moyens de se procurer un logement. Les ressortissants visés bénéficient également du soutien nécessaire en matière d'aide sociale et de soins médicaux. Ceux qui ont moins de 18 ans ont le droit à la scolarité. Cela risque de soulever des difficultés, parce que les moyens d'accueil scolaire sont limités dans les pays limitrophes. Notre collègue slovaque m'expliquait tout à l'heure que les écoles maternelles auraient beaucoup de mal à accueillir tous les enfants. Cette protection temporaire ne préjuge pas de la qualité de réfugié des intéressés, mais ces derniers peuvent déposer une demande d'asile à tout moment.
Les chiffres sont déjà massifs, et en très peu de temps. En 2015, la crise migratoire avait amené un million de réfugiés, mais en plusieurs mois. Avec cette crise, nous atteindrons ce chiffre en quelques jours.
Au-delà de ces réactions immédiates, je souhaite évoquer avec vous les suites que cette crise pourrait avoir pour l'Union européenne, pour son équilibre, sa sécurité, son unité et même son identité.
L'agression militaire russe provoquera, et provoque déjà, de multiples déséquilibres. Au plan migratoire, d'abord : plus de 500 000 Ukrainiens ont déjà fui leur pays. Les hommes de 18 à 60 ans sont appelés à rester pour se battre dans le cadre de la mobilisation générale décrétée par le Gouvernement ukrainien. Les principales destinations de ceux qui quittent le pays pour se rendre en Union européenne sont la Pologne, pour plus de la moitié d'entre eux, et la Hongrie, la Roumanie et la Slovaquie, qui sont limitrophes. Les Lituaniens nous ont dit tout à l'heure qu'ils prenaient également les dispositions nécessaires pour faire face à un fort flux migratoire.
Selon l'ONU, l'Union européenne doit se préparer à une crise humanitaire de proportions historiques, qui pourrait aboutir à ce que plus de 7 millions de personnes soient déplacées, y compris à l'intérieur du pays, si l'offensive russe se poursuit. C'est un défi gigantesque, qui frappe d'abord les pays limitrophes. Je viens de m'en entretenir avec mes homologues, et cette situation les inquiète au plus haut point, même si la solidarité prévaut dans l'ensemble.
La crise ukrainienne aura aussi des répercussions économiques certaines. D'ores et déjà, elle renchérit encore un peu plus les prix de l'énergie. Or les États membres de l'Union européenne sont tous dépendants de la Russie pour leur approvisionnement, le gaz russe étant le plus compétitif du marché. En 2020, 43 % du gaz importé en Union européenne venait de Russie. Pour la France, cette proportion n'est que de 17 % - nous importons 36 % de notre gaz depuis la Norvège. Mais certains pays importent jusqu'à 80 % de leur gaz depuis la Russie. Je pense notamment à la Slovaquie, à l'Estonie, à la Lettonie, à la République tchèque, à la Finlande ou à la Hongrie. En Allemagne, cette proportion est de 55 %.
L'Allemagne, néanmoins, a fait une croix sur Nord Stream 2 au lendemain de l'attaque russe. Cela représente un énorme sacrifice, en tout cas en matière de politique énergétique : d'ores et déjà, des voix s'élèvent, même chez les Verts, suggérant une reprise du nucléaire. Symétriquement, la Russie ne semble pas pouvoir se passer, en tous cas à court terme, des débouchés européens. L'Union européenne représente aujourd'hui 80 % de ses exportations de gaz. Si elle coupe l'approvisionnement, elle ne percevra plus de recettes. Les pays européens sont ainsi le premier débouché des exportations russes de pétrole et de produits pétroliers. La Russie a indiqué qu'elle continuera à honorer les contrats actuels. Les livraisons de Gazprom se sont même intensifiées et la demande de gaz russe pourrait continuer à augmenter dans les prochains jours.
La situation exceptionnelle a conduit à une accélération de la diversification des approvisionnements européens, principalement au bénéfice du gaz naturel liquéfié provenant des États-Unis, du Qatar, de l'Égypte ou du Nigeria, qui a constitué 37 % du total en janvier. En cas de crise énergétique majeure, certains pays européens pourraient se tourner vers l'Azerbaïdjan ou le Turkménistan. La crise ukrainienne met en lumière la fragilité que constitue pour l'Union sa dépendance au gaz russe.
D'autres conséquences de l'invasion russe en Ukraine sont à attendre, en particulier en ce qui concerne l'approvisionnement de certaines filières industrielles européennes en composants et métaux critiques comme le titane, dont la Russie est le premier producteur mondial et qui entre dans la fabrication des avions, ou le nickel. Ces événements auront aussi un impact sur les chaînes de production européennes en Russie. Celles de Renault y importent 20 % de leurs composants, et même 40 % pour l'usine de Moscou.
La fermeture des espaces aériens européens déroute de nombreux vols vers le sud. En représailles, la Russie interdit aux compagnies aériennes de 36 pays de survoler son pays. De même, les restrictions de certaines exportations européennes vers la Russie risquent de donner lieu à des mesures de rétorsion. Ainsi, de l'embargo sur les ventes de pièces détachées et d'avions, alors que la Russie compte 340 Airbus en fonctionnement, et que douze A350 devaient être livrés à Aeroflot - commande qui risque d'être annulée.
En matière agricole, la part de la Russie dans les exportations mondiales de blé est de 17 % ; celle de l'Ukraine, de 12 %. Si l'on y ajoute le Kazakhstan, les pays de l'espace postsoviétique représentent aujourd'hui plus du tiers du marché mondial des céréales. Ils sont redevenus le grenier à blé de l'Europe, à l'instar de l'empire russe de 1914. De nombreux pays dans le voisinage immédiat de l'Union européenne, l'Égypte, l'Algérie, le Maroc et la Turquie notamment, dépendent aussi des importations en provenance de Russie et d'Ukraine pour nourrir leur population.
Grâce à la puissance exceptionnelle de son secteur céréalier, notre pays, premier producteur européen de céréales, n'est pas le plus exposé. En revanche, l'inquiétude est au plus haut, car notre agriculture ne sera pas épargnée par cette crise, du fait de sa dépendance à cette zone en matière d'engrais, et en raison du probable choc sur les prix mondiaux des matières premières. Les flux d'exportation des deux belligérants sont en effet menacés dans les ports de la mer du Nord et de la mer d'Azov, à proximité des zones de combat, et les prochains semis sont naturellement compromis.
Plus globalement, le conflit pourrait peser sur l'économie européenne dans son ensemble. Les prévisions de croissance ont déjà été revues à la baisse, de 0,3 % à 1 %. D'ailleurs, l'inflation s'accentue encore, après le record de janvier - avant la guerre.
Le moment est également déterminant pour la sécurité de l'Union européenne. C'est un sujet qui concerne aussi la commission des affaires étrangères. Nul ne connaît les plans du président Poutine. Espérons qu'une surenchère belliqueuse n'est pas en train de s'installer dans sa tête...
Je souhaite évoquer aussi le sort de la Moldavie et de la Géorgie. La Moldavie, plus petite que l'Ukraine, est dans une situation géopolitique comparable : une jeune candidate y est devenue présidente, renversant le pouvoir des oligarques avant de remporter les élections législatives, et se heurte à présent aux résistances que ceux-ci lui opposent.
Dernier défi pour l'Union, la demande du président ukrainien d'admettre sans délai son pays au sein de l'Union européenne. Accueilli favorablement par la présidente de la Commission européenne et certains États membres d'Europe centrale, cet appel, qui reprend une demande de longue date et qui reflète la volonté majoritaire du peuple ukrainien d'adopter nos valeurs de démocratie, de paix et de liberté, nous prend de court et divise profondément les États membres. Le président du Conseil européen a rappelé que la procédure d'adhésion était un processus au long cours pour rapprocher la législation du pays candidat du droit européen, et que des critères comme la stabilité politique et une économie de marché viable devaient être remplis. La décision même d'octroyer à un État le statut de pays candidat relève d'ailleurs des 27 à l'unanimité. Il faut en tout cas s'attendre à ce que l'Ukraine, qui sollicite une procédure spéciale d'intégration, transmette une demande officielle. La Commission européenne devra alors exprimer un avis officiel et le Conseil se prononcera.
N'oublions pas, toutefois, que les pays baltes ont mis neuf ans pour adhérer, et que plusieurs pays sont en cours de procédure depuis longtemps, notamment les quatre des Balkans occidentaux. Il ne faudrait pas que l'urgence crée un aveuglement aboutissant à un élargissement ne respectant pas les procédures. Si l'Union européenne a fixé des procédures d'élargissement strictes, c'est aussi pour garder l'unité qu'on trouve aujourd'hui dans tous les discours des États membres, y compris en Pologne et en Hongrie, où le point de vue sur l'immigration a subitement changé ! D'ailleurs, un outil d'appui à l'Ukraine existe déjà via le partenariat oriental. Pour un pays qui est en guerre, ce n'est peut-être pas la réponse idéale. Mais nous devons commencer par réactiver cet outil, qui a servi de base à la conclusion de l'accord d'association mise en oeuvre depuis 2017 entre l'Ukraine et l'Union européenne.
En tous cas, l'urgence est assurément de conclure un cessez-le-feu et d'arrêter la guerre.
M. Jean-Yves Leconte. - Merci d'avoir pris l'initiative de mettre ce sujet essentiel, et qui est dans toutes nos têtes, à l'ordre du jour de cette réunion de notre commission.
L'intervention du président Zelensky devant le Parlement européen, ce matin, mérite d'être saluée. J'ai la conviction que ce qui se joue aujourd'hui sur le territoire de l'Ukraine, c'est l'avenir de l'Union européenne. Et vu la gravité de la situation, s'il n'y avait pas de risque d'embrasement nucléaire, il faudrait que nous y soyons. Car si c'est la force qui l'emporte, elle emportera toute l'Union, par petits morceaux : depuis 2008, on observe un grignotage progressif. L'avenir de l'Union est donc dans les mains des combattants ukrainiens.
Dès lors, le dépôt de la candidature est loin d'être illégitime, surtout que ce peuple s'est déjà soulevé en 2014 pour ouvrir cette perspective européenne. Pour autant, je suis d'accord avec notre président, il importe de respecter les procédures normales de négociation - même si l'Allemagne de l'Est est entrée dans l'Union sans négociation.
Avons-nous mobilisé tous les moyens dont nous disposons pour gérer la situation aux frontières ? Je pense notamment à Frontex. Un filtrage sérieux s'impose en effet, et des problèmes de sécurité réels se posent, avec de vrais risques d'attentats et de déstabilisation aux frontières. Nous avons donc besoin de Frontex. Pour l'heure, des Ukrainiens qui veulent passer en Pologne sont obligés de passer par la Roumanie, vu les délais d'attente.
Je mesure l'intérêt de la protection temporaire, en particulier en ce qui concerne les prestations complémentaires. Mais je crois que, d'une manière symbolique, nous devrions appeler à reconnaître à l'ensemble des Ukrainiens des droits équivalents à ceux de l'ensemble des citoyens européens, c'est-à-dire le droit à l'installation dans les pays de l'Union et le droit au travail. Cela vaudrait comme une sorte de première étape, ne nécessitant pas de négociations, compte tenu de la situation. Il faudrait d'ailleurs inclure aussi les ressortissants étrangers non communautaires qui vivaient en Ukraine, et leur donner des droits équivalents à ceux des citoyens européens en Europe. L'Europe ne doit pas fonctionner à deux vitesses.
Mme Gisèle Jourda. - J'interviendrai avec gravité sur cette situation terrible. Cette agression était prévisible. Pourtant, lorsqu'on en évoquait le risque, nous passions pour fantasques... Or les Russes se sont d'abord occupés de la Transnistrie en Moldavie, puis de l'Ossétie et de l'Abkhazie en Géorgie, bloquant certaines populations pour imposer leur puissance. Puis, il y a eu l'annexion de la Crimée, et la situation dans le Donbass.
J'entends de manière très criante la demande de l'Ukraine d'adhérer à l'Union européenne. Mais nous ne devons pas oublier que nous avons déjà, avec l'Ukraine, avec la Géorgie, avec la Moldavie, des accords d'association ! Je me rappelle avoir été rapporteure lors de leur ratification, avec Josette Durrieu pour la Moldavie. Nous avons toujours dit, comme pour les Balkans, que la phase d'adhésion était de nature différente, et qu'il fallait d'abord en passer d'abord par ces accords. Dénoncer ces accords, ce serait dénoncer le partenariat oriental, qui n'est pas qu'un outil de financement symétrique avec la Méditerranée, mais bien un véritable atout. Ne pas s'appuyer sur le partenariat oriental, ce serait lâcher les pays qui ont contractualisé avec l'Europe.
La situation est grave, et n'oublions pas la résonance que peut prendre chacune de nos décisions, même prise par souci d'humanité, dans la tête de Poutine. Je me rappelle qu'en Géorgie, un responsable nous disait que les Russes étaient à moins de vingt minutes, et qu'il craignait à tout moment une nouvelle annexion. Dans quel état doivent être les Géorgiens aujourd'hui quand ils voient ce qui se passe ? Nous devons être solidaires avec ces peuples, et ne pas hésiter à agir dans l'urgence, notamment en ouvrant des corridors sanitaires. Pour autant, gardons la tête froide, pour ne pas encourager l'escalade chez les Russes.
M. Pascal Allizard. - J'adhère complètement à ce que vient de dire Mme Jourda : le partenariat oriental existe déjà et, depuis des années, au Sénat, nous avons toujours dit aussi qu'il ne devait pas être interprété et compris comme une antichambre à l'entrée dans l'Union européenne.
L'enthousiasme un peu rapide de Mme Von der Leyen, pour compréhensible qu'il soit, m'inquiète beaucoup. D'ailleurs, elle n'a nullement mandat pour conduire ce dossier. Les procédures de candidature et d'adhésion doivent se fonder sur un accord unanime des 27, et faire l'objet d'une ratification par référendum ou, à défaut, par délibération des deux Chambres avec une majorité des trois cinquièmes. Nous n'y sommes pas encore !
Dénoncer cette guerre et l'action de M. Poutine, qui a engagé son pays dans cette guerre et dans les sanctions, oui, évidemment. Mais soyons extrêmement prudents, comme Mme Jourda l'a dit. Depuis quinze ans, nous avons bien vu quelle était la réaction des Russes à l'élargissement de l'OTAN et aux négociations de l'Union européenne avec leurs voisins, notamment dans le cadre du partenariat oriental : il suffisait d'aller sur le terrain pour l'entendre. Il y a donc des points d'équilibre à trouver. Aujourd'hui, ils ont été dépassés, mais nous devons garder cet objectif en tête : après la guerre, il faudra bien retrouver la voie de la diplomatie, de la discussion. Si, à ce moment-là, nous ne tenons pas compte des problématiques de celui qui est notre adversaire, et même actuellement notre ennemi, nous aurons du mal à reconstruire une paix durable.
J'ai vu la semaine dernière à Vienne, dans le cadre de l'OSCE, que les quatre cinquièmes de nos collègues réagissent dans l'émotion. Un certain nombre de pays et de dirigeants, et notamment la France, doivent garder du recul et du sang froid, pour éviter que nous ne nous précipitions dans des solutions qui, pour être généreuses, risquent de ne pas être durables.
M. Jean-François Rapin, président. - D'ailleurs, le président Charles Michel a pris une position beaucoup plus mesurée.
M. Pascal Allizard. - On comprend que les pays baltes réagissent comme ils le font. Mais il faut que des grands frères, en quelque sorte, interviennent, pour calmer le jeu.
M. Jean-François Rapin, président. - On comprend aussi que certains espèrent accélérer leur propre processus d'adhésion à la faveur de décisions qui pourraient être prises dans la crise actuelle...
M. Jean-Michel Houllegatte. - Je vous signale que cinq de nos ministres viennent d'envoyer un courrier à l'ensemble des élus pour préparer l'accueil des Ukrainiens réfugiés. On y lit que leurs ministères « sont déjà pleinement mobilisés pour préparer leur arrivée et faire face à leurs besoins de prise en charge : hébergement et logement, accompagnement des familles, renouvellement des titres de séjours. » Ils ont demandé aux préfets de prendre dans les plus brefs délais l'attache des élus dans chacun des départements afin de « construire avec eux un dispositif d'accueil qui réponde aux engagements de la France et à l'élan de solidarité qui se manifeste dans la société française. »
M. Pascal Allizard. - Nous avons entendu ce matin à huis clos le directeur de cabinet de Mme Parly. Sans entrer ici dans le détail, je veux dire qu'il nous a indiqué que toutes les options étaient sur la table : la situation est extrêmement grave.
M. Philippe Bonnecarrère. - Donner aux Ukrainiens tous les droits dont jouissent les citoyens de l'Union européenne me semble une suggestion raisonnable, qui correspond bien à l'intérêt évident des Ukrainiens et qui a surtout l'avantage de ne pas formaliser une adhésion en tant que telle. En effet, le septième paragraphe de l'article 42 du Traité sur l'Union européenne (TUE) établit une obligation de se porter assistance militairement... Qui, en France, est prêt à mourir pour Kiev ?
Les Ukrainiens assurent leur défense très courageusement. Nul ne sait combien de temps ils pourront tenir. C'est une course de vitesse et, chaque jour, ils prennent un peu plus confiance. Je veux espérer que les livraisons de matériel militaire des Occidentaux ont effectivement lieu et qu'elles ne sont pas de simples promesses. Nous devons leur accorder tous les soutiens possibles puisque, pour faire bref, ils défendent certes leur liberté, mais également la nôtre.
M. Allizard a raison, nous ne pouvons pas être complètement dans l'émotion. Un jour, il faudra reprendre langue avec la partie qui est à l'Est. Cela semble aujourd'hui d'une extrême complexité, mais nous ne pouvons pas écarter cette perspective. Je comprends donc que, d'un point de vue diplomatique, notre président essaie de maintenir le contact.
M. Jean-Michel Houllegatte. - Le Président de la République a écrit aux armées et recommande la prudence, à la fois dans les déclarations et dans les actes. Certains mots ont leur importance, comme le montre la réaction de M. Medvedev aux propos de notre ministre de l'économie, sur la guerre économique. Nous ne sommes pas en guerre économique, nous appliquons des sanctions.
M. Pascal Allizard. - Le ministre de l'économie vient de revenir sur sa déclaration, en expliquant que le mot de guerre était impropre...
M. Jean-Michel Houllegatte. - Il ne suffit pas de prescrire aux militaires d'être mesurés dans leur expression. Il faut que les ministres le soient aussi. Ce sont eux, actuellement, les premiers outils de la diplomatie.
Culture - Europe de la culture et du patrimoine - Rapport d'information, proposition de résolution européenne et avis politique
M. Jean-François Rapin, président. - Nous passons au second point de notre ordre du jour : l'Europe de la culture et du patrimoine. Nos collègues Catherine Morin-Desailly et Louis-Jean de Nicolaÿ ont entrepris il y a plusieurs mois un travail approfondi sur ce sujet. Il s'agit d'un sujet de fond, qui est particulièrement important - en ce qu'il constitue le socle de la construction européenne. Le partage d'un patrimoine commun est en effet notre ciment et participe au sentiment d'appartenance dont la Présidence française a fait un enjeu primordial. Nous allons donc écouter les rapporteurs avec intérêt.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - L'Acte constitutif de l'Unesco, du 16 novembre 1945, commence par ces mots : « Les guerres naissant dans l'esprit des hommes, c'est dans l'esprit des hommes qu'il faut élever les défenses de la paix. » Cette phrase résonne particulièrement alors que la guerre est aux portes de l'Europe. Il peut paraître décalé de parler culture et patrimoine par les temps qui courent ; il est bon de rappeler qu'il s'agit là de ce qui forge notre identité européenne et nourrit notre sentiment d'appartenance, en renforçant la cohésion de l'Union et en favorisant la transmission et le partage de nos valeurs. Jean Monnet disait : « Notre mission n'est pas de coaliser des États, mais d'unir des hommes. » Témoin de l'Histoire de l'Europe et de sa longue construction au fil des siècles, le patrimoine n'est pas fait que de vieilles pierres : il parle au coeur des Européens. Il n'est pas l'expression d'une nostalgie, mais d'un enracinement, source de fierté et d'une identité partagée, européenne, nationale et régionale, que nous voulons ouverte sur l'avenir.
Avec Louis-Jean de Nicolaÿ, nous voulions profiter de la présidence française de l'Union pour dresser un bilan des politiques en faveur du patrimoine et, surtout, réfléchir à la manière de dynamiser la politique européenne du patrimoine. L'idée est de la rendre à la fois plus revendiquée et plus lisible, tout en esquissant quelques lignes de force pour l'avenir. C'est un travail au long cours, et ce rapport n'est au fond qu'un rapport d'étape.
L'écrivain et philosophe George Steiner affiche, en tête des cinq critères qu'il propose pour définir l'identité européenne, les cafés qui, dit-il, font l'Europe ; en deuxième critère, il place le paysage humanisé : l'Europe a été, et reste, parcourue à pied. Il ajoute encore que la dignité de l'homme européen réside dans la création de beauté. Nous pourrions multiplier les exemples de l'identité esthétique européenne : il existe une Europe des cathédrales, une Europe des foires et des marchés, une Europe des théâtres, des ports de pêche, des monastères, des universités...
Paradoxalement, la prise en compte du patrimoine par l'Union européenne a été très progressive, voire très lente. Notre rapport en rappelle toutes les étapes. Ce n'est pas avant le traité de Maastricht, en 1992, que le patrimoine a été intégré aux politiques européennes. En fait, la prise en compte du patrimoine de l'Europe a été extérieure au système communautaire. Elle fut d'abord le fait de l'Unesco, puis du Conseil de l'Europe qui, très tôt, avaient intégré dans leur politique la prise en compte de la culture et du patrimoine.
L'article 6 du Traité sur l'Union européenne (TUE) place le patrimoine parmi les compétences d'appui de l'Union européenne. En vertu de son article 167, l'Union est pleinement fondée à agir en vertu de cette compétence d'appui, qui ne remet aucunement en cause les politiques nationales. Il n'y a pas de visée d'harmonisation des politiques publiques nationales dans ce domaine.
Ainsi, non explicitement revendiquée comme telle, la politique patrimoniale a été menée par touches successives, sans grande cohérence, il faut l'admettre, et sans beaucoup de lisibilité. Notre rapport parle d'une construction lente et d'une politique pointilliste...
Pour citer quelques exemples de ces initiatives, le Label du Patrimoine européen est parti d'une initiative française, due à Renaud Donnedieu de Vabres, puis intergouvernementale, avant de relever de l'action de l'Union européenne en 2011. Il est décerné par l'Union européenne à des sites témoins de l'héritage européen et choisis pour leur valeur symbolique. À ce jour, 48 sites européens ont été labellisés par l'Union, dont cinq en France : l'abbaye de Cluny, la maison de Robert Schuman en Lorraine, le quartier européen de Strasbourg, l'ancien camp de concentration de Natzweiler et ses camps annexes, et le lieu de mémoire au Chambon-sur-Lignon en Haute-Loire.
Il revient à la présidence française d'en dresser un bilan. Celui-ci est encourageant, puisqu'il s'agit de la mise en oeuvre d'une belle initiative qui suscite de l'enthousiasme et mobilise beaucoup d'énergie. Mais cette initiative reste limitée dans ses moyens et les conséquences concrètes pour les sites sont faibles, car, comme l'a souligné la Cour des comptes européenne, l'octroi de ce label n'implique en soi aucune aide financière.
L'UNESCO, elle, dresse une liste du patrimoine mondial, très ouverte au patrimoine immatériel et qui offre des points de comparaison. Le Conseil de l'Europe joue un rôle fédérateur, avec l'Institut des itinéraires culturels européens, qui accompagne et aide des projets labellisés. Il y a, entre ces labels, des complémentarités et des spécificités qui nécessitent de les relier davantage entre eux, de voir plus grand, d'élargir les perspectives, de les coordonner.
Autre initiative importante, l'année européenne du Patrimoine de 2018 a été un grand succès. À l'issue, un cadre européen d'action en faveur du patrimoine culturel a été élaboré pour forger un référentiel commun.
L'affluence des publics aux manifestations proposées a confirmé les résultats d'une étude publiée par Eurostat en décembre 2017 et posant la question : « comment les Européens perçoivent-ils leur patrimoine culturel ? ». Les chiffres sont édifiants : 84 % des citoyens interrogés convenaient de l'importance du patrimoine ; 88 % estimaient que le patrimoine culturel devait être enseigné dans les écoles, et 51 % des Européens se disaient personnellement impliqués dans le domaine du patrimoine culturel. Enfin, 68 % des Européens interrogés reconnaissaient que le patrimoine pouvait influer sur leur choix de destination de vacances. La crise sanitaire, malheureusement, a considérablement freiné l'élan de cette année exceptionnelle. La fréquentation des sites, leur entretien, les échanges professionnels en ont sévèrement pâti. Pour autant, l'élan n'a pas été brisé, mais il doit être stimulé de nouveau, avec une force redoublée.
La crise environnementale et le défi climatique imposent une prise de conscience de la fragilité de la planète et de la nécessité de travailler à sa durabilité, qu'il s'agisse de la nature, de nos paysages ou de notre patrimoine au sens large. La crise sanitaire a contribué à accélérer cette prise de conscience et a même nourri un mouvement de retour vers les territoires, générant un besoin de proximité, de qualité de vie et d'attention à notre environnement. Au-delà du patrimoine monumental, existe un patrimoine paysager, vernaculaire... C'est dans ce contexte que des politiques favorables au patrimoine au sens large, environnemental comme monumental, matériel comme immatériel, doivent être aujourd'hui menées.
Pour accompagner ce mouvement, de nombreux outils existent. Nous les avons recensés, mais ils sont dispersés et peu lisibles. Parfois, les acteurs eux-mêmes ignorent leur existence ! Le programme Europe Créative, d'abord, est en très forte progression, puisqu'il est doté de 2,44 milliards d'euros pour le cadre financier pluriannuel 2021-2027, soit 63 % de plus que pour la période 2014-2020. L'Union soutient également la recherche sur le patrimoine par l'intermédiaire du programme Horizon Europe. Les fonds régionaux apportent une contribution très importante, mais dispersée. Le Fonds européen de développement régional (Feder) a aidé, par exemple, à restaurer la baie du Mont Saint-Michel.
Les dépenses en faveur de la culture représentaient, pour la période de programmation 2014-2020, environ 4,7 milliards d'euros, soit 2,3 % du total du Feder. La Cour des comptes européenne a toutefois estimé en 2020 que « les investissements de l'Union dans les sites culturels gagneraient à être mieux ciblés et mieux coordonnés. » Au cours de la période 2010-2017, les montants investis au titre du Feder dans les sites culturels représentèrent plus de 25 % de tous les investissements publics culturels dans environ un tiers des États membres, et plus de 50 % au Portugal et en Grèce. Toutefois, la Cour des comptes européenne relève que les investissements dans les sites culturels ne sont pas considérés comme une priorité du Feder. En effet, celui-ci soutient un autre objectif du traité, la cohésion sociale, économique et territoriale. Nous revendiquons l'ajout explicite du patrimoine : il va de soi, pour nous, qu'il contribue à cette cohésion.
Dans notre pays, ce sont les régions qui sont chargées de ces fonds. Nous saluons et soutenons les efforts importants et croissants qu'elles déploient pour accompagner les projets patrimoniaux depuis qu'elles gèrent ces fonds. Cela nécessite une expertise et une ingénierie complexe, que les élus et les collectivités peuvent apporter, mais aussi des structures dédiées, notamment associatives, comme les Relais Culture Europe, via des conventionnements avec les collectivités et les opérateurs, comme on l'observe, par exemple, dans la région Normandie.
La Commission européenne vient de mettre en ligne un guide interactif de financement, dénommé CulturEU. Nous déplorons toutefois que ce guide ne soit disponible à ce jour qu'en anglais. Les services de la Commission nous ont assuré qu'une traduction était en cours. Nous demandons instamment que ce guide soit traduit intégralement en français pendant la présidence française. Il est significatif - et regrettable - que le montant des fonds disponibles au titre du Feder pour les projets patrimoniaux n'y soit pas mentionné.
Le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et l'axe nommé Leader (Liaison entre actions de développement de l'économie rurale) permettent aussi de soutenir des actions patrimoniales en milieu rural. Des projets de coopération transfrontalière entre les partenaires de différentes collectivités européennes sont également possibles dans le cadre du programme Interreg. Le programme LIFE (instrument financier pour l'environnement et le climat), enfin, est consacré à la lutte contre le changement climatique. Doté d'un budget total de 5,4 milliards d'euros pour la période 2021-2027, il peut également financer des actions en faveur du patrimoine culturel et naturel.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Cette liste est loin d'être exhaustive. Notre proposition vise à faire renaître l'approche intégrée du patrimoine et à donner toute leur place aux élus. En effet, la place de la culture au sein de la politique de cohésion s'est réduite depuis une quinzaine d'années. Nous affirmons le rôle des collectivités territoriales dans la politique patrimoniale européenne pour développer l'attractivité des territoires européens.
Dans la période post-pandémique où nous entrons, le patrimoine doit être développé comme levier d'attractivité. Le réseau territorial de l'association des Petites Cités de caractère, présidée par Françoise Gatel, nous paraît fournir un exemple inspirant pour une action européenne élargie et renouvelée, s'appuyant sur l'expérience des élus de terrain, autour de la valorisation du patrimoine de leurs communes.
La Commission européenne ne peut qu'être sensible - nous l'espérons - aux effets d'entraînement du patrimoine, culturel, naturel et paysager, en termes de croissance, de créations d'emplois, notamment dans le secteur du tourisme, mais aussi de développement durable et d'attractivité des territoires.
Les aspirations des Européens en matière de qualité du cadre de vie se sont accrues avec la pandémie qui a accentué un mouvement, observé auparavant, vers les villes petites et moyennes, ou les espaces ruraux. Pour certains chercheurs, c'est une véritable transition sociétale qui est en cours. Le patrimoine culturel, mais aussi naturel et paysager, est un facteur clé de cette évolution.
Cette nouvelle conception du patrimoine est en parfaite cohérence avec les priorités du Pacte vert de la Commission européenne. C'est pourquoi nous proposons de fédérer les élus territoriaux européens en faveur du patrimoine et de créer un réseau européen des cités et territoires de caractère.
Nous proposons aussi d'approfondir et d'étendre la dynamique du label du patrimoine européen. Plusieurs pistes s'ouvrent à nous : dans un premier temps, enrichir le contenu du label, l'approfondir et en étendre le champ. Ensuite, une liste du patrimoine européen pourrait être articulée avec la Liste du patrimoine mondial de l'Unesco et les itinéraires culturels du Conseil de l'Europe. Il ne s'agit pas de rajouter une touche supplémentaire dans un paysage déjà très pointilliste, mais au contraire, de tenter une harmonisation par le haut de ce paysage.
Nous proposons aussi de mobiliser de nouvelles sources de financement en faveur du patrimoine européen. Nous demandons d'étudier la création d'un Loto du patrimoine européen et de créer, peut-être, une Fondation européenne du patrimoine.
En effet, l'exemple français en la matière est un succès, il faut le souligner. La Commission européenne n'étant pas habilitée juridiquement à recevoir de tels fonds, la transposition de notre modèle aux pays volontaires, voire à l'ensemble des États membres, nécessiterait de passer par une Fondation européenne du patrimoine, qui pourrait être une fondation de droit national, ou, mieux, une fondation européenne, ce qui impliquerait de remettre sur le métier le projet de statut de fondation européenne, qui avait été retiré de l'agenda législatif en 2014 par la précédente Commission.
D'autres voies novatrices peuvent être étudiées. La tarification différenciée permettrait de générer des ressources propres liées directement à la fréquentation du monument ou du site. Il s'agirait d'appliquer un tarif d'entrée différent aux visiteurs selon qu'ils sont, ou non, ressortissants de l'Union européenne ou de pays associés au titre de l'élargissement ou du partenariat oriental. Ceci permettrait de faire participer les touristes extra-européens davantage que les contribuables européens à la protection et à l'entretien du patrimoine européen qu'ils visitent.
Une autre voie est ouverte par la protection du droit des marques. Les noms de lieux les plus emblématiques, où se trouvent les monuments et sites les plus renommés, sont parfois actuellement dénués de protection à ce titre, soit qu'ils aient cédé leurs droits, comme Vendôme, soit qu'ils aient été exposés aux prétentions de compagnies extra-européennes privées leur demandant de payer des droits sur leur propre nom, comme à Chambord. Il s'agit de conserver un droit de regard aux gestionnaires des lieux et sites sur leur marque.
Nous nous sommes également intéressés au grand chantier du « nouveau Bauhaus européen ». Lancé par la présidente de la Commission européenne, ce nouveau programme, qui invite à la création, apporte en fait, pour simplifier, une dimension culturelle au Pacte vert pour l'Europe. Conception, durabilité, accessibilité, et esthétisme sont les maîtres-mots de ce nouveau projet.
La commissaire européenne chargée de la politique de cohésion, Elisa Ferreira, a déclaré : « grâce à son approche transdisciplinaire et participative, le nouveau Bauhaus européen renforce le rôle des collectivités locales et régionales, des entreprises, des acteurs de l'innovation et des esprits créatifs qui coopèrent pour améliorer notre qualité de vie.»
Nous soulignons les effets de levier, souhaitables, de ce nouveau programme sur le regroupement des financements. Fondé sur des appels d'offres spécifiques, il peut constituer une chance pour faire valoir nos préoccupations quant à l'intégration du patrimoine et de l'architecture, y compris paysagère et de proximité. Ce peut être une belle occasion à saisir pour promouvoir un rôle plus actif des architectes, comme l'a bien souligné le Conseil des architectes de l'Europe dans une récente déclaration.
Ce nouveau programme coïncide avec l'année européenne de la jeunesse, autre levier prometteur pour valoriser le patrimoine européen. Dans ce cadre, il convient d'utiliser toutes les ressources possibles, notamment Europe Créative, pour inciter à la création de plateformes numériques locales et au développement d'applications mobiles pour mieux faire connaître les sites et inciter les jeunes à venir les visiter : le numérique, en matière de patrimoine, n'est pas tant une fin en soi qu'un moyen d'ouvrir plus largement l'accès au patrimoine.
Et, dans le cadre d'Erasmus+, nous proposons qu'un volet dédié au patrimoine soit mis en valeur cette année, avec un circuit des chantiers de jeunesse européens du patrimoine. Enfin, nous proposons d'utiliser les programmes et projets mis en oeuvre par la Commission européenne pour créer une Académie européenne du patrimoine et rendre attractifs les métiers et savoirs du patrimoine, en associant les écoles d'architecture. En complément, nous proposons à la Commission européenne d'encourager la création de contenus, sur tous supports.
Pour le rendre plus accessible à tous et forger un grand récit européen du patrimoine, fait d'une multitude d'histoires, il conviendrait d'inciter à inscrire le patrimoine européen au cahier des charges des médias de service public, grâce à l'Union européenne de radiodiffusion (UER).
Pour accroître la résilience du patrimoine face aux bouleversements climatiques et aux catastrophes, nous demandons enfin la création d'un Fonds de sauvegarde du patrimoine en péril. Ce fonds pourrait couvrir les phénomènes naturels prévisibles et inéluctables, comme l'érosion du trait de côte. C'est le sens de la proposition de rédaction que je vous propose d'adopter au point 75 du projet de résolution européenne que nous vous soumettons. Nous proposons aussi que ce fonds couvre le patrimoine menacé par la guerre - ce dont l'actualité en Ukraine illustre la nécessité.
M. Jean-François Rapin, président. - Merci pour ce rapport, qui fourmille de propositions !
Mme Laurence Harribey. - Merci pour ce rapport très intéressant. Je suggère toutefois aux rapporteurs d'éviter l'expression « chantiers de jeunesse », lourdement connotée ! La terminologie européenne parle plus volontiers de « chantiers de jeunes bénévoles. »
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - C'est noté, nous rectifions.
M. Jean-François Rapin, président. - Le Loto du patrimoine est une bonne idée. Chez nous, cela fonctionne bien. Y a-t-il eu des initiatives comparables ailleurs en Europe ?
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - Oui, en Italie, en Allemagne et en Grande-Bretagne. C'est même la France qui s'est inspirée de ses voisins, en l'espèce. Nous avons eu un dialogue fructueux avec Stéphane Bern, qui nous suggère une idée toute simple : faire figurer sur les pièces et billets en euros des monuments emblématiques de notre histoire et de notre patrimoine européens. C'est par le quotidien, en effet, que passe l'appropriation de notre histoire et de notre patrimoine commun.
C'est la somme des propositions figurant dans notre rapport qui permettra de créer davantage de dynamique et d'impulsion. Nous assumons la revendication d'une Europe de la culture et du patrimoine, ce qui impose de mettre en place un cadre structuré, cohérent et prévisible, en lieu et place des dispositifs multiples et dispersés qui existent aujourd'hui. Il importe aussi que les règles fixant ce cadre soient traduites dans les langues des pays concernés.
C'est pourquoi, aussi, nous incluons dans nos recommandations l'UER, qui est, par chance, présidée par une Française, Delphine Ernotte. La chaîne Arte, aussi, va être déployée en plusieurs langues, ce qui est un projet fort. Toutes les initiatives prises par rapport à des émissions à caractère patrimonial devraient être renforcées, et partagées avec l'ensemble des États membres. Bref, il faut plus de coordination et d'impulsion.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Le Label du patrimoine ne doit pas bénéficier qu'aux grandes villes et métropoles. Tous les territoires qui font des efforts importants pour mettre en valeur le patrimoine, dans tous les pays d'Europe, doivent pouvoir être reconnus au niveau européen. Il importe d'allier patrimoine culturel, architectural, paysager, matériel et immatériel, le tout dans le cadre du développement durable.
M. Jean-François Rapin, président. - Je mets aux voix la proposition de rédaction formulée par le rapporteur, et qui consiste à rédiger le point 75 de la manière suivante :
Demande la création d'un fonds d'intervention d'urgence, de sauvegarde et de restauration durables, en faveur du patrimoine européen mis en péril par les catastrophes ou les phénomènes naturels et climatiques, et leurs conséquences actuelles ou prévisibles, et, dans les pays liés à l'Union européenne par des accords d'association au titre du Partenariat oriental, du patrimoine emblématique endommagé par des actes de guerre,
La proposition de rédaction est adoptée.
M. Jean-François Rapin, président. - Je mets aux voix la proposition de résolution européenne ainsi modifiée.
La commission autorise la publication du rapport d'information et adopte la proposition de résolution européenne ainsi modifiée, disponible en ligne sur le site du Sénat, ainsi que l'avis politique qui en reprend les termes et qui sera adressé à la Commission européenne.
Questions diverses
M. Jean-François Rapin, président. - Nous nous sommes réunis jeudi dernier avec les commissions des affaires économiques et de l'aménagement du territoire et du développement durable pour convenir ensemble du texte d'une proposition de résolution européenne qui porte la position du Sénat sur le paquet législatif européen « Ajustement à l'objectif 55 ». La réunion fut dense. À son issue, les membres des trois commissions Marta de Cidrac, Guillaume Chevrollier, Dominique Estrosi Sassone, Daniel Gremillet, Pascale Gruny, Jean-Michel Houllegatte, Claude Kern, Jean-Yves Leconte, Dominique de Legge, Didier Marie, Denise Saint-Pé et moi-même avons déposé une proposition de résolution européenne, qui porte le numéro 553 et qui a été envoyée à notre commission. Je vous propose d'adopter formellement ce texte, sachant que nous en avons déjà largement débattu jeudi dernier, sur les rapports des sénateurs susmentionnés et de Pierre Laurent, qui n'a pas soutenu son adoption.
La proposition de résolution européenne est adoptée.
La réunion est close à 16 h 40.