COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES

Mercredi 10 février 2021

- Présidence de M. Pascal Allizard, vice-président -

La réunion est ouverte à 9 h 35.

Projet de loi autorisant la ratification de l'accord portant extinction des traités bilatéraux d'investissement entre États membres de l'Union européenne - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Pascal Allizard, président. - Nous examinons ce matin le projet de loi autorisant la ratification de l'accord portant extinction des traités bilatéraux d'investissement entre États membres de l'Union européenne, sur le rapport de notre collègue Philippe Folliot.

M. Yves Détraigne. - Notre collègue rapporteur Philippe Folliot m'a demandé, en son absence, de lire son intervention sur ce projet de loi.

Afin d'offrir une protection renforcée aux investissements réalisés à l'étranger par nos entreprises, la France a conclu une centaine d'accords bilatéraux de protection des investissements avec, le plus souvent, des pays en développement désireux d'attirer sur leur sol des investissements directs étrangers, parmi lesquels des États d'Europe centrale et orientale qui ont, depuis, intégré l'Union européenne.

Pour prémunir les entreprises contre tout risque de nature politique, ces accords prévoient, d'une part, que le pays hôte réservera un traitement juste et équitable aux investisseurs de l'autre partie, et d'autre part, un accès à un mode alternatif de règlement des différends tel que l'arbitrage.

Dans son arrêt du 6 mars 2018, dit arrêt « Achmea », la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a jugé que les clauses d'arbitrage entre États et investisseurs, présentes dans les traités bilatéraux d'investissement conclus entre États membres de l'Union, étaient contraires au droit européen, consacrant ainsi le principe de primauté du droit de l'Union européenne.

Pour mettre en oeuvre cet arrêt, la France et 22 autres États membres ont signé, le 5 mai 2020, un accord portant extinction desdits traités. L'accord soumis à notre examen met donc un terme à l'ensemble des traités bilatéraux d'investissement conclus entre les États membres signataires, y compris aux clauses de survie qui permettent aux investisseurs de se prévaloir des traités bilatéraux, et ce même après leur dénonciation. Les États non signataires ont, quant à eux, entrepris de dénoncer les traités d'investissement intra-européens qu'ils ont conclus dans le cadre de démarches diplomatiques bilatérales.

Toutefois, faute de consensus entre les États membres, l'accord ne tranche pas la question de la compatibilité de la clause de règlement des différends du traité sur la charte de l'énergie, auquel plusieurs États tiers à l'Union européenne sont parties. Ce traité est un accord plurilatéral et sectoriel conclu dans les années 1990 pour favoriser le commerce et le transit des produits énergétiques et pour développer les investissements dans le secteur de l'énergie avec les pays issus de l'ancien bloc soviétique. La Commission européenne ainsi qu'une majorité d'États membres, dont la France, considèrent que cette clause est contraire au droit européen, mais ont convenu de trancher la question ultérieurement.

L'accord Achmea qui nous est soumis poursuit deux objectifs. Premièrement, organiser la dénonciation coordonnée des accords bilatéraux de protection des investissements conclus entre les États membres signataires et toujours en vigueur, ainsi que le démantèlement des accords déjà dénoncés par le passé mais toujours applicables en raison de leurs clauses de survie, que l'accord prive désormais d'effet. Deuxièmement, il s'agit de fournir un cadre aux procédures arbitrales intentées sur le fondement de ces traités bilatéraux. À cet égard, il dispose que les procédures déjà achevées et définitivement réglées avant le 6 mars 2018, date de l'arrêt Achmea, ne sont pas affectées ; que les clauses d'arbitrage contenues dans les accords de protection des investissements ne peuvent servir de fondement à de nouvelles procédures arbitrales ; que des mesures transitoires sont mises en place pour les procédures arbitrales pendantes qui pourront être réglées à l'amiable dans le cadre d'un mécanisme ad hoc de dialogue structuré ou être tranchées par les juridictions des États membres concernés par les litiges.

L'accord rappelle, en outre, que le droit de l'Union offre, d'ores et déjà, des garanties juridiques aux investissements intra-européens, qui prendront de facto le relais des accords bilatéraux d'investissement conclus entre les États membres. Ainsi, même en l'absence d'accords d'investissement, les entreprises opérant au sein du marché intérieur continueront de bénéficier, d'une part, des protections conférées par les libertés fondamentales comme la liberté d'établissement et la libre circulation des capitaux ainsi que des principes généraux du droit européen tels que la non-discrimination, la proportionnalité, la sécurité juridique et la confiance légitime ; d'autre part, d'une protection juridictionnelle effective devant les juridictions des États membres, sous le contrôle de la Cour de Luxembourg. Par conséquent, les investisseurs continueront d'évoluer dans un environnement juridique favorable aux investissements directs étrangers au sein du marché intérieur.

Ainsi, les conséquences économiques du présent accord, bien que difficiles à évaluer, devraient être limitées. De même, il n'est pas attendu d'allongement des procédures de règlement des différends dans la mesure où la durée moyenne des procédures devant les juridictions des États membres est comparable à celle des procédures arbitrales au sein de l'Union. Il conviendra, toutefois, de veiller à l'impartialité des juridictions nationales, en particulier dans des pays comme la Hongrie ou la Pologne qui, d'après les institutions européennes, porteraient atteinte à l'État de droit.

Pour conclure, cet accord permet aux États membres de se conformer au droit européen pour le règlement de leurs différends liés aux investissements réalisés au sein du marché intérieur, sans préjudice des garanties offertes par les libertés fondamentales et les principes généraux du droit de l'Union européenne. Neuf États membres l'ont déjà ratifié, permettant à l'accord d'entrer en vigueur. En outre, l'Espagne a décidé d'appliquer ces dispositions à titre provisoire.

En conséquence, je préconise l'adoption de ce projet de loi. Son examen en séance publique est prévu le jeudi 18 février prochain, selon la procédure simplifiée, ce à quoi la conférence des présidents et votre rapporteur ont souscrit.

M. André Gattolin. - Je m'interroge sur le champ d'application de ce projet de loi au regard du statut des territoires d'outre-mer, certains d'entre eux bénéficiant d'un pouvoir d'autonomie - par exemple, Saint-Barthélemy est hors de l'Union européenne. Existe-t-il une différence entre les départements d'outre-mer qui font partie intégrante de l'Union européenne, et d'autres territoires pour lesquels la conclusion de traités bilatéraux d'investissement avec des États tiers serait envisageable ?

M. Yves Détraigne. - À ma connaissance, les dispositions de ce texte s'imposent à l'ensemble du territoire français.

L'article unique constituant l'ensemble du projet de loi est adopté sans modification.

Désignations de rapporteurs

La commission désigne MM. Hugues Saury et Rachid Temal rapporteurs sur le projet de loi de programmation (A.N., XVe lég.) relatif au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, qui sera examiné dans quelques jours par l'Assemblée nationale.

Elle désigne également M. Édouard Courtial rapporteur sur le projet de loi n° 298 (2020-2021) autorisant l'approbation de la convention d'extradition entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire.

Elle désigne enfin M. Gilbert Bouchet rapporteur sur le projet de loi n° 297 (2020-2021) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Burkina Faso relatif à l'emploi salarié des membres des familles des agents des missions officielles de chaque État dans l'autre et de l'accord sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Paraguay relatif à l'emploi rémunéré des membres des familles des agents des missions officielles de chaque État dans l'autre.

Désignations dans des organismes extraparlementaires

En application de l'article 9 de la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État, la commission désigne M. Olivier Cadic membre du conseil d'administration de l'Institut français.

En application de l'article 12 de la même loi, la commission désigne Mme Marie-Arlette Carlotti et M. Pascal Allizard membres du conseil d'administration de l'Agence française d'expertise technique internationale.

Audition de M. Bertrand Lortholary, directeur d'Asie et d'Océanie au ministère de l'Europe et des affaires étrangères

M. Pascal Allizard, président. - Nous accueillons aujourd'hui M. Bertrand Lortholary, directeur d'Asie et d'Océanie au ministère de l'Europe et des affaires étrangères, pour évoquer la situation en Birmanie.

La victoire écrasante de la ligue nationale pour la démocratie (LND) d'Aung San Suu Kyi aux élections de novembre 2020, avec 83 % des sièges, la rapprochait du seuil de 75 % des sièges de l'assemblée de l'Union, permettant un changement de la constitution et donc une possible mise à l'écart de l'armée. La Tatmadaw a crié à la fraude et a repris le contrôle le 1er février dernier en promulguant l'état d'urgence.

La France a immédiatement condamné ce coup d'État militaire ainsi que les arrestations du président de la République et de la conseillère pour l'État - Aung San Suu Kyi - et a demandé leur libération immédiate et sans conditions.

Vous nous expliquerez, monsieur le directeur, pourquoi ce coup d'État est apparu inéluctable, dès le mois de novembre, à la plupart des commentateurs. La communauté internationale semble impuissante à peser sur les destinées tragiques de la Birmanie, comme l'avait déjà montré, en 2017, l'absence d'infléchissement du traitement des Rohingyas, attaqués, déplacés au Bangladesh pour 750 000 d'entre eux et dans des camps birmans pour 250 000 d'entre eux, malgré les nombreuses condamnations.

Les vetos russes et chinois ont empêché toute condamnation par le Conseil de sécurité de l'ONU et les sanctions économiques n'ont pas produit les effets espérés. De quels leviers dispose, dans ces conditions, la communauté internationale ?

La Chine a de puissants intérêts en Birmanie où elle multiplie les investissements et met en place un approvisionnement gazier et pétrolier libéré du détroit de Malacca dont elle redoute la prise de contrôle. Elle se pose ainsi en acteur incontournable de la paix dans la région en soutenant le régime birman. A-t-elle été informée des projets de la junte ? Le soutien aux militaires birmans participe-t-il de la politique de puissance chinoise plus agressive affirmée pendant la crise sanitaire ?

L'administration Biden qui entend, après la présidence Trump, restaurer le statut des États-Unis de défenseur du droit international et des valeurs démocratiques est très attendue sur la situation en Birmanie. La politique américaine en Asie soutenant des pays démocratiques susceptibles d'équilibrer, dans la région Asie-Pacifique, la montée en puissance chinoise se trouve confrontée à un réel défi.

Comment analysez-vous cette confrontation au sujet de la Birmanie entre une Chine plus puissante que jamais et des États-Unis en voie de réaffirmation sur la scène internationale et plus particulièrement dans l'Indopacifique ?

M. Bertrand Lortholary, directeur d'Asie et d'Océanie au ministère de l'Europe et des affaires étrangères - Je suis très heureux de venir pour la première fois devant la commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat.

En Birmanie, la situation a profondément changé de nature, le coup d'État ayant conduit à une nouvelle étape de la dégradation observée depuis le mois de novembre dernier. Cette séquence s'inscrit, très logiquement, dans l'histoire longue de ce pays, les militaires birmans ayant joué, évidemment pas pour le meilleur, un rôle fondamental dans son histoire depuis l'indépendance en 1948. La junte, en effet, a pris le pouvoir une première fois en 1962 et n'a cessé depuis, dès lors qu'elle sentait que le pouvoir était susceptible de lui échapper, de reprendre celui-ci par la force.

Depuis 2015, la Birmanie a connu une tentative de libéralisation et de transition démocratique, avec pour point de départ les élections qui se sont tenues en novembre de cette année-là. Ces dernières ont mené à une grande victoire, dans les urnes, du parti d'Aung San Suu Kyi, fille du fondateur de la Birmanie, assassiné par les militaires. Depuis cette date, Aung San Suu Kyi a tenté de composer avec les militaires birmans pour légitimer progressivement son propre pouvoir, en veillant soigneusement à ne pas prendre le risque d'un retour en arrière. Cela a conduit à la façon dont la crise des Rohingyas de 2017-2018 a été gérée par le pouvoir birman, ce qui a valu à Aung San Suu Ky de choir du piédestal que la communauté internationale lui avait érigé.

Les élections générales du 8 novembre dernier devaient renforcer le processus de démocratisation engagé en 2015. Nous avons suivi cette élection et l'avons jugée conforme aux attentes que nous pouvions formuler. Elles ont montré une forte participation, tout du moins dans les endroits où le scrutin a été maintenu, et illustré le renouvellement de la confiance de la population à la LND et à Aung San Suu Kyi elle-même. Les résultats ont attribué 396 sièges à la LND au parlement national, une progression par rapport à 2015. À l'inverse, le principal parti d'opposition, étroitement lié à l'armée, n'a recueilli que 33 sièges contre 41 cinq ans plus tôt.

Il faut néanmoins souligner que la participation à ces élections a été inégale entre les régions. En outre, les membres de la communauté rohingya encore présents en Birmanie n'ont pas pu voter car ils ne se voient pas reconnaître la nationalité birmane. Aux termes de la constitution de 2008, les militaires disposent par ailleurs de 25 % des sièges du parlement national ainsi qu'au sein des parlements des États et des régions composant la Birmanie.

À la suite de cette élection, les militaires et les partis qui en sont proches ont estimé que les scrutins avaient été émaillés de fraudes d'envergure. En observant l'accroissement de cette contestation des élections au fil des semaines, nous nous sommes inquiétés d'un nouveau retour en arrière de la Birmanie à la faveur d'un coup d'État. D'ailleurs, le 27 janvier, le commandant en chef de l'armée birmane a laissé planer le doute sur les intentions de l'armée. Devant ce risque, nous avons alors appelé au strict respect des résultats des élections.

Le week-end séparant le 27 janvier du coup d'État a été confus, et nous avons entendu des rumeurs contradictoires sur les projets de l'armée. Le 1er février au matin, nous avons été placés devant le fait accompli de l'arrestation d'Aung San Suu Kyi, du président de la République, d'un certain nombre de membres du gouvernement, de gouverneurs d'États et de personnalités de la société civile. Ces arrestations se sont poursuivies dans les jours suivants, et nous estimons qu'aujourd'hui 165 personnes ont été arrêtées. L'ensemble des pouvoirs a été transféré au commandant en chef des forces armées et l'état d'urgence a été décrété pour une durée d'une année à l'issue de laquelle devront se tenir des élections. Le même jour a été formé un nouveau gouvernement comptant parmi ses membres plusieurs anciens ministres du gouvernement civilo-militaire au pouvoir jusqu'en 2016. En outre, une structure de pouvoir été constituée, le State administrative Council, rappelant les heures sombres de l'histoire du pays. L'enjeu, pour l'armée, était de ne pas laisser échapper le pouvoir à la faveur du mouvement inscrit dans le prolongement des élections de novembre dernier.

Nous avons condamné avec la plus grande fermeté ces événements, Jean-Yves Le Drian s'étant exprimé à plusieurs reprises sur ce sujet, y compris au Sénat les 2 et 3 février derniers. Nous avons demandé le respect du résultat des élections, la libération immédiate et inconditionnelle de toutes les personnes arrêtées ainsi que la fin de l'état d'urgence. Beaucoup de nos partenaires se sont exprimés en même temps que nous. Nous nous sommes également exprimés collectivement, d'abord par une déclaration de l'Union européenne le 2 février, puis par l'entremise des ministres des affaires étrangères du G7 le 3 février et, enfin, par l'intermédiaire d'un communiqué du Conseil de sécurité de l'ONU publié le 4 février.

La Chine, de son côté, a réagi le jour même du coup d'État d'une manière extraordinairement prudente, le ministère des affaires étrangères chinois se contentant d'appeler toutes les parties à régler leurs différends. Certains Chinois sont d'ailleurs allés jusqu'à qualifier les événements de Birmanie d'« important remaniement ministériel ». L'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (Asean), dont la Birmanie est membre, s'est exprimée par une déclaration de sa présidence, exercée cette année par le sultanat de Brunei.

Nous poursuivons notre travail de mobilisation et avons soutenu la tenue d'une session spéciale du Conseil des droits de l'homme des Nations unies, session qui s'ouvrira demain. Nous poursuivons notre travail de réflexion entre Européens, dans la perspective du Conseil des affaires étrangères du 22 février prochain, notamment sur la question des sanctions. M. Le Drian a ainsi jugé que, compte tenu des événements, la question des sanctions se posait impérativement.

Nous saluons la mobilisation exemplaire de notre ambassade sur place, avec laquelle nous sommes en contact constant. S'agissant de nos 800 ressortissants, aucun d'entre eux n'a été directement exposé à des violences ; des consignes leur ont été données de rester, autant que faire se peut, à leur domicile.

Depuis quelques jours, des manifestations toujours plus importantes se déroulent non seulement à Rangoun, mais aussi à Mandalay et Naypyidaw. Nous avons ainsi compté quelque 150 000 personnes lundi à Rangoun. La réponse des forces de l'ordre se fait chaque jour plus sévère, consistant, au début, en un simple encadrement pacifique pour en venir à l'utilisation de canons à eau, de gaz lacrymogènes puis des balles en caoutchouc et, selon un certain nombre de témoignages, des balles réelles. Des manifestants auraient ainsi été blessés. Il y a tout lieu de craindre que les manifestations ne se renforcent et que la réponse des militaires ne soit de plus en plus dure. Il me semble que nous devons nous préparer à une situation difficile dans les prochains jours.

Le président de la république et Aung San Suu Kyi sont en résidence surveillée dans la capitale, inculpés sous des motifs fantaisistes ; ils encourent jusqu'à trois ans de prison. Là encore, nous nous sommes exprimés avec force pour dénoncer les poursuites arbitraires dont ils sont l'objet et demander leur libération immédiate et inconditionnelle.

M. Mickaël Vallet. - Ma question porte sur le rôle de la Chine. On ne peut faire fi de la géographie et de la démographie et du fait que ces deux États sont mitoyens. Du point de vue birman, il semble que le régime montre une volonté de ne pas rester dans un face à face avec la Chine. Du côté chinois, la priorité semble être le développement de projets d'infrastructures, notamment la fourniture énergétique depuis la Birmanie. Enfin, peut-être que la difficulté au sein du Conseil de sécurité tient plus, de la part de la Chine, à une position de principe sur la non-ingérence dans la politique d'un État tiers que, précisément, à la question birmane.

Pensez-vous que la Chine a joué un rôle dans ce « remaniement ministériel » ? Ce pays est-il prêt à jouer un rôle de pacificateur pour geler la situation ou, au contraire, pour que les choses reviennent à la normale ? Par ailleurs, concernant la question des Rohingyas, n'avons-nous pas une approche trop occidentalo-centrée - je fais référence à la dénonciation binaire qui a prévalu jusqu'à présent - qui omet de préciser qu'Aung San Suu Kyi n'avait aucune marge de manoeuvre ?

M. François Bonneau. - Jusqu'à présent, la Chine courtisait Aung San Suu Kyi, qui s'était rendu à Pékin en 2017 pour annoncer la participation de son pays au programme chinois des nouvelles routes de la soie. Bien que se présentant comme un pays allié, la Chine arme et instrumentalise à son profit plusieurs guérillas ethniques en lutte contre l'armée birmane, position qui lui permet de se présenter comme un interlocuteur primordial dans le cadre du processus de paix. Notons cependant que le général commandant en chef putschiste Min Aung Hlaing s'inquiète de la présence chinoise en Birmanie.

Quel est le sentiment de l'actuel pouvoir birman à l'égard de la Chine et quelles pourraient être leurs relations à venir ?

M. Joël Guerriau. - Merci pour votre intervention très complète, monsieur le directeur.

En prenant le pouvoir, Aung San Suu Kyi aurait-elle pu réviser la constitution de manière à éviter un coup d'État de l'armée dont le poids, aujourd'hui, est inacceptable ? Pensez-vous que la population pourra résister à la répression et qu'elle pourra reprendre le pouvoir ? Enfin, le remaniement est-il exclusivement miliaire ou intègre-t-il des civils ?

M. Gilbert Roger. - Quel est le rôle du Japon que l'on sent « tiède » ?

Par ailleurs, l'Iran ayant signé récemment un accord nucléaire avec la Birmanie, quel jeu s'organise dans cette région ?

Quel est le rôle des ordres bouddhistes, dont certains sont férocement nationalistes ?

M. Richard Yung. - Les infrastructures de la route de la soie, essentielles pour la Chine qui cherche une fenêtre sur l'océan, datent du gouvernement civil précédent. Le gouvernement actuel continuera-t-il à donner des facilités à la Chine ?

Le Japon, qui a d'excellentes relations avec la Birmanie, pourrait-il jouer un rôle important de médiateur au sein de l'Asean ?

M. Bertrand Lortholary. - Pour la Chine, la Birmanie est un pays « frère ». La seule visite à l'étranger en 2020 du président Xi Jinping a été en Birmanie. De plus, le ministre des affaires étrangères chinois, Wang Yi, s'y est également rendu en janvier dernier, pour la cinquième fois depuis 2015. La position birmane à l'égard de son grand voisin n'est pas univoque. Des impératifs de realpolitik la conduisent à considérer que les liens avec la Chine doivent être resserrés pour des raisons économiques ; mais la Birmanie conserve simultanément une certaine méfiance. Il est donc difficile de définir de façon trop affirmative la position des responsables birmans à l'égard de la Chine. Il serait inexact de dire que, d'un côté, Aung San Suu Kyi serait plus proche des vues occidentales tandis que, de l'autre, les militaires seraient plus proches de celles de la Chine. Vous avez vous-même fait remarquer l'évolution au sein du monde occidental depuis quelques années de la perception d'Aung San Suu Kyi, qui par ailleurs s'est également rapprochée de la Chine. À l'inverse, les militaires ont une nette méfiance à l'égard du voisin chinois qui soutient plusieurs guérillas à la frontière sino-birmane.

Le Japon a une présence économique significative en Birmanie - quelque 3 000 ressortissants japonais et 400 entreprises étant présents dans le pays. Si la grande brasserie de bière Kirin s'est retirée de Birmanie, elle est, à ce jour, la seule entreprise japonaise à avoir annoncé cette décision Ces intérêts stratégiques et économiques expliquent la réaction extraordinairement prudente des autorités japonaises sur le sujet birman. En ce qui concerne la constitution, celle-ci est effectivement déséquilibrée, mais elle reflète précisément le poids historique de l'armée au sein du pays. Le quota de 25 % des sièges au parlement permettait d'empêcher tout mouvement de transition démocratique de priver les militaires de la réalité de l'exercice du pouvoir. Le résultat des élections a suffisamment menacé les militaires pour qu'ils estiment qu'il fallait reprendre les rênes, alors même que pour le moment la constitution n'était pas remise en cause. Vous l'avez dit, la marge de manoeuvre d'Aung San Suu Kyi était extraordinairement réduite.

Les mouvements bouddhistes sont très influents et puissants et ont constitué la force motrice de la crise des Rohingyas. Il faut néanmoins noter que la division de 2017-2018 ne recoupe pas celle d'aujourd'hui. L'on voit, dans la rue, un certain nombre de manifestants apparemment membres de ces mouvements, mais c'est bien la population de manière générale qui manifeste contre les militaires.

M. Hugues Saury. - Le coup d'État a conduit les États-Unis ainsi que l'Union européenne à menacer d'imposer des sanctions économiques. Nous comprenons l'importance de protester contre ce nouveau recul démocratique. Toutefois, l'économie birmane est fragile et les effets de la pandémie sont venus l'affaiblir un peu plus. On peut donc se poser la question de la pertinence de cette riposte. Ne peut-on craindre que des sanctions économiques déstabilisent encore davantage un pays dont le quart de la population vit sous le seuil de pauvreté ?

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Merci pour vos propos très intéressants.

Ce coup d'État semblait se profiler depuis très longtemps. Étant présidente déléguée du groupe d'amitié France-Birmanie, j'ai eu l'occasion d'évoquer ce sujet avec votre prédécesseur - et Aung San Suu Kyi était elle-même très inquiète. Nous avons regretté que l'Occident n'ait pas suffisamment soutenu Aung San Suu Kyi - je pense à l'épisode de la crise des Rohingyas, pour laquelle elle était pieds et poings liés.

Que pouvons-nous faire ? Je ne suis pas favorable à des sanctions macroéconomiques ; des sanctions ciblées sur les dirigeants seraient préférables. En effet, n'oublions pas que le coup d'État est aussi lié à la corruption de ce pays ; il est indispensable de geler tous les avoirs à l'étranger des dirigeants birmans.

Je crois peu en la force de réaction du Japon et de l'Asean qui, depuis toujours, prônent l'absence d'ingérence au profit du laisser-faire.

Faute de parvenir à établir un lien avec Aung San Suu Kyi, personne ne sait où elle est gardée prisonnière. Son sort n'est pas le seul à nous inquiéter, il faut aussi exiger la libération de toutes les personnes qui sont liées à elle et ont été emprisonnées, ne serait-ce que pour des raisons humanitaires.

Mme Isabelle Raimond-Pavero. - Le Conseil de sécurité des Nations unies réuni mardi en urgence n'est pas parvenu à s'entendre. Des négociations sont toujours en cours mais, pour être adopté, un texte nécessite le soutien de Pékin qui exerce un droit de veto en tant que membre permanent du Conseil de sécurité. Or, la Chine reste le principal soutien de la Birmanie aux Nations unies et y a contrecarré toute initiative lors de la crise des Rohingyas. Quel rôle l'ONU joue-t-elle ?

M. André Gattolin. - Les protestations outrées des grandes démocraties sont toujours importantes, mais ont peu d'impact sur le comportement des dirigeants militaires birmans. Les sanctions doivent-elles être ciblées ou générales ? Le Parlement européen en a débattu hier. Tout le monde pose la question du fameux système commercial préférentiel « tout sauf les armes » destiné aux pays les moins avancés : pas de droits de douanes ni de quotas sur un grand nombre de produits exportés vers l'Union européenne.

La Birmanie avait déjà été sous observation en 2018 alors que je m'occupais d'une procédure visant le Cambodge, menée en parallèle, avec la commissaire au commerce, Mme Cecilia Malmström, Politiquement, nous avons décidé de lever toutes les sanctions pour ne pas entraver davantage le processus de transition démocratique, mais la question se pose aujourd'hui.

Le système d'aides est pernicieux. Alors que les Chinois construisent des infrastructures et sont présents sur le terrain, nous accordons des systèmes préférentiels conditionnés au respect de quinze conventions onusiennes ou de l'Organisation internationale du travail (OIT). Il est complètement faux de dire que les populations seraient affectées par la fin des aides puisqu'au Cambodge notamment, l'argent va aux holdings détenues par des élites qui s'accaparent toutes les plus-values des exportations. L'impact sur les populations est nul, tandis que des secteurs européens entiers s'en trouvent fragilisés, comme la riziculture européenne qui est quasiment morte. La France est-elle prête à s'interroger sur la pertinence des systèmes préférentiels ?

M. Olivier Cigolotti. - Nous avons largement évoqué le rôle de la Chine et du Japon. Monsieur le directeur, je souscris à vos propos sur l'influence de ces deux puissances. Ma question portera sur les États-Unis. Le nouveau locataire de la Maison Blanche a dit vouloir renouer avec le multilatéralisme et être le garant des droits internationaux. Ce coup d'État n'illustre-t-il pas la perte d'influence des États-Unis en Asie ?

Mme Gisèle Jourda. - Quelle est la réaction des pays de l'Asean au coup d'État ? Les États-Unis changent aussi la donne diplomatique. Face à la poussée de la Chine en mer de Chine, et aux enjeux que représentent les îles dans la politique chinoise d'affirmation de puissance, plusieurs pays ont des craintes du point de vue économique, dont les Philippines, chères à mon coeur.

M. Bertrand Lortholary. - La Birmanie a été à plusieurs reprises sous le coup de sanctions internationales, du temps des juntes successives ou lors de la crise des Rohingyas en 2017-2018. L'Union européenne avait alors adopté des mesures telles qu'un embargo sur les armes, la suspension de la coopération avec l'armée birmane, l'interdiction de l'accès au territoire de l'Union et le gel des avoirs pour sept puis quatorze officiers de haut rang. Les sanctions ont été renouvelées en 2020. Nous avons donc, hélas, un historique de sanctions à l'encontre de la Birmanie, mais elles ne sont pas à la hauteur de nos attentes.

Au moment où nous sommes engagés, entre Européens et avec les Américains, dans des échanges en vue de sanctionner les responsables du nouveau coup d'État, nous devons avoir à l'esprit que les nouvelles sanctions doivent viser ces derniers et épargner la population birmane, qui est déjà victime et qu'il convient de ne pas pénaliser davantage. Nous disposons de toute une gamme d'outils et examinons chacun d'entre eux. Cela fera l'objet d'une discussion entre les ministres le 22 février prochain.

Comment cibler les principaux responsables ? La réponse la plus immédiate est : en les inscrivant sur la liste des personnes sanctionnées. Ce n'est, pour l'instant, pas le cas des numéros un et deux des forces armées birmanes.

Il ne faut donc pas pénaliser la population civile et pas non plus être à contretemps. La suspension du dispositif « tout sauf les armes » demanderait du temps. Nous devons veiller à prendre des mesures suffisamment rapidement pour sanctionner le plus vite possible les responsables du coup d'État et pour éviter que les populations ne les vivent comme une injustice supplémentaire à leur égard. Toutes les options sont sur la table.

Nous échangeons avec les États-Unis sur les sanctions. La préoccupation de Washington est identique à la nôtre. Nous percevons une volonté de la nouvelle administration de revenir à des pratiques plus conformes à celles que nous avons connues dans le passé s'agissant de la consultation des partenaires européens. Nous en sommes heureux et tout à fait disposés à travailler ensemble.

Je ne suis pas convaincu que l'on puisse qualifier le coup d'État en Birmanie de témoignage de la perte d'influence des États-Unis en Asie. Les racines de cet événement sont d'abord internes, liées à l'impossible transition démocratique, même s'il est pessimiste de voir la fatalité dans les hoquets successifs de la démocratie dans ce pays. La Birmanie, à chaque fois, est allée toujours un peu plus loin dans le progrès, par rapport à la junte des années 1970 notamment. J'espère que nous ne vivrons pas à nouveau le scénario de 1988.

Nous avons, avec les États-Unis, la volonté de travailler plus étroitement sur l'ensemble des sujets de l'Indopacifique - je serais d'ailleurs heureux de vous exposer, à une autre occasion, la stratégie du chef de l'État sur l'ensemble de cette zone. L'administration américaine va très certainement se réengager avec force sur le sujet birman, que le président Biden connaît bien. Il faut s'attendre à ce que les États-Unis soient à nouveau actifs sur ce sujet.

Je partage votre analyse sur l'Asean. C'est une organisation politiquement faible parce que les intérêts des uns et des autres ne convergent pas, notamment vis-à-vis de la Chine. Il est fondamental pour nous de travailler davantage avec l'Asean, sans nourrir d'illusion excessive quant à sa capacité à jouer un rôle déterminant dans la résolution de cette crise.

Le Conseil de sécurité est assez largement divisé sur la question birmane. La Chine et la Russie, deux partenaires importants, sont des freins objectifs à toute prise de position forte. Les discussions, après le coup d'État du 1er février, sont laborieuses, difficiles. Il a fallu tout le poids de nos diplomates pour obtenir un texte qui est en deçà des positions de l'Union européenne et même du G7.

M. Pascal Allizard, président. - Merci pour cet échange riche. Le sujet n'est pas clos. Nous serons très certainement conduits à échanger de nouveau avec vous.

M. Bertrand Lortholary. - Je suis heureux de rester à votre disposition. Je salue le travail mené par mon collègue Christian Lechervy, ambassadeur de France en Birmanie.

Audition de M. Christian Lechervy, ambassadeur de France en Birmanie

M. Pascal Allizard, président. - Nous accueillons M. Christian Lechervy, ambassadeur de France en Birmanie, pour évoquer la situation de ce pays. Monsieur l'ambassadeur, c'est un plaisir de vous entendre de nouveau, quelques années après votre contribution à notre réflexion dans le cadre du rapport sur la place de la France dans l'Indopacifique.

Le coup d'État militaire n'a pas été une surprise. La victoire écrasante de la Ligue nationale pour la démocratie (LDN) d'Aung San Suu Kyi aux élections de novembre 2020 était insupportable à la Tatmadaw. L'état d'urgence, la loi martiale, les premiers blessés lors des manifestations, les appels à la grève générale : la situation semble explosive. Vous nous direz, monsieur l'ambassadeur, quel est l'état des forces en présence et s'il faut craindre une répression sanglante comme cela avait été le cas de la révolte des bonzes en 2007, à laquelle on compare les manifestations actuelles. Que cherche le pouvoir, qui annonce ne vouloir rien changer à la politique internationale, gouvernementale et économique, avec le nouveau Conseil d'administration de l'État ? Avez-vous des informations précises sur le sort du président de la République Win Myint et de la conseillère pour l'État Aung San Suu Kyi ? Doivent-ils craindre un procès ?

La France a immédiatement condamné ce coup d'État militaire, mais la communauté internationale semble impuissante, bloquée par le veto russe et le veto chinois au Conseil de sécurité et par le faible impact des sanctions économiques sur un pays dépendant déjà de l'aide humanitaire internationale. Déjà en 2017, les protestations sur le sort réservé aux Rohingyas étaient restées sans effet - ou si peu -, alors que le pouvoir en place était plus démocratique. Quels leviers utiliser avec la junte de retour au pouvoir ?

Vous nous direz également, monsieur l'ambassadeur, quelle influence a la Chine en Birmanie, où elle multiplie les investissements autour d'un approvisionnement gazier et pétrolier libéré du détroit de Malacca. Elle se pose ainsi en acteur incontournable de la paix dans la région, en soutenant le régime birman. A-t-elle été informée des projets de la junte ? Le soutien aux militaires birmans participe-t-il de la politique de puissance chinoise de plus en plus agressive, affirmée pendant la crise sanitaire ?

Quel peut être le rôle des États-Unis dans cette crise ? La politique américaine en Asie soutenant des pays démocratiques pour équilibrer la montée en puissance chinoise se trouve confrontée à un réel défi. Vous nous direz comment vous analysez, depuis la Birmanie, cette confrontation entre une Chine plus puissante que jamais et des États-Unis en voie de réaffirmation sur la scène internationale et plus particulièrement dans l'Indopacifique.

M. Christian Lechervy, ambassadeur de France en Birmanie. - Cette audition a un écho particulier auprès de mes collaborateurs et aussi de la communauté française en Birmanie. Il est important pour nous de savoir que la représentation nationale suit avec attention la situation et nos actions.

Les élections du 8 novembre sont peut-être le point de départ de la crise. Elles étaient les premières élections générales organisées par un gouvernement civil depuis le début des années 1950, d'où leur importance particulière. Elles avaient pour objet de faire élire les parlementaires nationaux de la chambre des représentants, les parlementaires nationaux de la chambre des nationalités, la haute assemblée, mais aussi les parlementaires des quatorze parlements provinciaux et un certain nombre de ministres ethniques - pour la région de Rangoun, il s'agissait des ministres en charge des affaires Karen et Rakhine.

Le taux de participation a été le plus élevé de l'histoire, à près de 72 %. Environ 13 % des électeurs étaient des primo-votants. Dans tous les États, le taux de participation a été supérieur à 50 % et, dans l'État Rakhine, il s'est élevé à 68,9 %, soit davantage qu'à Rangoun.

Par rapport à 2015, non seulement le taux de participation a été plus élevé, de 3 %, mais le nombre de circonscriptions où il a été possible de voter a été plus important, si l'on fait abstraction des villages où la guerre civile entre l'armée et les populations rakhines bouddhistes s'est développée depuis janvier 2019.

Au total, il y a eu 5 639 candidats, dont six sur dix pour un mandat à caractère provincial. Chaque candidat affrontait en moyenne cinq rivaux. Le corps électoral est composé de femmes à 52,7 % et le taux de candidates a fortement progressé pour atteindre 16 % des candidats. Elles ont plutôt bien performé, en représentant 19 % des élus.

Cette élection a été plurielle : il y avait 91 partis en lice, même si un grand nombre d'entre eux n'avaient pas d'espoir d'avoir des élus. Quelques 56,3 % des candidats appartenaient à trois formations : 20 % à la LND, autant au parti de l'armée et 16 % au Parti de l'amélioration de l'Union également issu des rangs de l'armée. Près d'un tiers des partis avaient des relations historiques avec l'appareil militaire : une trentaine d'entre eux ont rencontré le commandant en chef pendant la campagne pour exprimer leur inquiétude à propos de l'impact du Covid-19.

Le résultat est sans appel. La LND a remporté 82,3 % des sièges au plan national - la totalité dans quatre régions, et plus des deux tiers dans huit autres situées dans le pays bamar, mais aussi dans les États peuplés de minorités ethniques.

Il n'y a donc pas de fatigue électorale ni d'usure du parti majoritaire, après cinq années d'exercice du pouvoir. Le vote LND n'est pas purement émotionnel, puisque l'on constate une progression en valeur absolue et relative par rapport aux victoires électorales de 1990, 2012 et 2015. En revanche, nous avons assisté à l'effondrement des partis militaires, à commencer par celui que l'armée a constitué pour exercer le pouvoir entre 2011 et 2016. Il n'a pas le moindre élu dans la moitié des États et ne dépasse les 10 % que dans quatre régions peuplées par des minorités ethniques - résultat qui s'explique par la présence de casernements de l'armée et le soutien de groupes armés ethniques ralliés.

Le parti sortant a donc triomphé. Il est en situation de partager les pouvoirs avec onze partis à la chambre basse, huit dans la chambre haute et dix-neuf dans les provinces.

Ce raz-de-marée emportait trois conséquences. D'abord, la LND détenait plus des deux tiers des sièges au Parlement, ce qui lui garantissait d'obtenir la présidence de la République - même si son candidat ne pouvait être Aung San Suu Kyi, l'armée ayant manoeuvré en 2008 pour que la Constitution l'interdise. Ensuite, la LND était en position de former un gouvernement seule ; elle a néanmoins, dès le lendemain de l'élection, proposé à 38 partis un gouvernement d'unité nationale et une union démocratique et fédérale. Enfin, les gouverneurs, qui sont les chefs de l'exécutif des États et régions, étant nommés par le Président de la République, la LND aurait eu la main sur ces postes.

Le succès de la LND était prévisible, mais son ampleur n'avait pas été anticipée. Il n'y a eu aucun sondage pendant la campagne, pour des raisons sanitaires, mais aussi financières. De ce fait, il était impossible de vérifier l'usure du pouvoir que certains prédisaient. Ce succès incontestable s'explique par la popularité de la conseillère pour l'État, Aung San Suu Kyi, les manoeuvres de l'armée et la satisfaction des Birmans à l'égard des politiques publiques menées. À Rangoun, où le corps diplomatique a pu observer le vote, les ONG, qui ont pourtant des relations difficiles avec la LND, ont reconnu et confirmé le résultat malgré certaines imperfections dans la constitution des listes électorales.

L'armée n'a, de son côté, jamais endossé le résultat. Le commandant-en-chef a tenu des propos ambigus dès sa sortie du bureau de vote ; l'armée a clairement fait connaître sa préférence sans aller jusqu'à dire pour qui voter ; elle a systématiquement dénigré la commission électorale et son président. Enfin, elle n'a pas fait le moindre geste vis-à-vis des autorités civiles.

Dans la semaine qui a précédé la réunion du Parlement, l'armée a posé trois exigences auxquelles les autorités civiles pouvaient difficilement satisfaire. D'abord, elle a réclamé une réunion du Conseil national de défense et de sécurité nationale au motif que les fraudes sur les listes porteraient atteinte à la souveraineté du pays. Les civils étant minoritaires au sein de ce conseil prévu par la Constitution, c'était remettre les clés du pouvoir aux militaires. Deuxième demande, un décompte des bulletins de vote sous supervision de l'armée, alors que la Constitution ne donne aucune responsabilité à celle-ci en matière électorale. Enfin, l'armée a exigé un report de l'ouverture de la session parlementaire, ce que les autorités civiles ont accepté, mais pour un délai d'une journée seulement.

Cette crise était en gestation depuis plusieurs années. Jamais la cohabitation civilo-militaire n'a été harmonieuse durant ses cinq années d'existence. En 2020, l'armée a refusé au Parlement de réformer la Constitution dans le sens d'une réduction progressive de la proportion de militaires dans les institutions - parlements nationaux et provinciaux notamment. L'armée a aussi vu son influence s'éroder : elle a perdu le contrôle de la direction des affaires générales, qui était son relais dans l'appareil d'État. Plus symboliquement, elle a perdu son statut de garant de l'unité et de la souveraineté nationale lorsque Aung San Suu Kyi est venue défendre la Birmanie devant la Cour internationale de justice. Enfin, elle a perdu beaucoup d'influence dans les milieux d'affaires.

L'institution militaire peine désormais à trouver des relais. Son parti est resté aphone, sans leader charismatique, pendant cinq ans. Son influence sur l'appareil d'État s'est également affaiblie : la capitale Naypyidaw est le centre des manifestations, et la ville où l'on déplore le premier mort. Au sein de la police des actes de désobéissance se font jour. Certains officiers ont refusé d'obéir aux ordres des militaires et rejoint la « résistance », s'il faut l'appeler ainsi. Enfin, certains tycoons ont pris leurs distances avec l'armée et mis leurs affaires en conformité avec les normes internationales pour éviter tout risque réputationnel. C'était nécessaire pour lever des fonds auprès des marchés internationaux et des organisations multilatérales.

Ce qui s'est passé le 1er février était-il un coup d'État ? On peut répondre par l'affirmative, comme l'on fait les autorités françaises, car les institutions existantes ont été renversées et remplacées par d'autres. Quelles en sont les causes ? Il y a d'abord une dimension personnelle : le 3 juillet, le commandant-en-chef, le général Min Aung Hlaing, aura atteint la limite d'âge de 65 ans pour l'exercice de ses fonctions ; or le gouvernement civil ne lui avait pas fait d'ouverture pour la suite. Certains militaires envisageaient eux aussi de l'écarter. Enfin, il pouvait craindre d'avoir à répondre de ses actes devant la justice internationale (exemple : la Cour internationale de justice, la Cour pénale internationale bien que la Birmanie ne soit pas État partie au traité de Rome).

La conviction d'une fraude systémique, sous la forme d'une ingérence euro-américaine, était réelle au sein de l'armée. Elle était sans doute entretenue par l'entourage du commandant-en-chef qui n'a pas anticipé l'effondrement du parti de l'armée. Lorsqu'on ne dit pas la vérité au « prince », il est d'autant plus difficile de reconnaître après coup que l'on s'est trompé.

Enfin, l'armée vit dans un monde séparé du monde civil, avec des interactions très limitées. On se marie au sein de l'armée, et l'on y est moins ouvert au monde. L'armée a surtout la conviction d'être le seul point d'équilibre de la Nation, le garant de l'unité nationale. Elle a élaboré elle-même une Constitution en vertu de sa vision d'une démocratie « disciplinée », pour reprendre un terme fréquemment employé.

La prise du pouvoir s'est faite simplement : tous les dirigeants étaient à Naypyidaw pour passer des tests Covid avant d'entrer au Parlement. Tous les instruments de sécurité étaient concentrés dans les mains d'un seul homme. De plus, ni la classe politique ni les ONG ne croyaient à un coup d'État ; elles n'avaient donc pas élaboré de scénario d'entrée en résistance. Il n'y avait, en effet, que des raisons objectives de ne pas tenter un coup d'État : absence de soutien international, difficultés de gestion à prévoir en matière de santé publique, confirmées par les manifestations en cours, difficultés économiques et difficultés juridiques.

Le nouveau régime s'est efforcé de répondre sur chacun de ces points, en insistant sur la légalité constitutionnelle du coup d'État et sur les blocages dont le gouvernement d'Aung San Suu Kyi était à l'origine. Il a promis des négociations avec l'Arakan Army alors qu'Internet a été rétabli dans cet État. Il annonce une réouverture des écoles et universités fermées depuis un an et des lieux de culte fermés depuis le 20 mars 2020. Enfin, il ouvre les hôpitaux militaires aux civils.

Les militaires annoncent leur intention d'organiser des élections après un an d'état d'urgence. Le transfert du pouvoir du vice-président au commandant-en-chef est anticonstitutionnel, car il n'y a pas d'empêchement au sens légal qui le motive. On a créé une administration exécutive qui n'existe pas dans la Constitution. Le « Conseil administratif d'État » (SAC) mis en place n'a aucune existence constitutionnelle. La commission électorale a été reconstituée, la Cour suprême recomposée. Les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire sont concentrés dans les mains d'un seul homme. Enfin, le Président de la République est dépossédé de tous ses attributs constitutionnels.

Les élections générales susceptibles d'être organisées après un an d'état d'urgence ont pour objet non affiché que le Président de la République désigné par le Parlement soit probablement le commandant-en-chef. En tenant compte des deux mandats que le Président peut effectuer, cela revient à configurer les institutions jusqu'en 2032.

L'objectif politique est de rendre impossible un retour de la LND au pouvoir. Des mesures judiciaires s'esquissent pour rendre incapables les autorités et délégitimer la LND en alléguant des liens avec des pays occidentaux ou des faits de corruption.

Comment la résistance s'organise-t-elle ? Il y a dans la rue des militants de la LND, beaucoup de fonctionnaires, de très jeunes gens, beaucoup de personnalités du secteur privé, et l'on commence à y voir des moines et des nonnes. Aujourd'hui même, l'une des principales autorités morales de la Birmanie a demandé que le Gouvernement soit représentatif de la volonté du peuple, ce qui est une critique directe des autorités de fait.

Face à cela, les résistants sont présentés comme fauteurs de trouble : des provocateurs s'insinuent dans les cortèges, les comportements de résistance sont judiciarisés, on tire prétexte des mesures anti-Covid pour restreindre les rassemblements. Le recours à la force s'inscrit dans une logique d'escalade : la police a été relayée par l'armée, les barrages ont cédé la place aux canons à eau, les balles en caoutchouc aux balles réelles. La bataille se joue plus désormais sur les réseaux sociaux plus encore que dans la rue, Internet ayant été rétabli depuis quelques jours.

Quelles sont les solutions ? Aucune sortie de crise n'est concevable probablement sans le général Min Aung Hlaing ni Aung San Suu Kyi mais, malgré les messages adressés par la communauté internationale, aucune médiation n'a été entreprise.

Quelles sont les conséquences pour la France ? Cette crise nous contraindra à repenser nos relations politiques, y compris la diplomatie parlementaire, économique et de solidarité avec la Birmanie. Le dossier birman s'installera à nouveau dans nos relations avec l'Asean et les pays d'Asie en général. L'Asean prend ses décisions par consensus, ce qui pèsera dans la manière dont nous obtiendrons son soutien dans notre politique indopacifique.

Cela pèse également sur nos entreprises, car l'ensemble de la relation bilatérale va se politiser. La simple menace de sanctions influera sur le comportement des acteurs. Le coup d'État survient dans un contexte déjà difficile lié au Covid. Il y a moins de 800 Français en Birmanie, et ce nombre, ainsi que celui des entreprises françaises, est appelé à se réduire. Deux secteurs de l'économie birmane en fort développement seront fragilisés : le tourisme et l'hôtellerie, mais aussi les investissements industriels. Alors que se recomposent les délocalisations au sein de l'espace asiatique, ce coup de frein pèsera sur la modernisation du pays.

Enfin, ce coup d'État fragilise aussi nos compatriotes sur le plan psychologique, même s'ils ne sont pas directement menacés. Ils ont le sentiment de revenir dix ans en arrière. Alors que, depuis deux ans, les perspectives étaient favorables, tout est remis en cause. L'incertitude est forte, à court terme, sur les politiques publiques de la France, de l'Union européenne et des bailleurs internationaux que sont la Banque mondiale, la Banque asiatique de développement ou le FMI, dont ce pays a grand besoin.

M. Pascal Allizard, président. - Merci pour ce tour d'horizon large et précis.

M. Guillaume Gontard. - La semaine dernière, le ministre Jean-Yves Le Drian a envisagé des sanctions européennes. Quelle en serait la teneur ? La population birmane est frappée socialement et économiquement par la crise sanitaire : plus de 1 million de personnes sont concernées par l'aide humanitaire. Il convient donc d'éviter que les sanctions ne la touchent directement.

M. Mickaël Vallet. - Quelle est votre analyse du rôle de la Chine en amont et pendant le coup d'État ? Se contentera-t-elle de gérer la situation en se concentrant sur ses intérêts économiques, ou va-t-elle essayer d'influer sur le cours des choses ?

M. Jean-Marc Todeschini. - Comment l'armée envisage-t-elle l'avenir ? Trouvera-t-elle un soutien populaire ? Quelle est la réalité géographique du coup d'État ? L'armée tient-elle tout le territoire ?

Alors que la Chine s'annonce, à mon avis, comme la grande bénéficiaire du coup d'État, l'Inde, très présente lors des événements de 1989-1990, apparaît en net retrait. Ses autorités sont restées silencieuses, or la Birmanie représente, pour l'Inde, l'accès à l'Asie du Sud-Est. Pourquoi ce mutisme médiatique ?

M. Jacques Le Nay. - L'Indonésie et la Malaisie ont demandé une réunion de l'Asean, dont la Birmanie fait partie depuis 1997, sur les événements. Attachée au principe de non-intervention dans les affaires intérieures de ses membres, l'organisation peut-elle malgré tout jouer un rôle dans la résolution de la crise ? Dans le cas contraire, d'autres acteurs pourraient-ils jouer ce rôle ?

M. André Gattolin. - Dispose-t-on d'une « radiographie » de la junte militaire, notamment de sa richesse ? Ses intérêts financiers seraient colossaux, à travers des conglomérats, de même que ses avoirs à l'étranger. Si l'Union européenne doit prononcer des sanctions consistant à interdire l'entrée sur son territoire à certains membres de la junte ou portant sur des biens, je ne suis pas certain que ce sera bien pertinent, les généraux birmans, à ma connaissance, ne possédant pas beaucoup de biens en Europe ou en France.

M. Pierre Laurent. -Nous avons bien compris la nature de l'affrontement entre la Ligue nationale pour la démocratie et le pouvoir militaire, entre une volonté d'évoluer vers un régime démocratique et civil et une conception dictatoriale du pouvoir. Mais quelles sont les lignes d'affrontement sur les questions économiques et sociales entre les militaires et la NLD ?

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Je suppose que vous rencontrez régulièrement vos collègues européens ; avez-vous des contacts avec la junte ? Existe-t-il une forme de ressentiment du peuple birman à l'égard de l'Europe, qui n'aurait peut-être pas suffisamment soutenu Aung San Suu Kyi au moment de l'affaire des Rohingyas ? J'ai même lu que la police aurait été formée par les Européens ! On a d'ailleurs enregistré des défections parmi celle-ci.

Par ailleurs, avez-vous des informations sur l'endroit où réside à ce jour Aung San Suu Kyi ? Est-elle à Naypyidaw ?

M. Christian Lechervy. - Pour que l'Europe adopte un régime de sanctions, nous devrons définir de nouvelles bases juridiques. Celles qui sont applicables à ce jour le sont au regard de la situation dans l'État de Rakhine et des massacres commis contre les Rohingyas.

Les sanctions possibles sont de quatre ordres. Doit-on élargir la liste des personnes visées ? Les Britanniques et les Américains ont inscrit les numéros un et deux de l'armée sur leurs listes. Faut-il viser les plus hauts responsables militaires ou civils ayant pris part au coup d'État et mettant en place les nouvelles institutions ?

Quid des sanctions économiques à l'encontre d'acteurs liés à l'armée ? Les deux conglomérats qu'a évoqués M. Gattolin n'ont plus le rôle central qu'ils avaient lorsqu'ils ont fait l'objet de sanctions européennes ; le secteur privé est davantage présent dans l'économie birmane. Il faut pouvoir identifier des liens entre les entreprises et l'armée, des généraux ou des familles de militaires.

La remise en cause du cadre « Tout sauf les armes » ? Cette question est légitime. M. Gattolin a fait le parallèle avec le Cambodge. De fait, il existe une distorsion entre ces deux pays. En 2010, on a pu mesurer l'effet des sanctions américaines ; je pense à toutes ces jeunes femmes « tombées » dans la rue. L'industrie textile birmane exporte les deux tiers de sa production vers l'Europe et le Royaume-Uni.

S'agissant des mesures financières, les Américains considérant que c'est bien d'un coup d'État qu'il s'agit, certains bailleurs de fonds comme le Fonds monétaire international seront amenés à prendre des mesures, rendant plus complexe l'accès de la Birmanie aux financements internationaux.

Il nous faudra examiner les domaines de coopération dans lesquels nous avons des relations avec l'État birman. Ainsi, allons-nous refuser de poursuivre les coopérations que nous avons engagées dans la lutte contre la Covid et dans le domaine de la santé ?

Pour répondre à M. Vallet, je ne pense pas que les autorités chinoises aient été mises dans la confidence du coup d'État. En revanche, le commandant-en-chef de l'armée birmane a évoqué la question des fraudes électorales devant le ministre chinois des affaires étrangères lors de sa visite, tout comme le sujet a été abordé au cours de la visite du ministre russe de la défense. Il faut noter que la Russie est un partenaire important de la Birmanie dans le domaine de l'armement, fournissant notamment des avions et des hélicoptères de combat et formant des militaires birmans sur son sol.

La Chine et la Birmanie ont 2000 kilomètres de frontières communes, lesquelles sont en passe d'être verrouillées, notamment pour lutter contre la propagation de la Covid, dit-on... Effets inattendus : le trafic de stupéfiants comme les amphétamines qui transitait vers la Chine s'est réorienté vers le sous-continent indien.

Les militaires savent que les grands projets chinois d'infrastructures suscitent de nombreuses réactions dans la société. Ainsi, ils ont mis un terme à un immense projet de barrage, soulignant à d'autres occasions qu'il ne fallait pas, dans ce domaine, aller contre la volonté du peuple.

Par ailleurs, la Chine est suspectée de ne pas s'opposer à la livraison d'armes à des groupes ethniques armés, à commencer par les 30 000 hommes de la très moderne armée Wa.

Pour répondre à M. Todeschini, l'Inde est un partenaire militaire important de la Birmanie. Ce pays craint que des armes ne transitent en particulier par l'État de Rakhine pour alimenter des groupes armés dans le nord-est de son territoire. Autre enjeu : désenclaver cette partie du territoire indien, où le parti de Narendra Modi a conquis de nombreux électeurs ces dernières années, pour atteindre le golfe du Bengale, alors que de nombreux ouvriers travaillant à la construction de routes ont été menacés ou pris en otage par les insurgés ces dernières années.

Notons que l'Inde n'a pas été le partenaire le plus facile sur la négociation à laquelle faisait allusion M. Lortholary lors de l'audition précédente.

M. Le Nay m'a interrogé sur la Malaisie et l'Indonésie. La présidence de l'Asean a réagi très vite au coup d'État. Elle sait que des sanctions compliqueraient les relations avec les États-Unis et l'Europe, voire avec le Japon. L'Asean veut signifier que ce coup d'État fragilise le développement des affaires, l'interconnexion de l'Asie du Sud-Est avec la Chine et l'Inde et nuit aux solidarités internes à ses membres.

M. Gattolin m'a interrogé sur l'état des richesses des membres de la junte. Question complexe, d'autant qu'elles sont souvent issues de l'exploitation de matières premières telles que les ressources minérales, par exemple le jade. Ces avoirs ne sont pas placés dans les pays occidentaux, mais plutôt dans des pays d'Asie, les dirigeants militaires ayant toujours en tête la menace de sanctions liées à la question des Rohingyas. Pour cibler les sanctions, il faudra faire un distinguo entre les avoirs qui dépendent de l'armée et de ses relais, les avoirs constituant les ressources de militaires d'active et d'ex-militaires entrés dans les affaires et les avoirs relevant de l'écosystème familial des militaires.

Monsieur Laurent, il m'est difficile de vous répondre sur les questions économiques et sociales, d'ailleurs peu présentes dans la campagne électorale, les Birmans étant focalisés depuis longtemps sur l'évolution de leurs institutions et la construction d'un État fédéral. Une réflexion sur les questions économiques, sur l'accès à la propriété privée, sur la protection de la propriété foncière, sur un plan de relance post-covid est peu présente dans le débat public.

Madame Garriaud-Maylam, il faut savoir que des manifestations ont eu lieu devant l'ambassade de France, les Birmans appelant à notre solidarité. D'ailleurs, le commandant-en-chef de l'armée a tenu très rapidement à réagir à une déclaration conjointe de seize ambassadeurs en poste dans ce pays émise le vendredi précédant le coup d'État. Il ne faut donc pas sous-estimer la portée de ce que nous disons.

Nous pensons que Aung San Suu Kyi et le président sont toujours à Naypyidaw, sans qu'ils soient incarcérés, les peines pouvant être prononcées après le 17 février. Nous avons demandé leur libération inconditionnelle et que leur avocat commun ait accès à eux. La réponse du chef de la police locale, à savoir qu'il n'avait pas le temps de recevoir celui-ci, ne peut que nous inquiéter. Selon les réseaux sociaux, elle serait en bonne santé, mais il faut se méfier de ces sources d'information en raison des risques de manipulations.

Enfin, je veux préciser que la police birmane a été formée par des États membres de l'Union européenne non pas sur le maintien de l'ordre, mais sur les procédures d'enquête criminelle. La France, quant à elle, a apporté une assistance dans la lutte contre la pédopornographie et le tourisme sexuel.

M. Pascal Allizard, président. - Merci, monsieur l'ambassadeur, de ces informations. Le Sénat en général, et notre commission en particulier, sont attentifs à la situation en Birmanie. Dites bien à la communauté française que nous serons vigilants face à l'évolution de la situation dans ce pays.

La réunion est close à 12 heures.

Questions diverses

M. Gilbert Roger. - Gisèle Jourda s'interrogeait sur le fait que nous ne nous saisissions pas pour avis de la proposition de loi relative à la sécurité globale. nous concerne. Hier, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a demandé à être saisie pour avis sur ce projet de loi, aussi paraîtrait-il incongru que nous ne le fassions pas également.

M. Pascal Allizard. - Je transmets votre demande au président Cambon.

Mme Gisèle Jourda. - Cette proposition de loi aborde des questions relatives au continuum de sécurité et à l'utilisation des armes. Pourquoi ne nous saisirions-nous pas de ce texte ? En outre, la commission de la défense nationale de l'Assemblée nationale s'est, elle, saisie pour avis de cette proposition de loi.

M. Jean-Marc Todeschini. - J'ai transmis au président Cambon le compte rendu de la commission de la défense nationale de l'Assemblée nationale.

M. Pascal Allizard, président. - Le président Cambon tranchera donc en toute connaissance de cause.

La réunion est close à 12 heures.