COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES

Mardi 24 novembre 2020

- Présidence de Mme Sophie Primas, présidente -

La réunion est ouverte à 15 h 05.

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » - Examen du rapport pour avis

Mme Sophie Primas, présidente. - Nous examinons le rapport de M. Laurent Duplomb, Mme Françoise Férat et M. Jean-Claude Tissot sur les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » pour 2021.

Avant de commencer, j'en profite pour saluer M. Fabien Gay, dont le travail sur l'affaire des faux steaks hachés distribués aux associations caritatives a été mis en lumière par une grande chaîne de télévision nationale hier soir.

M. Laurent Duplomb, rapporteur pour avis. - Le budget, après examen par l'Assemblée nationale, est proposé à hauteur de 3 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) pour 2021, soit un recul de 34 millions en AE et une augmentation de 34 millions d'euros en CP par rapport à la loi de finances initiales pour 2020.

Deux évolutions ont un impact à la baisse sur le budget en AE. La première est la baisse des cofinancements des dotations aux mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) par rapport à l'année dernière, même si c'est un effet d'optique puisque ces dotations avaient été exceptionnellement accrues en 2020 pour engager une nouvelle vague de contrats MAEC. J'en veux pour preuve que nous aurons encore en 2021 des crédits à engager à un niveau deux fois supérieur à celui de 2019. La seconde évolution est la baisse des dotations du plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricoles (PCAE) de 11 millions en AE et de 23 millions en CP.

J'ajoute, pour information, que les crédits de paiements pour les indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN) seront en recul de 2 millions d'euros en raison de la fin de la compensation pour les communes sortantes du nouveau zonage.

En parallèle ont été augmentées plusieurs lignes budgétaires. Pour le programme 149, je veux mentionner la dotation pour aléas de provisions, tout d'abord, qui passe de 175 à 190 millions d'euros. Il en va de même pour les crédits de l'action dédiée à la forêt, en hausse de 7 millions d'euros.

Le programme 206, dédié à la sécurité sanitaire, augmente également de 33 millions d'euros en AE et 32 millions d'euros en CP, principalement pour boucler le plan de recrutement des contrôles aux importations dans le cadre du Brexit et pour réformer la base de données nationale d'identification animale (BDNI), conformément à nos engagements européens.

Enfin, le programme 215, dédié aux moyens du ministère, est également en augmentation en raison, principalement, d'investissements immobiliers et informatiques.

On le voit, c'est un budget de gestion. À ce budget finalement assez stable s'ajoutent plusieurs points positifs : le maintien du dispositif d'exonérations de charges patronales pour les employeurs de travailleurs occasionnels et de demandeurs d'emplois en agriculture pour deux années supplémentaires - le Sénat l'a d'ailleurs, et à juste titre, pérennisé dans le PLFSS ; le maintien du budget des chambres d'agriculture et l'abandon, cette année, du projet de baisse de leur budget de 45 millions d'euros envisagé l'année dernière par le Gouvernement ; la mise en place d'un volet agricole dans le plan de relance pour 1,2 milliard d'euros comportant plusieurs mesures favorables à l'investissement, notamment des aides aux investissements favorables à la réduction d'intrants, au bien-être animal et à la réduction des risques liés aux aléas climatiques, ce que nous défendons lors des discussions sur le projet de loi de finances depuis longtemps et que le Gouvernement s'est enfin décidé à reprendre. Avec MM. Franck Montaugé, Bernard Buis et Franck Menonville, nous avions, au nom de la cellule de veille et de contrôle de notre commission sur la crise sanitaire, fait des propositions et appelé le Gouvernement à prendre de telles mesures. Nous ne pouvons donc que nous en féliciter : dans le détail, un milliard sera consacré à l'agriculture et 200 millions à la forêt.

Toutefois, nous constatons trois points négatifs qui nous opposent à ce budget. Le premier, et M. Jean-Claude Tissot y reviendra, concerne la diminution de 10 millions d'euros du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » (Casdar).

Le second concerne les aides de crise. Vous le savez, certaines filières agricoles n'ont pas été épargnées par le premier confinement, notamment en l'absence de débouchés à l'export ou en restauration hors foyer (RHF) et en raison de la fermeture de certains canaux de distribution. Je pense à la viticulture, à l'horticulture, aux brasseurs, aux producteurs de cidre, aux petites filières de la volaille ou aux producteurs de pommes de terre. Nous avons obtenu l'engagement du précédent ministre de l'agriculture d'obtenir des aides ciblées pour les viticulteurs, l'horticulture, la pomme de terre, les brasseurs et producteurs de cidre, ainsi que des aides européennes pour les pisciculteurs et conchyliculteurs.

Mais nous avons découvert trois anomalies. À ce stade, aucune aide nationale n'a été versée ! Seules les aides européennes ont été décaissées pour les viticulteurs pour la distillation de crise. Aucune aide française n'a été versée depuis le début du confinement au mois de mars : le Gouvernement répond-il ainsi à l'urgence dans ces conditions en attendant plusieurs mois avant d'agir ?

Le ministre a aussi annoncé une baisse de certaines enveloppes, c'est le cas pour les pommes de terre, les montants étant réduits à 4 au lieu de 10 millions d'euros. Et les viticulteurs craignent que les services du ministère ne reviennent sur leurs promesses de fonds pour compenser les sanctions américaines en considérant que la distillation de crise valait solde de tout compte. C'est une remise en doute de la parole de l'État qui pose des difficultés.

Enfin, tout occupé à assurer le versement, on l'a compris tardif et réduit, des aides du premier confinement, le ministère n'a pas envisagé, encore aujourd'hui, un plan d'aides liées au second confinement. Or les problèmes sont les mêmes et les mêmes filières sont en difficulté : volailles à l'approche de Noël, pommes de terre et brasseurs sans débouchés avec la fermeture des restaurants, horticulteur en l'absence de fleuristes, etc.

Nous aurons encore un retard qui mettra en péril certaines filières. Avec MM. Franck Montaugé, Bernard Buis et Franck Menonville, nous craignions cet été qu'à défaut d'aides, le potentiel productif ne soit réduit, notamment dans les plus petites filières. Nous y voici ! Pour la pintade, par exemple, 15 % du matériel génétique a été détruit depuis mars. C'est une perte pour la France. Il en va de même pour les pigeons ou les cailles. En ajoutant une saison de Noël potentiellement catastrophique et un risque d'influenza aviaire, la filière pourrait ne pas s'en remettre. Il faut les aider et vite ! Nous appelons le ministre à réagir sur ce sujet rapidement, avant qu'il ne soit trop tard.

Le troisième point négatif concerne enfin la sincérité du budget. Il est étonnant de constater que des mesures nouvelles annoncées, ici même, par le ministre de l'agriculture et de l'alimentation ne figurent pas dans le budget, par exemple les 7 millions d'euros afin d'accélérer la recherche sur les alternatives au glyphosate ou les 7 millions d'euros destinés à financer le plan de recherche d'alternatives aux néonicotinoïdes pour la betterave sucrière. Enfin, aucune mention du plan d'indemnisation des planteurs betteraviers touchés par l'épidémie de jaunisse en 2020 ne figure dans les documents budgétaires, alors que cette mesure a été annoncée par le ministère, sans être à ce stade chiffrée.

Lors de son audition, le ministre a assuré que ces crédits seraient financés par des « redéploiements » en cours de gestion à la fois sur le Casdar et les crédits de la mission, c'est-à-dire en imposant des économies sur d'autres dispositifs, notamment en mobilisant la réserve, et sans informer préalablement le Parlement de ces mesures. Cela n'est pas conforme à l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), et nous prive d'un débat sur ces sujets.

Au fond, il me semble que nous ne pouvons pas accepter le budget présenté cette année. Il commet une erreur stratégique sur le Casdar, une erreur tactique sur les aides d'urgence liées à la covid-19 et suscite des inquiétudes en ne prenant pas en compte certains risques évidents. Comment comprendre que les Pays-Bas soutiennent massivement leurs horticulteurs dans la crise, alors que le Gouvernement français qui leur avait promis 25 millions d'aides n'a toujours pas versé un centime...

C'est pour ces raisons que nous vous proposons d'adopter un avis défavorable sur les crédits de la mission et sur le Casdar.

Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis. - Nos auditions nous ont conduits également à étudier certains facteurs de risque que le budget ne prend pas en compte à ce stade. Ce sont des défis. Ils sont source d'inquiétude. J'en prendrai trois : l'adaptation au changement climatique, la sécurité sanitaire et la forêt.

Les crédits dédiés à compenser les pertes agricoles liées au changement climatique sont avant tout tracés, dans le budget, par le biais de la provision pour aléas. Créée en 2018, à hauteur de 300 millions, cette provision avait pour mission de couvrir les effets des crises agricoles selon le Gouvernement. Notre commission avait, de son côté, relevé l'intérêt manifeste de cette réserve, à savoir masquer un budget pour l'agriculture en forte baisse en 2018, compte tenu de la fin de la compensation à la Mutualité sociale agricole (MSA) de l'exonération de cotisation maladie des exploitants agricoles. Elle avait craint que cette provision ne serve, au fur et à mesure, de variable d'ajustement budgétaire.

Depuis, force est de constater que cette provision est devenue cette variable d'ajustement utilisée par le ministère de l'agriculture pour donner des économies à Bercy lors de la construction du budget. Elle a été réduite de 100 millions d'euros en 2019 et de 25 millions en 2020. Il faut le regretter dans la mesure où ces crédits sont censés couvrir les frais engagés en cas de crise agricole, qu'elle provienne d'un aléa climatique ou sanitaire, mais aussi les frais engagés pour régler les apurements communautaires.

Or nous constatons, chaque année, sur l'ensemble du territoire français, que la nature et la fréquence de ces crises augmentent. J'en veux pour preuve les sécheresses à répétition connues depuis 2016 ou, plus spécifiquement cette année, les impacts très forts sur les rendements de l'épidémie de jaunisse sur les betteraves.

Et chaque année nous constatons que la provision pour aléa a été sous-dotée. Cette année par exemple, l'État avait prévu une provision de 175 millions d'euros - il en dépensera finalement 230 pour compenser les effets de la sécheresse 2019 au Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) et payer les apurements communautaires.

En 2020, compte tenu de la sécheresse de cet été, les indemnisations à payer aux producteurs de betterave en raison de la jaunisse et les aides de crise à payer aux filières en difficulté en raison du confinement l'année prochaine, notre boule de cristal nous fait voir que la réévaluation de 15 millions d'euros de la provision ne sera pas suffisante.

J'ajoute à ces craintes les risques importants liés aux épidémies cette année, et c'est le second défi que le budget ne semble pas vouloir relever.

Depuis octobre 2020, plusieurs virus d'influenza aviaire hautement pathogènes sévissent partout au nord de l'Europe. Et la France n'est pas en reste : nous avons eu confirmation, hier, de la détection d'un troisième foyer d'influenza aviaire en France. Les trois cas sont situés dans des animaleries ou des basses-cours et les élevages ne sont pas, à ce stade, touchés. Des zones de protection et de surveillance sont imposées autour de ces foyers. Un premier zonage de trois et dix kilomètres va être effectué autour de ces sites. En parallèle, l'ensemble du territoire national a été placé sous surveillance avec un renforcement des mesures de biosécurité et une surveillance événementielle de l'avifaune plus musclée. Toutefois, la sanction est tombée : la France n'a plus le statut indemne et les exportations de produits en seront altérées.

À cet égard, la tuberculose bovine doit également nous inquiéter. Le nombre de foyers en France est en continuelle augmentation et atteint près de 150 foyers prévalents aujourd'hui, principalement en Nouvelle-Aquitaine, en Normandie et en Côte-d'Or. Au regard de cette augmentation des cas, les mesures de gestion font l'objet d'une dotation supplémentaire de crédits cette année. Enfin, demeurent également les risques d'épidémie de peste porcine africaine, moins élevés désormais depuis la Belgique, mais qui se rapproche lentement depuis l'Allemagne. Et c'est sans parler des impacts des abattages de visons en raison de la covid-19.

Tous ces risques épidémiques font peser un risque fort sur le budget. Pour mémoire, le coût budgétaire de l'épisode H5N8 de 2017 a été estimé à plus de 64 millions d'euros pour le seul programme 206. Il va de soi que, dans ces conditions, le budget qui nous est présenté ne prend pas suffisamment en compte ces éléments en matière de prévention et d'indemnisation.

Enfin, venons-en au défi posé par la forêt. La crise sanitaire que subit notre forêt n'est pas due à l'apparition soudaine de nouveaux insectes. C'est une crise d'affaiblissement des défenses naturelles de nos arbres, qui n'ont pas bien supporté les variations climatiques et les épisodes de sécheresse. Il en résulte une baisse des prix du bois qui met en péril le modèle de notre Office national des forêts (ONF), dont les déficits et l'endettement sont désormais très inquiétants. Nos communes forestières et les propriétaires privées sont également touchés, et ce, au pire moment, à savoir celui où il faudrait investir pour massivement replanter.

Le plan de relance propose d'avancer sur ce sujet en mettant 150 millions d'euros sur la table pour replanter. Mais rappelons que l'Allemagne consacre un effort de près de 800 millions d'euros pour sa forêt. Nous risquons de n'être pas au rendez-vous.

Finalement, le budget de gestion détaillé par M. Laurent Duplomb, ne répond pas aux principaux défis posés à notre monde agricole et forestier. C'est pourquoi je rejoins mon collègue en vous proposant de lui donner un avis défavorable.

M. Jean-Claude Tissot, rapporteur pour avis. - En complément des arguments mentionnés par mes collègues, nous avons, en outre, un sérieux désaccord avec le ministre : c'est le sujet du Casdar. Je rappelle que ses dépenses financent la recherche appliquée agricole par les instituts techniques et des appels à projets et, en parallèle, son développement sur le terrain, par l'aide de conseils techniques des chambres. Le Casdar est financé par une taxe sur le chiffre d'affaires des agriculteurs, mise en place explicitement pour financer la recherche agricole appliquée, l'argent revenant pour un tiers aux instituts techniques, pour un tiers aux chambres d'agriculture et, pour un dernier tiers, aux appels à projets. Il s'agit donc d'argent des agriculteurs, pour les agriculteurs, via de la recherche appliquée par des agriculteurs.

Le ministère estime que la baisse des prévisions de recettes, compte tenu d'un chiffre d'affaires 2020 en recul dans les exploitations en raison de la mauvaise récolte de céréales et de la baisse d'activité due à la covid-19, justifie une baisse des dépenses du Casdar de 10 millions d'euros.

En pratique, de nombreux projets ne pourront pas être financés. Je rappelle qu'en 2019, l'État a récupéré 7 millions d'euros, car les prévisions étaient supérieures au plafond manifestement sous-évalué. Cela sera 4 millions cette année. Avec la baisse du budget de 10 millions d'euros l'année prochaine, le Gouvernement aura amputé le budget de la recherche appliquée agricole de 21 millions d'euros ! Les instituts techniques nous ont transmis une liste de 47 projets majeurs refusés ces dernières années malgré leurs intérêts.

Et ces tours de passe-passe budgétaires arrivent au pire moment, comme l'ont rappelé les débats sur les néonicotinoïdes, qui ont bien démontré, malgré nos désaccords sur le fond, que la solution résidait dans la recherche ! Réduire le budget du Casdar est un non-sens. D'autant que le ministre nous a indiqué que les 7 millions d'euros de crédits supplémentaires de recherche pour la betterave seraient affectés depuis un Casdar en baisse. D'autres filières ne pourront donc plus être financées.

Pour 2021, c'est un recul de 8 % du budget du compte d'affectation spéciale par rapport à l'année dernière, qui s'imputera, sans doute, à hauteur de 5 millions d'euros sur les chambres et de 5 millions d'euros sur les instituts techniques, en réduisant leurs dotations ou les appels à projets qui leur reviennent.

Ce qui est étonnant, c'est que l'Insee ne prévoit pas un tel recul de l'activité dans ses prévisions d'octobre pour l'activité agricole, les chiffres étant estimés à - 1 %.

Sans même retenir cet argument de la prévision, que personne ne connaît par construction, je tenais à rappeler que le Gouvernement avait d'autres choix. Il pouvait, par exemple, maintenir le plafond actuel et constater, en cours d'année, une recette inférieure, comme il l'a fait entre 2014 et 2017. C'est ce qui avait le mérite de préserver les dépenses de recherche. Pourquoi ne pas le faire dans ce budget ?

Il pouvait également compenser la baisse des prévisions des recettes en couvrant les dépenses par le budget général, par exemple en dégageant 10 millions d'euros sur les crédits de la mission agricole pour garantir le financement des instituts techniques. L'article 21 de la loi organique pour les finances publiques (LOLF) le permet. Encore une fois, pourquoi ne pas le faire dans ce budget ?

Le sentiment qui nous animait tout au long de nos auditions était que cette baisse du plafond du Casdar de 10 millions était une manière d'imposer une mesure d'économies sur les chambres d'agriculture, ce qui rappelle d'autres tentatives passées, et sur les instituts techniques. L'audition du ministre nous a convaincus que cela était bien le cas. Il a reconnu, entre les lignes, qu'il avait obtenu la survie du Casdar une année de plus contre cette mesure d'économies.

L'enjeu va donc bien au-delà des 10 millions d'euros cette année, qui posent déjà de graves difficultés : il s'agit de la survie du Casdar. Une mission des corps d'inspection aura lieu, et il faudra, sans doute, se battre l'année prochaine pour sauver le Casdar. Accepter cette mesure d'économies, c'est déjà accepter sa suppression, telle est ma conviction. Si son fonctionnement peut être amélioré, il faut absolument préserver cet outil qui, je le rappelle, est un fléchage de cotisations des agriculteurs vers le financement d'une recherche appliquée qui leur vient en aide.

Pourquoi remettre en cause le budget des instituts techniques alors qu'ils sont à la pointe de l'innovation en matière de recherches d'alternatives aux produits phytopharmaceutiques par exemple ? À l'heure de la réduction de l'usage des pesticides, la recherche est la clé. En réduire les moyens à ce moment de l'histoire, c'est une erreur stratégique.

Le ministre se justifie en nous rassurant sur le plan de relance et le programme d'investissements d'avenir, qui prévoiront sans doute des crédits à la recherche agricole. Mais ce sont des fusils à un seul coup, alors que la réduction des pesticides va prendre du temps, des années, et que la recherche a besoin de visibilité et de lisibilité.

En outre, contrairement à ces instruments, le Casdar permet une mutualisation de la recherche entre filières. L'institut technique du houblon est financé par exemple à plus de 70 % par le Casdar, d'autres filières cotisant finalement pour financer la recherche des plus petites. C'est essentiel !

Enfin, le Casdar permet d'avoir un instrument visible, global, lisible rassemblant toutes ses initiatives en matière de recherche agricole appliquée pour réduire l'usage d'intrants. C'est essentiel pour mieux en suivre les résultats. C'est essentiel pour le travail parlementaire. C'est essentiel pour également mieux communiquer les avancées.

Nous ne pouvons donc accepter une telle décision d'économie cette année et nous devons signifier au ministre que nous nous opposerons à toute réforme dénaturant le Casdar. C'est pourquoi je rejoins l'avis de mes collègues en vous proposant d'adopter un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission et du Casdar.

M. Patrice Joly, rapporteur spécial de la commission des finances. - Je n'ai rien à ajouter à ce qui a été dit par les rapporteurs. Nous avions longuement échangé en amont et nous partageons les mêmes avis.

M. Joël Labbé. - Nos rapporteurs proposent un avis défavorable. Le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires (SER) est aussi défavorable, mais pour d'autres raisons que je détaillerai lors de la discussion générale en séance. Je rejoins les rapporteurs sur la nécessité de défendre les crédits du Casdar, mais encore faut-il préciser leur utilisation. D'une manière générale, nous sommes très déçus par les crédits de cette mission, car les moyens ne sont pas à la hauteur des enjeux.

M. Pierre Louault. - Il ne faut rien céder sur le Casdar, il est important de rétablir ses crédits. Pour le reste, ce budget comporte néanmoins des avancées. On a l'impression, malgré tout, que le ministre nous écoute et qu'il a pris en compte certaines de nos demandes, comme sur les retards de paiements, par exemple. C'est pourquoi je suis partagé.

M. Fabien Gay. - Je partage la position des rapporteurs. La loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et une alimentation saine et durable, dite loi « Egalim », visait à donner des prix rémunérateurs aux paysans. Deux ans plus tard, on est loin du compte ! Nous devrons interpeller le Gouvernement sur ce sujet.

De même, si l'on n'investit pas massivement dans la recherche pour trouver des méthodes de culture alternatives sans glyphosate ni néonicotinoïdes, rien ne changera et on risquera de se retrouver dans la même situation que cette année, lorsque nous avons dû maintenir l'usage des néonicotinoïdes pour la culture des betteraves.

Enfin, on ne peut aborder ce budget de l'agriculture sans poser la question du libre-échange. Le Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) n'a toujours pas été inscrit à l'ordre du jour du Sénat. C'est un déni de démocratie ! J'ai interrogé le Gouvernement à ce sujet. En vain ! On ne peut pas prétendre vouloir défendre les paysans et le bio et continuer à signer dans le même temps de tels accords de libre-échange !

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Nous soutenons la position de nos rapporteurs. Ils insistent à juste titre sur la recherche. Celle-ci est essentielle si l'on veut réussir la mutation de notre agriculture et mettre un terme à l'usage des produits phytosanitaires. Le plan de relance n'est qu'un fusil à un coup. On a donc besoin de financements pérennes, si l'on veut pouvoir mener des recherches dans des domaines variés : sur les méthodes de culture, les semences, etc.

M. Franck Montaugé. - Je suis tout à fait à fait d'accord avec les propos de M. Laurent Duplomb sur les aides de crise ou sur le Casdar. Un budget est aussi un moyen de préparer l'avenir. Or la stratégie du Gouvernement sur la Politique agricole commune (PAC) n'est pas claire. Il reste dans le flou. Rien, dans ce budget, ne traduit des orientations concrètes pour le moyen terme. Je pense notamment à la gestion des risques en agriculture sur laquelle le texte est muet. Quant à l'appréciation sur le ministre, je crois qu'il est encore trop tôt pour se prononcer.

M. Franck Menonville. - Le groupe Les Indépendants - République et Territoires s'abstiendra sur ce budget, car il comporte des améliorations que le Sénat réclamait comme, par exemple, la régularisation des retards de paiements, la reconduction du dispositif TO-DE ou encore la mise en place d'un volet agricole de 1,2 milliard d'euros au titre du plan de relance. En revanche, vous avez raison, il ne faut pas céder sur le Casdar. La recherche appliquée en agriculture est un sujet stratégique, comme nous avons pu le constater, il y a peu, avec la question des néonicotinoïdes dans les champs betteraviers. On ne peut pas non plus mobiliser les chambres d'agriculture si on les prive de moyens.

Mme Sylviane Noël. - Comment évoluent les moyens consacrés l'indemnisation des éleveurs face aux prédations des loups, des lynx et des ours ? En Haute-Savoie, les attaques des loups ont augmenté de 20 %.

M. Bernard Buis. - S'il est vrai que l'on peut regretter la baisse des crédits du Casdar, je tiens à souligner les avancées de ce budget, comme la prolongation du dispositif TO-DE, le maintien des budgets des chambres d'agriculture ou encore le volet agricole du plan de relance de 1,2 milliard d'euros, alors que le Sénat ne réclamait qu'un milliard.

M. Sebastien Pla. - Je partage la position de nos rapporteurs, même si on peut se féliciter de la stabilité des crédits de la mission. Toutefois, en cette période de crise, le compte n'y est pas. Surtout la méthode n'est pas bonne. La priorité devrait être de sauver notre agriculture. Or les crédits de crise n'ont pas été versés, à l'exception des aides pour la distillation de crise. Il faudra ensuite travailler à la relance. Or, pour cela, il faudra innover. La baisse des crédits du Casdar est un très mauvais signal à cet égard. Lors des débats du PLFSS, nous avions demandé des exonérations de charges supplémentaires pour la viticulture. À chaque fois le Gouvernement a refusé, au motif que des aides pour la distillation de crise avaient déjà été versées. Le Gouvernement joue au marchand de tapis et, finalement, ce budget n'est pas à la hauteur. L'aide à la distillation permet de réduire les stocks des coopératives, mais, faute de marchés et de débouchés, les vignerons indépendants du Languedoc ne peuvent écouler leurs bouteilles. C'est pourquoi je voterai contre ce budget.

M. Laurent Duplomb, rapporteur pour avis. - Monsieur Louault, nous comprenons votre sentiment partagé. Nous sommes aussi passés par une période de doutes. Nous avons beaucoup échangé avec les rapporteurs de la commission des finances et, pour la première fois depuis des années, nous avons véritablement travaillé ensemble et sommes parfaitement d'accord. Nous avons hésité : fallait-il adopter le budget en l'amendant ou bien le refuser ? Je vous proposerai de le refuser, tout en l'amendant.

Monsieur Gay, pour parvenir à un prix rémunérateur, on a besoin de mesures de soutien fortes, afin de compenser des prix de vente qui restent bas. C'était initialement le rôle de la PAC ! Or, celle-ci est de moins en moins commune et vise de moins en moins à soutenir le revenu des agriculteurs. Si le soutien de la PAC disparaît, il faudra augmenter les prix de vente. Mais les consommateurs sont-ils prêts à consacrer à nouveau 30 à 40 % de leurs revenus à l'alimentation ?

Développer la recherche en agriculture, c'est évidemment nécessaire, mais il faut aussi mettre un terme aux injonctions sociétales paradoxales à l'agriculture de la part de personnes qui n'y connaissent rien et qui pourtant nous expliquent tout ce que les agriculteurs devraient faire... Si les demandes sont irréalisables, on n'en sortira pas.

Il ne faut pas non plus se focaliser sur la recherche de solutions alternatives à certains produits phytosanitaires : on peut aussi essayer de développer de nouveaux agroéquipements qui permettraient de réduire massivement la consommation de ces produits. Nous sommes tout à fait favorables à la disparition des produits phytosanitaires, pourvu que l'on préserve la compétitivité et les revenus des agriculteurs. Si cela n'est pas possible dans l'immédiat, il ne faut surtout pas se priver, par dogme, de ces solutions qui permettent de réduire l'utilisation d'intrants, tout en se donnant le temps de trouver des méthodes alternatives à terme.

Quant au CETA, le Sénat n'est pas respecté et nous sommes tous placés devant le fait accompli.

Monsieur Montaugé, je partage votre analyse sur la PAC. Les propositions de la Commission européenne ne sont pas satisfaisantes, tout comme celles du Parlement européen et même, voire encore moins, celles du Conseil européen. On s'oriente vers une PAC de moins en moins commune. L'accent est mis sur la subsidiarité. Dès lors, l'écart sera grand entre les pays qui mettront l'accent sur la compétitivité et ceux qui n'auront de cesse d'ajouter des contraintes à leurs agriculteurs...

Je ne comprends pas votre position, Monsieur Menonville : vous avez fait partie de la cellule de suivi de notre commission. Celle-ci a proposé un plan de relance. Or, ce plan n'est pas mis en place et les aides ne sont pas versées. Comment donner un blanc-seing à ce budget dans ces conditions ?

M. Franck Menonville. - Nous nous abstenons. Ce n'est pas un blanc-seing.

M. Laurent Duplomb, rapporteur pour avis. - Cela revient au même : on ne peut pas demander des aides rapides à certaines filières et ne pas sanctionner le Gouvernement lorsqu'il n'agit pas...

Les crédits liés à l'indemnisation des éleveurs victimes de la prédation ne fait pas partie de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » mais de la mission « Écologie ». Les charges liées à la prédation et aux indemnisations ont augmenté en 2020 de 3 millions d'euros. Une hausse supplémentaire d'un million d'euros est prévue pour l'an prochain en raison de la hausse de la fréquence des attaques et de la revalorisation des barèmes d'indemnisation : + 14 % pour le loup et le lynx et + 30 % pour l'ours.

Monsieur Pla, le budget est stable, mais le Gouvernement met en avant le volet agricole du plan de relance. Il reste toutefois à voir si celui-ci sera réalisé...

Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis. - Avant d'en venir aux amendements, je voudrais vous faire partager ma déception. J'espérais beaucoup de ce budget et de notre nouveau ministre, mais je reste sur ma faim. Nous n'avons pas instruit à charge et nous avons mis en avant les points positifs dans notre rapport. Ce budget constitue un rendez-vous manqué à l'heure où l'agriculture traverse une période difficile. Le Gouvernement manque de stratégie, de vision. Je crains que le plan de relance ne serve avant tout à colmater les brèches.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 33

État B

M. Laurent Duplomb. - Il peut sembler paradoxal de proposer de rejeter le budget tout en l'amendant. Nous rejetons le budget pour les raisons que nous avons évoquées : la baisse des crédits du Casdar, les doutes sur le plan de relance ou encore l'insincérité du budget. Nous proposons simplement deux amendements pour appeler le Ministre à réagir, et lui donner quelques idées.

L'amendement AFFECO.1 vise à rétablir la sincérité du budget, en affichant clairement les crédits de recherche annoncés par le Gouvernement et votés par le Parlement, tout en rétablissant, au fond, les crédits du Casdar. Le Casdar fait l'objet d'un plafonnement défini chaque année en loi de finances à hauteur des recettes prévisionnelles estimées par le Gouvernement. Toutefois, en 2019, les recettes fiscales effectivement constatées ont dépassé de 7 millions d'euros le plafond du compte d'affectation spéciale, empêchant l'engagement de nouvelles dépenses de recherche. Le même phénomène devrait se produire pour 4 millions d'euros en 2020. Enfin, le Gouvernement propose de réduire le plafond du compte de 10 millions d'euros en 2021. Au total, cela représente 21 millions d'euros perdus pour la recherche agricole sur 3 ans. Nous proposons donc simplement d'augmenter d'autant les crédits du CAS. Techniquement, à défaut de pouvoir augmenter le plafond du Casdar par voie d'amendement, nous proposons de flécher de l'argent de la mission vers les crédits du compte d'affectation spéciale. La LOLF le permet comme l'a rappelé M. Jean-Claude Tissot. Il appartiendra au Gouvernement de lever le gage.

Ces 21 millions d'euros permettront de financer les 7 millions d'euros annoncés pour la recherche d'alternatives au glyphosate ainsi que les 2 millions d'euros annoncés pour la recherche d'alternatives aux néonicotinoïdes pour la culture des betteraves sur le budget général, auxquels s'ajouteront 5 millions depuis le plan de relance ; 12 millions d'euros resteront donc disponibles pour financer d'autres actions de recherche pour d'autres filières : par exemple pour les petites filières, comme la noisette ou la lentille verte du Puy, qui risquent de se retrouver dans des impasses techniques en raison des injonctions nombreuses auxquelles elles sont soumises. On pourrait aussi faire un diagnostic des sols : à l'heure où beaucoup appellent à changer de modèle, à développer des méthodes alternatives, voyons comment les sols peuvent évoluer !

M. Franck Montaugé. - Cet amendement ne cautionne-t-il pas ce que souhaite faire le Gouvernement : financer le Casdar à partir du budget général ?

M. Laurent Duplomb, rapporteur pour avis. - Non, nous annulons simplement la baisse de crédits de 10 millions prévue par le Gouvernement l'année prochaine, tout en reprenant les excédents de 2019 et 2020, qui proviennent, je le rappelle, des cotisations des agriculteurs, mais qui n'ont pas servi à financer la recherche agricole. Il s'agit de flécher cet argent, issu des cotisations et destiné à la recherche, vers le Casdar, alors que le Gouvernement y voit des crédits publics susceptibles d'être utilisés à d'autres fins.

L'amendement  AFFECO.1 est adopté.

M. Laurent Duplomb, rapporteur pour avis. - L'amendement AFFECO.2 est un amendement d'appel. Il vise à octroyer des aides exceptionnelles de crise aux secteurs les plus en amont des filières de production animale et végétale. On entend beaucoup, et c'est normal, les filières qui perdent de l'argent, comme la pomme de terre, les brasseurs, les horticulteurs. Mais on néglige souvent ceux qui sont en amont, comme les accouveurs dans la filière volailles ou les producteurs d'orge de brasserie ou de houblon. Or, sans eux, les filières ne pourraient se développer. Il s'agit non seulement de sauver les filières, mais aussi de préserver nos capacités de production et notre savoir-faire en matière génétique - je pense par exemple à l'horticulture.

M. Pierre Cuypers. - Je voterai ces amendements. Je ne voterai pas, en revanche, le budget. Les promesses prises n'ont pas été tenues. Il y a donc une perte de confiance dans la parole de l'État. Celui-ci doit donc être réaliste dans les engagements qu'il prend.

Je ne voudrais pas revenir sur la betterave sucrière, mais je ne vois rien dans ce budget qui puisse compenser les pertes abyssales de la récolte cette année, estimées à 285 millions d'euros, et qui sont liées à une décision politique d'interdire une molécule dont on découvre le caractère indispensable et qui n'est pas remplaçable pour le moment.

L'amendement AFFECO.2 est adopté.

M. Joël Labbé. - Nous nous abstenons sur les crédits de la mission.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », ainsi qu'à l'adoption des crédits du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural ».

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Écologie, développement et mobilité durables » - Crédits « Énergie » - Examen du rapport pour avis

Mme Sophie Primas, présidente. - Mes chers collègues, je tiens à saluer notre collègue Daniel Gremillet, rapporteur pour avis sur les crédits « Énergie », qui va nous présenter les conclusions très attendues de son avis budgétaire.

M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis sur les crédits « Énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». - Madame la Présidente, mes chers collègues, le projet de loi de finances pour 2021 intervient dans un contexte très particulier : un an après l'entrée en vigueur de la loi « Énergie-Climat », qui a fixé nos objectifs énergétiques et climatiques ; huit mois après le début d'une pandémie dont les effets n'ont pas fini d'être ressentis sur notre économie, et singulièrement sur le secteur de l'énergie.

Ce contexte génère beaucoup d'inquiétudes quant à la capacité des États parties à l'Accord de Paris, dont la France fut l'hôte, à maintenir le cap de la « neutralité carbone ». Pire, dans nos territoires, les collectivités territoriales, les acteurs économiques mais aussi les ménages, ne disposent plus toujours des ressources concrètes à la hauteur de cette ardente ambition.

Notre politique de transition énergétique est donc entrée dans une véritable zone de turbulences.

Pour autant, je veux le dire très clairement ici : oui, en matière de transition énergétique, les résultats obtenus sont en-deçà des discours affichés ; non, l'ambition fixée par la loi « Énergie-Climat », ainsi que la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) qui en découle, n'est pas devenue inatteignable ou caduque.

Pour la réaliser, le Gouvernement doit mettre des moyens financiers et administratifs en regard des objectifs énergétiques et climatiques adoptés par le législateur : il doit faire mieux en faveur de la transition énergétique ! Je dis mieux et pas forcément plus car les crédits « Énergie » sont bien là cette année, même si leur réévaluation est bien tardive et mal calibrée.

Les crédits « Énergie » de la mission Écologie dont nous sommes saisis s'élèvent à 12,1 milliards d'euros pour 2021.

Ils sont complétés par la mission Relance : sur 110 milliards d'euros, un dixième, sont, dans ce cadre, alloués à la transition énergétique.

Si cet effort mérite d'être salué, il doit d'emblée être relativisé.

En effet, la moitié des crédits « Énergie » ne présentent une apparence haussière que grâce à des redéploiements de crédits ; à périmètre constant, ils sont en baisse de plus d'un milliard d'euros !

Plus spécifiquement, ces crédits sont caractérisés par :

- la suppression du compte d'affectation spéciale Transition énergétique (CAS TE) ;

- une forte diminution du programme 174 Énergie, climat, après-mines (- 15 %) et du programme 345 Service public de l'énergie (- 5 %) ;

- la stabilité du compte d'affectation spéciale Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale (CAS FACÉ).

Plus substantiellement, ces crédits présentent trois difficultés.

Premier domaine : le soutien aux énergies renouvelables (EnR).

Sur ce sujet, je déplore vivement la suppression du CAS TE, dès le 1er janvier prochain, car ce compte constitue de très loin le premier dispositif de financement des EnR : ce sont en effet 6,3 Mds d'euros, financés par des taxes énergétiques affectées, qui leur sont ainsi attribués.

À l'évidence, ce compte apporte de la visibilité et de la sécurité aux porteurs de projets d'EnR, en sanctuarisant les moyens dont ils disposent. Il favorise, de surcroît, l'acceptation de la fiscalité énergétique, en identifiant clairement son utilisation aux yeux des contribuables.

Une autre difficulté tient à la révision des contrats d'achat conclus par certaines installations photovoltaïques de plus de 250 kilowatts, qui a été introduite par un amendement du Gouvernement n'ayant fait l'objet d'aucune évaluation ou concertation : 800 installations seraient concernées !

Cette disposition soulève de très lourdes difficultés :

- en intervenant à titre rétroactif, elle érode la confiance des acteurs économiques en la parole de l'État et remet en cause les hypothèses sur lesquelles ils se sont fondés pour développer leurs activités et contracter des emprunts : disons-le tout net, plus personne ne se risquera à lancer de tels projets, en faveur de la transition énergétique dans nos territoires, si le soutien qui leur est apporté par l'État fluctue désormais au gré des projets de loi de finances ;

- en induisant une différence de traitement selon la date de conclusion du contrat, la puissance de l'installation mais aussi entre les différentes filières d'EnR, cette disposition sera assurément l'objet de contentieux ;

- on ne voit pas bien ce qui pousse le Gouvernement à réviser aussi tardivement des contrats d'achat qui ont été conclus il y a maintenant 10 ans ;

- enfin, si la ministre a indiqué espérer 2 Mds d'euros d'économies, cette somme renvoie en réalité, non au coût des installations concernées, mais à celui de l'ensemble de la filière photovoltaïque avant 2011 !

La dernière difficulté concerne l'évolution des charges de service public de l'énergie (CSPE), qui sont au fondement des dispositifs de soutien public aux EnR, si la crise du Covid-19 devait perdurer et les prix des énergies diminuer.

En effet, plus le prix de l'électricité est faible, plus le niveau de ces charges est élevé ; selon la Commission de régulation de l'énergie (CRE), la baisse de ce prix liée à la crise du Covid-19 a ainsi renchéri ces charges d'un milliard d'euros pour 2020 !

Pour le reste, les dépenses de soutien aux EnR, désormais intégrées au budget général, connaissent des évolutions contrastées : + 120 % pour le biogaz, ce dont je me réjouis car cette filière est utile aux agriculteurs dès lors que l'on concilie bien tous les usages, mais
- 85 % pour les effacements de consommation - ce qui m'inquiète car nous en aurons vraiment besoin pour garantir la sécurité d'approvisionnement cet hiver !

Enfin, si les dépenses de soutien du Fonds chaleur sont maintenues à 350 millions d'euros, elles se heurtent à des difficultés de mise en oeuvre dues aux effectifs de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe).

Deuxième domaine : la rénovation énergétique.

Le 1er janvier 2021, le crédit d'impôt pour la transition énergétique sera supprimé au profit de « MaPrimeRénov' », dont je salue l'ouverture à tous les ménages et aux propriétaires bailleurs - notre commission a suffisamment bataillé lors des derniers exercices budgétaires pour s'en féliciter aujourd'hui !

Seuls deux crédits d'impôt très spécifiques subsistent à la suppression du CITE : pour les bornes de recharge électriques et pour la rénovation énergétique des PME.

Cette situation n'est pas satisfaisante : en effet, les crédits alloués à « MaPrimeRenov' » pour 2021 sont inférieurs de 15 % à ceux du CITE pour 2018 !

Surtout, « MaPrimeRénov' » connaît des difficultés de gestion par l'Agence nationale de l'habitat (Anah) : 65 000 dispositifs ont en effet été attribués en 2020, contre un objectif de 200 000.

Il en est de même du chèque énergie, qui n'est utilisé que dans 0,02 % des cas pour le financement des travaux de rénovation énergétique !

Troisième domaine : la mobilité propre.

Là aussi, le constat est mitigé : si la prime à la conversion et le bonus automobile ont été réévalués en 2020, leur niveau diminue de 17 % dès 2021 !

Cela s'explique par l'instabilité normative de ces dispositifs, la prime à la conversion n'ayant été prolongée que jusqu'au 1er juillet prochain.

Cela nuit à leur déploiement : seules 50 000 primes à la conversion ont ainsi été attribuées en 2020, contre un objectif de 250 000.

Les crédits « Énergie » de la mission Relance sont-ils plus satisfaisants ? Pas vraiment.

Tout d'abord, les financements croisés entre la mission Écologie et la mission Relance, ainsi que la juxtaposition de deux ministres responsables, rendent l'ensemble totalement illisible et augurent de lourdes difficultés de gestion.

Les objectifs et indicateurs de performance ne sont parfois pas les mêmes !

Sur le fond, plusieurs problèmes m'ont été signalés :

- les crédits attribuées à la rénovation énergétique manquent de visibilité car ils ne sont programmés que jusqu'en 2022 ;

- par ailleurs, il existe une ambiguïté quant aux projets d'hydrogène susceptibles de faire l'objet d'un soutien selon leur source d'énergie - nucléaire ou renouvelable - ; la CRE a appelé à n'effectuer aucune distinction : je partage totalement ce point de vue ;

- de son côté, l'énergie nucléaire ne bénéficie que de 200 millions d'euros sur un total de 110 milliards, alors qu'elle représente les trois quarts de notre mix ;

- enfin, les EnR sont les grandes oubliées du Plan de relance, à commencer par l'hydroélectricité, les biocarburants et le biogaz.

Si les crédits « Énergie » des missions Écologie et Relance sont en définitive décevants, y a-t-il des progrès cette année en matière de fiscalité énergétique ? Assurément, non.

En premier lieu, ces prélèvements augmentent de 5,1 Mds d'euros.

Loin du gel annoncé en 2018, les taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques, le gaz naturel et l'électricité progressent à un niveau bien supérieur à leur croissance spontanée.

Parmi ces évolutions, celle relative de l'électricité est la plus inquiétante ; en effet, le PLF pour 2021 prévoit que la TICFE intègre les taxes sur l'électricité communale et départementale.

Cette évolution pose un risque de hausse de la taxation de l'électricité et d'érosion de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales.

En second lieu, les incitations fiscales diminuent de 1,7 milliard d'euros, avec notamment la suppression : depuis cette année, du remboursement de TICPE pour les transporteurs routiers ; au 1er janvier, de l'exonération de TICGN sur le bio-méthane injecté dans les réseaux ; au 1er juillet, du tarif réduit de TICPE sur les carburants « sous conditions d'emploi ».

Au total, la fiscalité énergétique bénéficie toujours plus à l'État, dont les recettes issues de la TICPE doublent, sous l'effet de la suppression du CAS TE.

Dans ce contexte, il me paraît crucial que notre commission modifie substantiellement les dispositions du PLF pour 2021 relatives à l'énergie.

Pour ce qui concerne la première partie, j'ai présenté plusieurs amendements, à titre personnel, largement cosignés par les membres de notre commission : je suis heureux que nous ayons obtenu satisfaction sur la fiscalité, notamment énergétique, appliquée aux carburants « sous conditions d'emploi », aux transporteurs routiers, aux biocarburants, au biogaz, aux batteries ou encore aux bornes de recharge électriques.

S'agissant de la seconde partie, je veux soumettre à notre commission plusieurs propositions d'amendement.

Le premier (AFFECO.1) tend à supprimer la révision des contrats d'achat des installations photovoltaïques pour les raisons que j'ai indiquées.

Le deuxième amendement (AFFECO.2) vise à abonder de 100 millions d'euros les crédits attribués au chèque énergie, pour permettre aux ménages de financer leurs dépenses de rénovation énergétique ; il est d'autant plus justifié que la crise du Covid-19 augmente le risque de précarité énergétique et rend urgente une régulation de la consommation d'énergie, pour surmonter la « pointe » de consommation à venir.

Le troisième amendement (AFFECO.3) tend à porter à 50 millions d'euros les crédits attribués à la revitalisation des territoires touchés par les fermetures de certaines centrales, qui ont baissé de 83 % cette année.

Cette évolution est incompréhensible, alors que nos territoires vont être très durement affectés par la fermeture de 4 centrales à charbon d'ici 2022 et de 14 réacteurs nucléaires d'ici 2035. Je vous rappelle que ces territoires n'ont pas demandé ces fermetures et vont en subir les conséquences ! Il est donc nécessaire d'anticiper ces fermetures et d'accompagner ces territoires.

Les derniers amendements (AFFECO. 4 et AFFECO.5) tendent à créer deux fonds d'urgence pour soutenir, dans la crise du Covid-19, les fournisseurs d'énergie - pour 20 millions d'euros - et les stations-service - pour 10 millions d'euros.

Les premiers sont confrontés à une hausse des impayés de facturation, due au report du paiement des factures des micro-entreprises et de la « trêve hivernale », en application de la loi d'urgence du 27 juin 2020.

Les seconds sont affectés par la baisse des ventes de carburants, liée aux mesures successives de confinement.

Ces amendements permettraient d'aider les plus petits fournisseurs d'énergie, tels que les entreprises locales de distribution (ELD), ainsi que les stations-service rurales du réseau routier secondaire. Ils sont également utiles en termes d'aménagement du territoire.

En définitive, même si les crédits « Énergie » qui nous sont soumis ne sont pas pleinement satisfaisants, je propose à notre commission d'émettre un avis favorable, sous réserve de l'adoption des amendements précités.

Certaines priorités de ce budget sont bonnes et j'observe que notre commission les a portées depuis longtemps : je pense à la rénovation énergétique, à l'hydrogène, à la mobilité propre !

Sur la rénovation énergétique, je veux rappeler tout le travail conduit au Sénat, lors de l'examen de la loi « Énergie-Climat », ou encore avec nos anciens collègues Roland Courteau et Daniel Dubois, dans le cadre de notre plan de relance en juin.

Pour ce qui est de l'hydrogène, c'est un dossier hautement stratégique pour l'indépendance énergétique de notre pays.

Je crois, au total, que l'urgence générée par la relance économique et les changements climatiques impose de modifier, de compléter, ces dispositifs fiscaux et budgétaires, plutôt que de les rejeter d'un bloc.

C'est tout l'enjeu des amendements de première et de seconde partie que j'ai proposés.

Mme Sophie Primas, présidente. - Je remercie vivement notre collègue Daniel Gremillet de son avis budgétaire, sur ce sujet important pour le budget de l'État et notre commission.

Je passe la parole à Jean-Claude Tissot, Fabien Gay et Franck Montaugé.

M. Jean-Claude Tissot. - Je souhaiterais évoquer quelques éléments sur les crédits de cette mission.

Malgré une augmentation des moyens alloués, le dispositif « MaPrimeRénov' » ne répond pas à l'ampleur des travaux de rénovation thermique. Dans ce projet de budget, il est doté de 740 millions d'euros. Nous devons poser la question suivante : les crédits proposés sont-ils réellement à la hauteur des objectifs fixés ? Pour mettre fin aux passoires thermiques le plus rapidement possible, et atteindre l'objectif de neutralité carbone à l'horizon 2050, des crédits plus ambitieux doivent être déployés, l'objectif de rénovation étant de 750 000 logements par an !

Face à la crise sanitaire, économique et sociale que nous traversons, l'enjeu de la revalorisation du chèque énergie aurait dû être examiné en amont et mieux pris en compte par le Gouvernement. Ce chèque a été institué par la loi relative à la « Transition énergétique pour la croissance verte », afin d'aider les personnes en difficulté à payer les factures énergétiques de leurs logements. Or le montant du chèque énergie est de 200 euros par ménage environ. Ainsi, il ne sert qu'à régler une partie des factures d'énergie alors que ces factures constituent une dépense captive, de l'ordre de 10 % du budget des ménages ... bien loin donc du niveau de 200 euros accordés !

Les personnes en situation de précarité sont les premières affectées, économiquement et humainement, par la pandémie de Covid-19. À cause de la crise sanitaire, le nombre de ménages en grande difficulté ne fait qu'augmenter. La hausse annoncée des crédits semble bien insuffisante pour couvrir ces besoins croissants et soutenir les Français les plus touchés.

Comme lors des précédents projets de loi de finances, nous ne pouvons que constater la diminution des crédits destinés à la gestion économique et sociale de l'après-mines, ces baisses atteignant directement les retraités des mines fermées et leurs ayants droits. Certes, le nombre de bénéficiaires diminue mais la coupe budgétaire de cette année est particulièrement importante et va certainement se traduire par une réduction des prestations versées. Comment le Gouvernement peut-il justifier un tel abandon des mineurs à la retraite et de leurs ayants droits ?

Dans le même ordre d'idées, les crédits attribués à la revitalisation des territoires touchés par la transition énergétique semblent bien insuffisants. La transition énergétique exige des décisions de la part des pouvoirs publics, une planification sur le long terme, avec des mesures fortes d'accompagnement des secteurs concernés. Penser dès aujourd'hui le long terme peut aussi être une chance pour l'emploi et les territoires. C'est un sujet dont le Haut-Commissaire au Plan devrait s'emparer.

Pour conclure, ce budget s'avère insuffisant au regard des enjeux et de l'urgence de la transition énergétique de notre pays. Nous voterons donc contre les crédits « Énergie » de la mission Écologie, développement et mobilités durables.

M. Fabien Gay. - Je salue les conclusions du rapporteur pour avis ; mon intervention portera moins sur son avis budgétaire que sur la politique gouvernementale et nous voterons donc contre.

Beaucoup de sujets sont sur la table.

Sur la rénovation thermique des logements, je me remémore les propos tenus par notre collègue Dominique Estrosi Sassone, la semaine dernière encore : si l'on en reste à un même niveau d'accompagnement, il faudra des années pour rénover les bâtiments les plus dégradés, de catégories F et G ; 140 ans pour l'application de la loi Élan ! Même si les crédits se chiffrent en milliards, ils n'atteignent pas le montant nécessaire. J'ai suivi, avec beaucoup d'attention, l'examen de la première partie du budget, et nous avons débattu hier de la question du logement. Nous ne serons pas à la hauteur des enjeux, malgré quelques amendements adoptés.

Sur le chèque énergie, il existe un débat. Nous pensons qu'il faut agir sur la TVA et les taxes, qui pèsent à hauteur de 30 à 40 % sur la facture d'électricité, notamment la contribution au service public de l'électricité (CSPE), créée à l'origine pour promouvoir les énergies renouvelables. Qui développe aujourd'hui ces énergies ? Le secteur privé ; elles sont une niche pour ce secteur. Tout cela est payé par le consommateur !

Au-delà des amendements examinés ou adoptés, le budget est également un moment de débat politique sur l'action gouvernementale. Dans le secteur de l'énergie, le Gouvernement est en train d'aller au bout de sa logique, pour démanteler l'entreprise publique EDF. Comment, dans ce contexte, amorcer la transition énergétique ? Le défi du XXe siècle était que tout le monde ait accès à l'électricité, ce qui demeure d'ailleurs d'actualité car 12 millions de personnes sont en situation de précarité énergétique ! Mais le grand défi d'aujourd'hui est de disposer d'une énergie décarbonée, accessible à tous, et d'amorcer la transition énergétique, avec une place plus importante pour les énergies renouvelables. Quand tout aura été cédé au secteur privé, comment l'État pourra-t-il répondre à ce défi ?

Je suis contre le projet « Hercule », qui vise à démanteler EDF et à confier une grande partie de ses missions, notamment sur les énergies renouvelables, au secteur privé
- avec une filiale cotée en bourse ! -, tout en faisant peser l'intégralité de la dette de l'entreprise sur le secteur public. Lors de son audition la semaine dernière, la ministre Barbara Pompili maîtrisait peu ce sujet. En réponse à ma question, elle a toutefois indiqué qu'il faudra en passer par une loi. Un projet de loi est donc dans les cartons pour finir de démanteler EDF, après l'avoir fait pour GDF devenu Engie !

Le rapporteur pour avis a évoqué les centrales à charbon. Avec mon groupe, nous avions voté l'arrêt des centrales à charbon, dans le cadre de la loi « Énergie-Climat », car c'est le sens de l'histoire. Nous l'avions dit aux salariés et syndicats majoritaires de ces entreprises. Mais nous avions mis deux conditions : la nécessité d'un sac à dos social, notamment pour les sous-traitants ; la prise en compte par l'État des conséquences de sa propre décision, sans renvoyer la balle aux collectivités territoriales.

Nous avions aussi relevé le risque de black-out en cas de fermeture de centrales à charbon avant 2022, notamment celle de Cordemais. Tant que l'EPR de Flamanville n'est pas en activité, ce risque existe. Le projet de transition énergétique de Cordemais, autour de la valorisation de pellets issus de la biomasse, fonctionne. J'y ai effectué une visite, il y a trois semaines. Pour autant, cette centrale ne bénéficie toujours pas de l'autorisation nécessaire du Gouvernement pour fonctionner. Réseau de transport d'électricité (RTE) a alerté sur un risque de black-out, qui ne résulte pas tant de la fermeture des réacteurs de Fessenheim que du report du Grand Carénage, induit par le confinement, et de l'arrêt de réacteurs cet été, dû à un stress hydrique. Les centrales à charbon ont donc tourné à plein régime, y compris cet été. Nous pourrons rencontrer une situation de black-out en 2022, notamment dans l'Ouest de la France, avec des coupures d'électricité pour 200 000 à 300 000 personnes. Nous pourrons recourir au délestage et à l'effacement, avec les entreprises, mais cela ne règlera pas tout.

Je souhaite vous alerter sur tous ces enjeux.

M. Franck Montaugé. - Je voudrais avoir des précisions sur les troisième, quatrième et cinquième amendements présentés par le rapporteur pour avis, étant entendu que nous serons favorables aux deux premiers.

Concernant la revitalisation des territoires, est-ce le bon vecteur ? Ces crédits sont-ils bien ceux à revaloriser pour répondre aux difficultés des territoires désindustrialisés ? C'est un sujet important qui nécessite une action particulière, bien dimensionnée, en concertation avec les élus locaux concernés. Nous sommes sceptiques et nous nous abstiendrons.

Sur les impayés de facturation, faut-il davantage aider les producteurs ou les consommateurs ? Un accompagnement des consommateurs serait aussi nécessaire. Nous nous abstiendrons également sur cet amendement.

Pour ce qui concerne les stations-service, le soutien envisagé par cet amendement, par ailleurs intéressant, concernera-t-il également les stations publiques mises en place par les collectivités territoriales ? Je connais plusieurs exemples, en milieu rural, sur mon territoire.

M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Je propose un avis favorable sur les crédits « Énergie » de la mission Écologie uniquement sous réserve de l'adoption des amendements proposés. Si tel n'était pas le cas, il aurait effectivement un problème !

Sur la rénovation énergétique, je relève que 3,7 milliards d'euros du plan de relance sont alloués à la rénovation énergétique des bâtiments publics et 2 milliards au dispositif « MaPrimeRénov' ». Je rappelle tout le combat que nous avons mené depuis l'an dernier avec de nombreux collègues de notre commission, notre présidente en tête, pour obtenir l'ouverture des dispositifs de soutien à l'ensemble des ménages, quel que soit leur décile. Nous avions alerté le Gouvernement. C'est la raison pour laquelle je suis moins critique sur ce sujet que lors de la présentation de mon avis budgétaire de 2020. Un certain nombre de réponses ont été apportées aux exigences et aux questionnements formulés très précisément par le Sénat. Nous pouvons revendiquer ces avancées accomplies ! À l'automne 2021, nous devrons évaluer les moyens effectivement déployés et en tirer toutes les conséquences. Pour autant, je partage le fait que nous sommes encore loin des objectifs fixés. J'ai indiqué, dans mon intervention, qu'il existe un décalage entre ce qui est affiché et la réalité, s'agissant du nombre de bénéficiaires et des montants. Nous sommes bien loin du compte.

Pour ce qui concerne la précarité énergétique, cela fait partie des sujets de tout premier ordre. J'ai effectué beaucoup d'auditions et me suis rendu compte qu'en cas d'impayés de facturation, les fournisseurs acquittent malgré tout des taxes : c'est une double peine ! La précarité énergétique a des effets collatéraux assez importants.

S'agissant du projet « Hercule », il ne relève pas tellement de ce projet de loi finances. Je partage tout à fait ce qui a été dit sur les centrales à charbon. Nous avons trouvé au Sénat un consensus sur des exigences sociales, notamment à l'égard des sous-traitants, dans le cadre de la loi « Énergie-Climat ». Je partage aussi le besoin d'accompagnement des territoires. Je constate enfin que le Gouvernement a fermé des centrales à charbon sans aucune certitude sur des capacités de production énergétique de remplacement.

Effectivement, il faut espérer que l'hiver 2020-2021 ne soit pas trop rigoureux, sinon nous allons être en grande difficulté. Mais je veux aller plus loin et dire que le risque d'importer de l'électricité produite à partir du charbon est très élevé : cela serait le comble ! La crise du Covid-19 n'a pas permis de tenir le calendrier de la mise à niveau et de l'entretien des réacteurs nucléaires et certains ne seront pas en situation de fonctionner à une période où nous en aurions pourtant grand besoin. Cela montre la légèreté avec laquelle le volet nucléaire est abordé par le Gouvernement ; je vous rappelle que seuls 200 millions d'euros sont alloués à cette filière dans le cadre du plan de relance ! C'est dérisoire au regard des enjeux d'aujourd'hui et de demain.

Pour ce qui est des demandes de précisions sur les amendements, le troisième sera financé par des crédits de fonctionnement.

Mme Sophie Primas, présidente. - Je remercie notre rapporteur pour avis et lui propose de nous présenter ses amendements pour examen par la commission.

M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - J'ai longuement envisagé de proposer un avis défavorable sur les crédits « Énergie » pour une unique raison, très simple : le fait que l'État revienne sur sa parole en matière d'installations photovoltaïques ! Dans cette période aussi complexe, comment envisager que des investisseurs puissent continuer à avoir confiance et à prendre des risques en faveur de la transition énergétique ? Si la disposition du Gouvernement était adoptée, nous ne serions tout simplement plus un pays innovant. Je rappelle que la filière photovoltaïque française n'existait pas il y a dix ans et que les profiessionnels visés aujourd'hui ont donc pris des risques ! C'est pourquoi le premier amendement consiste en la suppression de l'article 54 sexies.

Mme Micheline Jacques. - Je veux signaler que je suis très favorable à cet amendement car les professionnels nous ont alertés de ses conséquences dans les outre-mer. L'article du Gouvernement fait encourir un risque de pertes de 42 millions d'euros et d'un millier d'emplois, dans l'ensemble des territoires ultramarins.

M. Franck Menonville. - À mon tour, je souhaite indiquer que je suis très favorable à cet amendement car le contexte d'alors n'était pas si facile pour le photovoltaïque. Le coût et l'efficience des panneaux n'étaient pas le même qu'aujourd'hui. Surtout, je crois à un principe essentiel : le respect de la signature d'un engagement contractuel, sur lequel les investisseurs ont misé pour développer leurs projets. J'ai rencontré, dans mon département, des professionnels concernés. Ce que souhaite faire le Gouvernement est absolument inacceptable, d'autant qu'il s'agit d'une disposition adoptée au détour d'un amendement au projet de loi de finances à l'Assemblée nationale !

M. Franck Montaugé. - Nous sommes aussi très favorables à cet amendement. Nous avions envisagé de réserver les subventions à certaines catégories, par exemple aux agriculteurs, qui n'ont pas besoin de cela... et ont effectivement pris des risques. Je crois que l'argument développé par le rapporteur pour avis est très fort - je dirais fondamental : il s'agit du respect de la parole de l'État, nécessaire pour que ceux qui souhaitent prendre des risques puissent le fait en toute confiance et sérénité.

M. Jean-Claude Tissot. - Nous sommes effectivement très favorables car il s'agit d'un très mauvais signal donné à tous les projets qui sont en train d'émerger aujourd'hui. Certains agriculteurs voient ces projets comme une opportunité, un complément de rémunération par rapport aux cours agricoles, par ailleurs en baisse en ce moment. Si demain leur modèle économique est totalement bouleversé par la rupture de la parole donnée, ce ne sera même plus la peine d'essayer de développer des projets innovants dans le domaine des énergies renouvelables !

L'amendement AFFECO.1 est adopté.

M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Le deuxième amendement vise à relever le montant des crédits alloués au chèque énergie pour deux raisons : la première, c'est que son niveau actuel est parfois inférieur à celui des taxes payées par les bénéficiaires, ce qui est tout de même incroyable ! ; la seconde, c'est qu'il n'est pas utilisé pour les travaux de rénovation énergétique, point sur lequel a beaucoup insisté le président du Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique (CSCEE).

L'amendement AFFECO.2 est adopté.

M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Le troisième amendement tend à répondre aux engagements pris par le Gouvernement, en matière d'accompagnement des fermetures de centrales, dans le cadre de l'examen de la loi « Énergie-Climat » - nous avions d'ailleurs dû beaucoup batailler en ce sens !

Il n'est pas concevable de constater aujourd'hui une diminution des crédits car les territoires concernés ne sont pas responsables des fermetures et doivent être accompagnés. Ces centrales ne sont pas fermées parce qu'il existerait un problème, un risque ou une incapacité à produire mais pour des raisons stratégiques, au bénéfice du climat. Il est donc absolument nécessaire que les populations concernées - mais aussi le personnel évoqué tout à l'heure - soient accompagnés.

Mme Sophie Primas, présidente. - J'ajouterai que, dans le cadre de l'examen du projet de loi Asap, nous avons observé une tentative, de la part du Gouvernement, de supprimer la Commission nationale d'évaluation du financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs (CNEF). Le Sénat a, au contraire, maintenu cette commission et conforté ses compétences ; c'est donc plutôt une bonne chose.

M. Franck Montaugé. - Nous mesurons tous la très grande importance de ce sujet. En tant que législateur, il mériterait que l'on dispose d'une véritable étude d'impact, site par site, afin de pouvoir prendre position, en toute connaissance de cause. Nous comprenons tout à fait le sens de cet amendement mais nous ne disposons pas des éléments suffisants pour statuer sérieusement. Notre groupe s'abstiendra donc pour ce motif.

L'amendement AFFECO.3 est adopté.

M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Le quatrième amendement a pour but de compenser, aux petits fournisseurs d'énergie, une partie des impayés de facturation induits par l'application de la loi d'« urgence sanitaire ». Un nombre très important de petits fournisseurs d'énergie en sont victimes, dans l'ensemble de nos territoires. Comme je l'ai indiqué tout à l'heure, même en cas d'impayés, les fournisseurs doivent reverser des taxes à l'État.

L'amendement AFFECO.4 est adopté.

M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Le dernier amendement a pour but de soutenir les petites stations-service rurales car elles sont en difficulté, compte tenu du ralentissement économique généré par la crise du Covid-19. Il faut sauver ces petites stations dans nos territoires.

Même si une station a perçu des concours de la part d'une collectivité territoriale, il serait logique qu'elle puisse bénéficier du fonds ainsi institué, dès lors qu'elle est frappée comme les autres par la crise du Covid-19. Je rappelle que, sans l'appui des collectivités territoriales, il n'y aurait plus aucune station, à des kilomètres à la ronde, dans certaines zones rurales. Nous devons progresser en termes d'aménagement du territoire : demain, certains territoires seront peut-être relégués, à mesure de la progression des véhicules électriques. C'est un sujet préoccupant.

M. Christian Redon-Sarrazy. - Je suis tout à fait d'accord pour aider les stations-service publiques car les communes ou leurs groupements assurent parfois leur équilibre économique.

Je m'interroge sur la notion de « petites stations-service ». Ne risque-t-on pas de voir des stations de taille moyenne, appartenant à de grands groupes et subissant des pertes face à la crise du Covid-19, bénéficier de ces aides ? Il ne faudrait pas que 80 % des aides aillent à 20 % des stations. Nous devons nous assurer que ces aides bénéficient aux petites stations-service qui jouent vraiment tout leur rôle dans l'aménagement du territoire.

M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - L'amendement a pour cible les petites stations-service, dont le rôle relève parfois plus de l'aménagement du territoire que de l'économie.

Mme Sophie Primas, présidente. - La définition précise des stations-service visées relève du pouvoir règlementaire.

L'amendement AFFECO.5 est adopté.

Mme Sophie Primas, présidente. - Je remercie à nouveau notre rapporteur pour avis de ses conclusions. Je vous rappelle qu'il est favorable à l'adoption des crédits « Énergie », sous réserve de l'adoption de l'ensemble des amendements précités.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits « Énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », sous réserve de l'adoption de ses amendements.

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Cohésion des territoires » - Crédits « Logement » - Examen du rapport pour avis

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur pour avis. - « Le logis, c'est le temple de la famille. Il est permis d'y vouer toute sa ferveur, toutes les ferveurs. » Il m'a semblé qu'après l'examen de deux avis budgétaires, cette phrase de l'architecte Le Corbusier, datant de 1956, était de circonstance au moment d'examiner le troisième, sur le budget du logement ! Plus sérieusement, elle me paraît parfaitement illustrer les enjeux du moment pour le logement, dont le caractère de bien de première nécessité pour les Français est une nouvelle fois mis en exergue, que ce soit par la crise du secteur de la construction, qui est dans l'angle mort du plan de relance, à travers les questions que soulèvent le financement des aides personnelles au logement (APL), ou la nécessaire amplification de l'effort en faveur de l'hébergement d'urgence dans un contexte de crise économique, de paupérisation et de précarisation.

Ce qu'on appelle le budget du logement comprend, au sein de la mission « Cohésion des territoires », trois programmes : le Programme 109, d'aide à l'accès au logement, le Programme 135, consacré à l'urbanisme, aux territoires et à l'amélioration de l'habitat, et le Programme 177, consacré à l'hébergement, aux parcours vers le logement et à l'insertion des personnes vulnérables.

Ces trois programmes forment une enveloppe de 15,2 milliards d'euros en crédits de paiement, en augmentation de 5,6 % par rapport à 2020. Dans cet ensemble, les APL pèsent à elles seules pour près de 12,5 milliards d'euros de crédits budgétaires. S'y ajoutent de très importantes dépenses fiscales, qui s'élèvent à plus de 10 milliards d'euros.

Sans vous noyer sous les chiffres, je vais aborder chacun de ces programmes à travers une question : la crise du secteur de la construction, le financement des APL et l'hébergement après la crise, après l'urgence.

Tout d'abord, le secteur de la construction neuve apparaît bien comme un angle mort du plan de relance. Je voudrais en premier lieu souligner la gravité de la situation.

Malgré le rebond observé après le premier confinement, qui a permis de retrouver en septembre le niveau d'activité de l'année passée, le retour à la normale n'a pas comblé le déficit accumulé. Selon les chiffres transmis par le ministère du logement, sur les neuf premiers mois de l'année, 53 000 logements ont été perdus, sur un total de 400 000 environ. Nous ne disposons pas encore de données sur l'impact du second confinement, mais il est certain que nous serons sous les 400 000 en fin d'année. Mme Wargon nous l'a indiqué ici la semaine passée lors de son audition. Les professionnels estiment que l'on finira l'année avec moins de 350 000 permis de construire, ce qui aura des effets de contagion sur 2021, où l'on devrait aussi constater une perte non négligeable.

Au total, entre 2020 et 2021, il n'est pas exclu que l'on déplore 100 000 logements de moins, comme pronostiqué au printemps. Vous vous souviendrez que, dans le rapport que nous avions rendu, avec Mme Annie Guillemot, sur les conséquences de la crise et les mesures de relance, nous avions très clairement alerté sur ce point, en indiquant que « la crise du logement allait succéder à la crise sanitaire ». Malheureusement, nous y sommes.

Face à cette situation, les solutions mises en oeuvre par le Gouvernement sont insuffisantes. Vous le savez, car cela a été détaillé par notre collègue Anne Chain-Larché dans son avis sur la mission « Relance », le plan du Gouvernement comprend près de 7 milliards d'euros pour le bâtiment. C'est une très bonne chose mais, à l'exception du Fonds friches de 300 millions d'euros et de l'aide de 350 millions d'euros aux maires densificateurs, l'ensemble de ces sommes sera consacré à la rénovation thermique des logements. Aucune mesure ne vient soutenir la construction neuve, alors que l'on considère que 100 000 logements construits équivalent à 200 000 emplois préservés ou créés.

Face à l'inquiétude du secteur, d'autant plus vive que les dispositifs d'investissement locatif intermédiaire « Pinel » et d'aide à l'accession sociale à travers le prêt à taux zéro, le PTZ, arrivaient à leur terme, le Gouvernement a finalement accepté de les prolonger jusqu'en 2022. Au-delà, jusqu'en 2024, le dispositif Pinel sera réservé aux opérations les plus vertueuses d'un point de vue énergétique et environnemental et aux quartiers prioritaires de la politique de la ville. Ces décisions, et surtout cette visibilité, étaient très attendues par les professionnels. C'est donc une bonne chose. Mais il faut remarquer qu'elles ont été obtenues sur le fil, grâce un arbitrage du Premier ministre et des amendements que le Gouvernement a rectifiés sous la pression. Je voudrais aussi souligner que ces prolongations ne sont pas des mesures nouvelles pour la construction neuve. Elles ne permettent donc pas de la relancer.

Pour relancer la construction, d'autres mesures étaient possibles, dans le plan de relance, d'une part, et de manière structurelle, d'autre part.

Dans le budget 2021 et le plan de relance, il était possible de prendre des mesures à effet immédiat pour relancer la construction. J'ai déposé en ce sens plusieurs amendements sur la première partie du budget. Je voudrais citer notamment le retour à une TVA de 5,5 %, au lieu de 10 %, pour les logements les plus sociaux financés par des prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) et des prêts locatifs à usage social (PLUS). Ce taux réduit, c'est 5 000 euros de moins par logement. On comprend bien l'effet massif que l'on peut obtenir en l'appliquant à plusieurs dizaines de milliers de logements par an. J'ai également proposé de faciliter les opérations de reconversion de locaux en logements en ne limitant plus à certains locaux - les bureaux notamment - le bénéfice des avantages fiscaux.

Dans le même ordre d'idées, je vous proposerai d'adopter tout à l'heure un amendement rétablissant l'APL-Accession, dispositif peu coûteux - environ 50 millions d'euros - et essentiel pour faciliter l'accession à la propriété et les parcours résidentiels. Elle permet aussi de solvabiliser la demande de logements.

Je crois ensuite que le plan de relance était une occasion assez unique de remettre en cause ou de s'attaquer à des sujets financièrement lourds. Je voudrais en donner deux exemples : la réduction de loyer de solidarité, la RLS, et le statut du bailleur privé.

La RLS pèse 1,3 milliard d'euros par an sur les comptes des bailleurs sociaux. Elle les a durablement fragilisés en réduisant leurs capacités d'investissement et donc de construction et de rénovation. Le Gouvernement nous dit avoir répondu au problème en allouant 500 millions d'euros sur deux ans à la rénovation des logements sociaux. Pour moi, cela ne répond absolument pas à l'enjeu. C'est une occasion manquée.

Il en est de même du statut du bailleur privé. Là aussi à force de considérer l'investisseur immobilier comme un rentier improductif et non comme un entrepreneur en logement, on a obéré durablement le logement locatif. Pourtant, en juin 2018, le rapport du Comité d'Action publique 2022 invitait clairement à changer de pied. Là aussi, c'est une occasion manquée, alors que cela aurait eu un impact durable et structurel pour relancer la construction. Pour lancer ce débat, j'ai déposé un amendement qui double le déficit foncier imputable par le particulier bailleur lorsqu'il réalise des travaux d'économie d'énergie au bénéfice du locataire. Pour mémoire, le déficit foncier n'a pas été réévalué depuis 1995.

Dans le second volet de cet avis, je voudrais m'interroger sur le financement des aides personnelles au logement, les APL. Jusqu'où le Gouvernement fera-t-il des économies ?

Je rappellerai tout d'abord que, comme je l'avais montré dans mon rapport sur la proposition de loi du groupe CRCE sur les APL, depuis le début du quinquennat, les différentes mesures prises ont conduit à une économie cumulée, d'environ 7 milliards d'euros. Or, cette économie a été réalisée au détriment des plus démunis qu'elle a fragilisés, comme l'a relevé la Cour des comptes, et à la seule fin de faire sortir la France de la procédure européenne de déficit excessif. Au regard de la situation actuelle et de la grande fragilité de bon nombre de nos concitoyens, que révèle la forte hausse des demandes de RSA, il y a de quoi s'interroger.

Je sais que certains auraient souhaité reprendre plusieurs dispositions de cette proposition de loi, qui a été votée à l'unanimité par le Sénat, à l'occasion du projet de loi de finances, mais il s'agirait d'un accroissement des dépenses et c'est donc impossible du fait de l'article 40.

Je voudrais en revanche pointer que, dans ce projet de loi de finances, le Gouvernement empoche deux nouvelles économies : la réforme de la contemporanéisation et le doublement de la contribution d'Action Logement.

La réforme du calcul des APL consiste à ne plus calculer le montant des aides sur les revenus de l'année n-2 mais sur les douze derniers mois glissants, avec une révision tous les trois mois. Difficile techniquement, nécessitant d'en maîtriser tous les effets de bord, la réforme a été reportée plusieurs fois. Elle sera appliquée à partir du 1er janvier 2021. Selon les informations disponibles, il ne devrait pas y avoir d'effets indésirables sur les jeunes ou sur les allocataires qui doivent eux-mêmes déclarer leurs revenus. Des précautions importantes ont été prises. C'est une réforme juste, sans changement du mode calcul et, comme l'an passé, j'en approuve le principe. Cependant, d'un point de vue budgétaire, elle entraîne mécaniquement une économie puisque, normalement, les ressources plus récentes prises en compte sont plus élevées que les revenus de l'année n-2. À l'origine, l'économie espérée par le Gouvernement était de l'ordre de 1,2 milliard d'euros. Compte tenu de la dégradation très forte de la conjoncture, elle sera vraisemblablement moins importante de moitié, soit d'environ 600 millions d'euros.

La seconde économie est le doublement du prélèvement décrété sur les fonds d'Action logement au profit du Fonds national d'aide au logement (FNAL), qui finance les APL. De 500 millions d'euros l'an passé, le prélèvement passerait à 1 milliard d'euros cette année.

Ainsi, au total, dans le projet de loi de finances pour 2022, en l'absence de nouvelles économies structurelles sur les APL ou de nouveaux prélèvements sur Action Logement, c'est un montant de l'ordre 1,5 milliard d'euros que le Gouvernement devra trouver pour « une politique publique pour laquelle la France dépense plus que ses voisins et dont l'efficience est insuffisante », selon les mots de M. Gérald Darmanin en réponse au rapport déjà cité de la Cour des comptes. Cette situation fait donc courir un vrai danger. Lors des auditions, un interlocuteur a d'ailleurs comparé ces prélèvements sur Action Logement en faveur du FNAL à de la drogue dure, tant le risque d'addiction des finances publiques est élevé.

C'est la raison pour laquelle, avec mes collègues Valérie Létard, Viviane Artigalas et Marie-Noëlle Lienemann, nous vous avons proposé un amendement supprimant ce prélèvement prévu à l'article 47, non rattaché à la mission.

Nous devons être d'autant plus vigilants que le Premier ministre a annoncé la reprise des travaux sur le Revenu universel d'activité (RUA), devant théoriquement fusionner tous les minima sociaux et dans lequel la préservation de la spécificité des APL n'est pas encore complètement garantie dans ses modes de calcul comme de versement, et notamment le tiers payant du loyer.

Le troisième volet de cet avis est relatif à l'hébergement d'urgence. Là aussi, je voudrais regarder non pas tant dans le rétroviseur que vers l'avenir en posant la question de l'après-crise.

Si l'on commence par regarder, à travers ce programme, l'action du Gouvernement pendant la crise sanitaire, je crois vraiment qu'il nous faut saluer l'action menée. Le ministre Julien Denormandie a fait montre d'une grande volonté. Pendant tout le premier confinement, il est resté tout au long des événements à l'écoute des associations, avec lesquelles il tenait des réunions très régulières. Sans entrer dans tous les détails, retenons que le Gouvernement a organisé la mise à l'abri de plus de 180 000 personnes et assuré l'isolement des malades dans des structures spécifiques. Quelque 61 400 places de nuitées hôtelières ont été financées, soit 12 000 de plus qu'en 2019, en augmentation de 24 %. Budgétairement parlant, pour un programme qui pèse environ 2 milliards d'euros, 450 millions de crédits ont été ouverts dans les lois de finances rectificatives de juillet et novembre, soit une hausse de 22,5 %. Des consignes ont été données aux préfets pour qu'à la fin de la trêve hivernale, qui a été reportée à l'été, aucune personne ne soit remise à la rue sans solution de logement. Aujourd'hui, selon les informations qui m'ont été données, plus de 28 000 personnes sont sans solution.

C'est sur ce point que je voudrais attirer votre attention : comment gérer l'après-crise ?

Dans le projet de loi de finances pour 2021, le Gouvernement a pris des mesures importantes. Comme ces dernières années, le budget du programme 177 consacré à ces questions a fait l'objet d'un rebasage pour atteindre 2,2 milliards d'euros, soit moins que l'exécution 2020 - 2,4 milliards d'euros - mais 210 millions d'euros de plus que dans le budget 2019. Ces moyens supplémentaires vont servir à pérenniser 14 000 nouvelles places d'hébergement sur deux ans, dont 1 000 pour les femmes victimes de violence, et financer le développement de la politique dite du logement d'abord, avec 64,5 millions d'euros pour favoriser l'intermédiation locative et les pensions de famille. Il consacrera également 12 millions d'euros supplémentaires pour le repérage et l'orientation des personnes hébergées en créant notamment 150 postes dans les Services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO).

Par ailleurs, 1,7 % du plan de relance, soit un peu moins de 200 millions d'euros, est consacré aux personnes précaires. La moitié environ sera dévolue aux associations de lutte contre la précarité et l'autre moitié sera employée à améliorer les structures d'hébergement. 50 millions d'euros iront à la création de places et à l'humanisation des structures et 30 millions d'euros au rachat d'hôtels, à la construction de logements modulaires et à l'accélération du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants.

Ce sont des évolutions que nous avions demandées dans notre rapport sur la crise et les moyens de la relance, notant en particulier que les hébergements collectifs sans intimité ni isolement étaient complètement dépassés à l'heure de la Covid-19. Je m'en félicite donc. J'ai en outre l'expérience, dans les Alpes-Maritimes, du pilotage de deux territoires d'accélération de cette politique du logement, d'abord à travers la communauté d'agglomération de Sophia Antipolis et la métropole de Nice-Côte d'Azur et je peux témoigner de son efficacité. De même, je suis très sensibilisée à la nécessité de rénover les foyers de travailleurs migrants (FTM), qui accueillent une population vieillissante et fragile, notamment dans le cadre de l'épidémie actuelle. Les conditions d'hébergement datent souvent, comme à Nice, des années 1970. Leur transformation en résidence sociale contemporaine, moderne et de qualité, est donc très attendue : elle est impérative.

La crise que nous traversons doit être l'occasion d'impulser une vraie évolution structurelle de la manière dont nous abordons le sans-abrisme et le mal-logement.

Dans cet esprit, je vous propose trois amendements qui viendraient conforter cette dynamique.

Le premier porte sur les pensions de famille. Il s'agit de petites structures accueillant, sans limitation de durée, en moyenne 22 personnes en forte exclusion sociale. Il en existe 911. Elles accueillent 19 000 personnes. Or, depuis 2007, le forfait journalier par personne accueillie, qui permet de rémunérer les hôtes et de faire vivre la maison, n'a pas été réévalué, et est resté fixé à 16 euros. Les conséquences en sont graves, puisque c'est devenu un handicap pour leur développement. Les objectifs de création de maisons de famille, fixés à 10 000 pendant le quinquennat, ne sont pas atteints, et leur sous-financement entraînait la dégradation du suivi social. L'équivalent d'un tiers d'emploi à temps plein (ETP) a été perdu dans chaque pension. Seules les plus grandes, accueillant plus de 30 pensionnaires, peuvent s'en sortir. Ce manque de fonds complique le recrutement de personnels qualifiés et accélère leur rotation, puisqu'il est impossible d'augmenter les salaires et que les conditions de travail se dégradent. Comme je l'avais demandé l'année dernière, le Gouvernement revalorisera en 2021 le forfait journalier des pensions de familles de 2 euros en le portant de 16 à 18 euros. Mais une revalorisation complète, suivant l'inflation, exigerait de passer à 19 euros, ce qui coûterait 8,3 millions. C'est l'objet de ce premier amendement.

Le deuxième amendement que je compte proposer est une demande de rapport... Je sais que de telles demandes sont souvent rejetées.

M. Fabien Gay. - Systématiquement !

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur pour avis. - L'objectif de ce rapport serait de connaître enfin le nombre des sans domicile fixe dans notre pays. Vous savez que la Fondation Abbé Pierre indique qu'ils seraient au moins 300 000. Mais aucune étude récente ne permet de corroborer ou d'infirmer ce chiffre. Or, il est indispensable de le connaître, aussi bien d'un point de vue humain que dans une perspective budgétaire, pour prendre les décisions appropriées.

Enfin, je vous propose de sécuriser le financement du Fonds national d'accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL). Ce fonds est consacré à des personnes en détresse. Il est financé par les astreintes dues par l'État en raison de la mise en oeuvre du droit au logement opposable (DALO) et, depuis cette année, par un versement de 15 millions d'euros des bailleurs sociaux. Au total, ce fonds dispose normalement de 40 à 45 millions d'euros. Mais durant le confinement, les astreintes DALO ont été gelées et environ un tiers de leur montant devrait manquer l'année prochaine alors que les besoins augmentent. C'est pourquoi je propose un abondement forfaitaire de 10 millions d'euros pour inciter le Gouvernement à traiter le sujet.

En conclusion, malgré les insatisfactions concernant la construction neuve et les inquiétudes que soulève ce projet de budget, au regard de l'action menée pendant la crise et des moyens déployés en direction des plus fragiles, je vous propose, après avoir échangé avec notre collègue Philippe Dallier, rapporteur spécial, de donner un avis favorable.

Mme Viviane Artigalas. - En ce qui concerne la construction, le plan de relance est inquiétant. Le PTZ, comme nous l'avons dit à la ministre, ne va pas forcément dans les zones où il devrait aller. Bref, on reste sur notre faim, malgré une mesurette, que nous avons réussi à arracher au dernier moment, sans doute pour nous calmer... Nous ne saurions trop souligner l'importance de la construction, pourtant, ni celle du logement dans la crise qui va suivre. Sur l'APL en temps réel, nous ne sommes pas vraiment d'accord. Pourquoi pas ? Mais on oublie les jeunes actifs et ceux qui vont entrer sur le marché du travail. La crise a montré que leurs emplois seront très précaires... Je ne demande pas forcément qu'on revienne sur la réforme, mais il faut une compensation pour ces jeunes. J'ai été choquée par ce qu'a dit la ministre : quand elle a parlé de ce sujet, elle a dit que ce n'était pas si grave, puisque les intéressés ne sont pas très nombreux ! Comment considérer les jeunes qui entrent sur le marché du travail comme quantité négligeable ?

Le prélèvement d'un milliard d'euros sur Action Logement n'est pas acceptable, nous sommes d'accord. Encore, si cette somme devait financer la construction de logements, on pourrait l'accepter. Mais, dans les conditions actuelles, il faut supprimer ce prélèvement, et tout le monde en convient - à part Bercy !

De vrais efforts ont été faits sur la question de l'hébergement d'urgence à la fois dans le plan de relance et pendant la crise. Mais nous devons être vigilants sur la manière dont ces annonces se traduiront en actes. À cet égard, le rapport que vous demandez sera utile. En connaissant les chiffres, nous pourrons proposer au Gouvernement les moyens nécessaires pour résorber - ou, au moins, limiter - ce problème. Nous voterons donc les amendements proposés par la rapporteur pour avis.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Je partage beaucoup d'éléments du rapport, mais pas sa conclusion ! On observe une chute de la construction neuve et de logements sociaux, qui d'ailleurs n'est pas simplement liée à la crise, puisque ce mouvement était engagé auparavant. Ce sont les politiques engagées ces dernières années qui ont, structurellement, produit cette chute de la construction neuve, alors que notre pays en a fondamentalement besoin, en particulier dans le logement social. Nous ne pouvons pas approuver un budget qui n'améliorera aucunement la situation.

Nous avons peut-être sauvé le PTZ mais la ministre va lui donner un nouveau cadre, qui privilégiera l'ancien, sous prétexte d'éviter l'étalement urbain, mais en favorisant les plus aisés. Je souhaiterais donc qu'il y ait une prime d'accession, puisque les conditions d'accès au crédit vont devenir plus difficiles.

Sur l'APL en temps réel, nous sommes très dubitatifs, d'autant plus qu'on constate encore 6 millions d'euros d'économie sur le dispositif antérieur. C'est clairement une mesure budgétaire, dont le résultat est que les APL solvabilisent de moins en moins nos concitoyens. Nous sommes tous d'accord, sur ce point, pour dire que les crédits prévus sont insuffisants et qu'en tout cas il faut regarder avec la plus grande circonspection l'arrivée nouvelle du RUA, qui vise encore à réduire la partie APL.

L'amendement sur les propriétaires privés me laisse perplexe : il est ciblé écologiquement, mais pas socialement. Pourtant, il y a un fort effet prix dans l'immobilier, que nous n'avons toujours pas conjuré : + 5 % dans les grandes villes, malgré la crise ! Je suis dubitative aussi sur le dispositif Pinel. Dans certains cas très limités, il peut être utile, mais toutes ces aides fiscales totalisent 1,2 milliard d'euros, contre 19 millions d'euros seulement d'aide à la pierre... On dépense sans doute plus que les autres pays : c'est que les aides fiscales au privé n'ont pas tant une vocation sociale qu'elles ne soutiennent les prix de marché. Nous approuvons donc le rapport, mais pas ses conclusions.

Mme Viviane Artigalas. - Nous ne sommes pas d'accord sur les crédits du logement, et ne prendrons donc pas part au vote sur cette mission.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article additionnel après l'article 54 ter

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur pour avis. - Mon amendement AFFECO.4 demande au Gouvernement de rendre, avant le 1er septembre 2021, un rapport évaluant le coût, pour l'État, des mesures d'hébergement, à partir de données précises sur le nombre de personnes sans domicile - à ne pas confondre avec les personnes sans abri, qui vivent dans l'espace public.

L'amendement AFFECO.4 est adopté.

Article 33

État B

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur pour avis. - Mon amendement AFFECO.3 augmente d'un euro le forfait journalier des pensions de famille, pour tenir compte de l'inflation et passer à un forfait journalier de 19 euros.

L'amendement AFFECO.3 est adopté.

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur pour avis. - Mon amendement AFFECO.2 concerne le FNAVDL. Il s'agit de l'augmenter, en dépit du gel des astreintes dues au titre du DALO, du fait du confinement : un tiers des montants manqueront pour l'année 2021. Comme les besoins vont continuer à augmenter, mon amendement propose un abondement forfaitaire de l'ordre de 10 millions d'euros, pour inciter le Gouvernement à véritablement traiter ce sujet, si important pour les personnes en situation de détresse.

L'amendement AFFECO.2 est adopté.

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur pour avis. - Mon amendement AFFECO.1 rétablit, comme le Sénat le demande année après année, et comme l'Assemblée nationale le refuse à chaque fois, l'APL-accession, qui a été supprimée par la loi de finances pour 2018. Le coût de ce dispositif n'est que de 50 millions d'euros, et il s'agit d'un outil très efficace pour aider les ménages qui sont bénéficiaires des APL à accéder enfin à la propriété, mais également pour fluidifier le parcours résidentiel. Dans les territoires d'outre-mer, l'APL-accession a été rétablie, et l'on voit combien c'est essentiel. Mme Lienemann insiste souvent sur toutes les opérations d'accession sociale à la propriété. Elle sait combien cet outil est extraordinairement pertinent. Il est déplorable que le Gouvernement s'obstine ne pas vouloir la rétablir.

L'amendement AFFECO.1 est adopté.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits « Logement » de la mission « Cohésion des territoires », sous réserve de l'adoption de ses amendements.

La réunion est close à 17 h 40.

Mercredi 25 novembre 2020

- Présidence de Mme Dominique Estrosi Sassone, vice-présidente -

La réunion est ouverte à 09 h 35.

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Économie » - Examen du rapport pour avis

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - La présidente Primas, retenue ce matin dans son département, m'a chargée de vous présenter ses excuses et de conduire notre réunion, au cours de laquelle nous examinerons trois avis budgétaires.

M. Serge Babary, rapporteur pour avis. - L'exercice d'aujourd'hui a ceci de singulier qu'il me conduit à vous présenter les crédits de la mission « Économie » destinés au commerce et à l'artisanat, alors que l'édition 2021 acte leur quasi-disparition. S'il existait jusqu'en 2019 au sein de la mission une action spécifiquement dédiée à ces secteurs, elle a depuis disparu. Ses crédits continuaient tout de même d'exister l'an dernier, en étant répartis sans trop de cohérence dans d'autres actions ; ils sont désormais supprimés.

Pour autant, cela ne signifie pas qu'aucune action n'est menée en faveur de ces secteurs dans le PLF : un plan de relance à destination de l'économie de proximité, certes maigre, est en effet prévu dans la mission « Relance », que je vais détailler après vous avoir exposé les mouvements de la mission « Économie ».

Le PLF pour 2021 acte tout d'abord, au sein de cette mission, la disparition du FISAC. Ce dispositif était jusqu'à présent mis en gestion extinctive, c'est-à-dire que des crédits étaient ouverts uniquement pour assurer les appels d'offres des années passées, sans en prévoir de nouveau. Désormais, plus aucun crédit n'est prévu, alors qu'il s'agit d'un outil de soutien et de protection des services commerciaux et artisanaux de proximité auquel l'ensemble des acteurs de terrain a indiqué être attaché.

Le Gouvernement justifie sa décision en arguant de la compétence économique des régions, de la création de l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) et du programme « Action coeur de ville ». Je conteste cette analyse, pour trois raisons : premièrement, aucun autre dispositif n'est aujourd'hui prêt à prendre sa relève - l'ANCT existe en effet depuis moins d'un an ; deuxièmement, le programme « Action coeur de ville » concerne uniquement les villes moyennes et ne luttera donc pas contre la vacance commerciale en zone rurale ; troisièmement, les régions n'ont pas encore achevé la montée en puissance de leur compétence économique qui, en tout état de cause, est jugée trop éloignée du terrain, selon les acteurs de proximité. Je vous proposerai donc un amendement visant à rétablir les crédits du FISAC en le dotant de 30 millions d'euros. L'urgence de venir au secours du commerce et de l'artisanat dans nos territoires en difficultés n'a jamais été aussi grande.

Deuxièmement, il n'est prévu dans cette mission « Économie » qu'une maigre dotation de 900 000 euros à destination de l'Institut national des métiers d'art (INMA), association d'utilité publique qui se transforme progressivement en Agence française des métiers d'art et du patrimoine vivant. L'an dernier, l'institut avait pu bénéficier de 1,2 million d'euros de subventions. L'objectif du Gouvernement est que l'institut s'autofinance à partir de 2022.

Or la crise actuelle va mécaniquement impacter les ressources de l'INMA, par exemple via l'annulation des salons ou la baisse du mécénat. En outre, une réflexion est toujours en cours sur le traitement fiscal de ces nouvelles ressources, alors que l'INMA est une association reconnue d'utilité publique. Il serait particulièrement dommageable que le projet du Gouvernement entraîne l'assujettissement de ces ressources à la TVA et, potentiellement, la perte du statut associatif. L'objectif d'autofinancement en 2022 est donc, à l'heure actuelle, irréaliste.

Je vous proposerai donc un amendement augmentant de 300 000 euros la dotation versée à l'INMA afin d'assurer son activité l'an prochain.

J'en viens maintenant au plan de relance pour l'économie de proximité, essentiellement retracé dans le programme « Cohésion » de la mission « Relance », que notre collègue Anne Chain-Larché nous a présentée la semaine dernière. Comme nous le savons tous, le commerce de proximité connaît des difficultés structurelles depuis plusieurs années et subit un enchaînement de crises depuis deux ans. Après une perte moyenne de 30 % de leurs ventes durant le mouvement des gilets jaunes, comme l'a montré Evelyne Renaud-Garabedian dans son rapport l'an dernier, les commerçants ont été impactés par les mouvements sociaux fin 2019 et, cette année, ont affronté deux confinements. C'est plusieurs dizaines de milliers de commerces qui pourraient disparaître d'ici fin 2021, entraînant la perte de plusieurs centaines de milliers d'emplois. Les conséquences seront multiples, de l'aggravation de la vacance commerciale à la hausse du chômage. Surtout, c'est un pan de l'économie fait de liens sociaux, de contacts humains, de conseils, qui s'effondre.

Face à ce terrible constat, le Gouvernement prévoit un plan d'environ 200 millions d'euros, uniquement axé sur l'offre. Non seulement le montant ne semble pas encore à la hauteur des enjeux, mais il se décompose en outre en une kyrielle d'actions hétérogènes, chacune dotées de faibles crédits, et parfois même sans que leur présence au sein d'un tel plan ne paraisse évidente...

Le Gouvernement entend ainsi créer 100 foncières afin de rénover des locaux commerciaux et de les louer à un tarif préférentiel. C'est une initiative bienvenue, mais gonflée par un effet d'annonce : en réalité, plus de la moitié de ces foncières existent déjà, dans le cadre d'« Action coeur de ville », et sont financées par la Banque des territoires à hauteur de 200 millions d'euros. Seule une enveloppe supplémentaire de 60 millions d'euros est prévue par le Gouvernement dans ce plan de relance pour que de telles foncières soient créées également en zone rurale, et non uniquement dans les villes moyennes.

Il conviendra de veiller, en tout état de cause, à ce que les plus petites villes, villages ou bourgs aient bien accès à ces foncières, et que les élus de ces territoires les moins dynamiques soient précisément informés de leur fonctionnement ; autrement, seules les communes disposant de moyens techniques et humains suffisants en auront connaissance ou sauront les appréhender. À nouveau, de bonnes intentions pourraient manquer leur cible.

Le plan de relance prévoit également une enveloppe de 40 millions d'euros qui permettra de financer des actions collectives menées par les collectivités en faveur de la revitalisation des centres-villes. Parmi elles figurent, par exemple, le recrutement de managers de centres-villes, l'achat de prestations d'ingénierie numérique, comme des analyses de zone de chalandise, la création de plateformes numériques locales, sur le modèle du site « Achatville » créé par le réseau consulaire ou sur celui de « Ma Ville Mon Shopping », hébergé par La Poste.

Nous le voyons, le Gouvernement souhaite mettre l'accent sur la numérisation des commerces de proximité. Pour autant, avec un plafond de 20 000 euros par action menée, l'enveloppe ne pourra financer au maximum que 2 000 actions : une goutte d'eau dans l'océan des besoins de nos territoires. En outre, alors que la relance du commerce de proximité passe nécessairement par des outils flexibles et adaptables aux diverses réalités des territoires, les modalités de déblocage de ces crédits semblent au contraire particulièrement rigides : le montant de l'aide est fixe, indépendamment de la taille de la commune, de la profondeur de ses besoins ou de son taux de vacance commerciale.

Une enveloppe de 40 millions d'euros est également prévue dans le plan de relance pour des prêts « Croissance TPE » accordés par Bpifrance pour financer des dépenses ayant une faible valeur de gage. Il est pour le moins surprenant de faire figurer cette enveloppe dans le plan de rénovation des commerces de centre-ville : ces prêts bénéficieront en effet à toute TPE éligible, indépendamment de son secteur d'activité, de sa localisation, et sans que la dépense couverte ne concerne spécifiquement la rénovation commerciale. Il semble donc s'agir là d'un effet d'annonce.

Dans l'objectif d'accélérer la numérisation des PME, dont le confinement rappelle l'intérêt en termes de ventes, le Gouvernement a également prélevé à l'Assemblée nationale 60 millions d'euros du Fonds de solidarité pour financer une aide de 500 euros versée aux commerçants ou artisans fermés administrativement et n'ayant aucune présence numérique. L'aide doit permettre de prendre en charge, partiellement, certaines dépenses comme l'achat d'un site internet ou le paiement de l'adhésion à une plateforme de commerce en ligne.

Il semble donc que le Gouvernement ait fini par entendre les demandes répétées du Sénat, qu'il s'agisse de la Délégation aux entreprises ou de notre commission, de traiter le sujet du financement de la transition numérique. Toutes les études montrent que le coût de la formation ou des équipements est un frein massif à cette numérisation. Pour autant, l'aide ne concernera que les entreprises contraintes de fermer, dans la limite de 120 000 entreprises, alors que l'impératif de numérisation touche plus largement toutes nos PME, et singulièrement celles de proximité. C'est pourquoi je vous proposerai un amendement créant un crédit d'impôt de 50 % à la formation et à l'équipement numérique, utilisable par les PME dans la limite de 10 000 euros par an. Le Sénat l'avait adopté lors de l'examen de la 3e loi de finances rectificative, contre l'avis du Gouvernement. Or nous ne réussirons cette nécessaire transition que si l'obstacle financier est levé et qu'il existe un instrument fiscal clair à disposition des entrepreneurs.

Je me félicite que le sujet de la numérisation des PME soit devenu central. J'ai donc analysé plus particulièrement l'opérateur principal sur lequel s'appuie le Gouvernement pour promouvoir sa politique en la matière : l'initiative « France Num », créée en 2018. Elle remplit principalement un rôle utile d'intermédiaire en référençant sur son site internet les professionnels du numérique disponibles pour accompagner les petites entreprises, ainsi qu'un rôle de sensibilisation, en publiant de nombreuses vidéos et articles. Pourtant, étonnamment, elle ne contrôle pas de façon approfondie la fiabilité et le sérieux des personnes proposant leurs services ; elle n'assure pas non plus de suivi des actions de numérisation, ce qui ne lui permet pas de mesurer sa propre efficacité. Ces deux lacunes peuvent être particulièrement dommageables, alors que l'on sait que le virage du numérique nécessite une relation de confiance entre la petite entreprise et le professionnel, qui sont par nature dans une relation asymétrique.

Par ailleurs, 11 millions d'euros ont été accordés à « France Num » en loi de finances rectificative pour qu'elle finance des diagnostics et des formations, essentiellement assurés par le réseau consulaire. Pour 2021, 26 millions d'euros supplémentaires sont prévus. Je salue cette initiative, qui montre que la politique de numérisation commence à entrer dans une phase d'intensification.

Malheureusement, toutes ces initiatives risquent de se heurter à un obstacle clé : « France Num » manque fortement de notoriété. Ses campagnes de communication sont diffusées via des supports ou des canaux qui ne sont en réalité familiers que des entrepreneurs déjà informés du sujet : web radio, magazine Frenchweb, salon nationaux ou internationaux, etc. Autrement dit, la communication de « France Num » s'adresse à ceux qui en ont le moins besoin.

Il est donc essentiel de prévoir au contraire une vaste campagne nationale de communication qui utilise les médias grand public, de télévision, de presse et de radio. Je vous proposerai donc un amendement augmentant le budget de « France Num » de 5 millions d'euros, afin de financer cette campagne de communication mais également de mettre en place un dispositif de suivi de ses actions et de mesure de leur efficacité ainsi que de renforcer les contrôles de fiabilité des professionnels qui se référencent sur la plateforme.

Nous le voyons donc, le plan de relance de l'économie de proximité est d'un maigre montant, 200 millions d'euros, et comporte essentiellement des mesures de rénovation des locaux et de numérisation. C'est utile, mais largement insuffisant, alors que les restaurateurs craignent par exemple la disparition des deux tiers d'entre eux, et que leur activité a encore chuté de 60 % en novembre. Les annonces d'hier soir, qui plus est, attestent que cette chute aura également lieu en décembre et, pour partie, en janvier.

Aucune mesure de relance n'est spécifiquement dédiée à ce secteur, de même qu'aucune mesure n'est tournée vers le redémarrage de la consommation, en particulier celle des plus modestes qui ont une propension marginale à consommer plus élevée ! Il est anormal de concentrer la quasi-intégralité de l'enveloppe de relance sur le numérique, aussi utile soit-il, et d'en oublier ces mesures de demande.

Pourtant, une fois la réouverture des restaurants autorisée, c'est bien à un risque d'insuffisance de la demande que ces derniers feront face. Cet été, après le premier confinement, le marché de la restauration n'avait ainsi atteint que 70 % du chiffre d'affaires généré au cours de l'été 2019.

Il n'est pas possible que le secteur le plus sinistré par cette crise ne fasse pas l'objet d'un soutien spécifique, massif, afin de le relancer au plus vite. Au Royaume-Uni, par exemple, l'État a pris en charge en août la moitié des additions des clients des restaurants, dans la limite de 10 livres par repas. La mesure est utile, mais pouvait engendrer des effets d'aubaine car elle n'était pas ciblée sur les plus précaires.

Compte tenu du délai limite de dépôt d'amendement sur la mission « Relance », j'ai donc déposé hier un amendement en mon nom pour que soit créé par l'État, pendant un mois, un dispositif de « chèque restaurant » à destination des ménages les plus modestes (par exemple ceux des trois premiers déciles de revenus).

Ces chèques seraient distribués par les communes volontaires, via par exemple les centres communaux d'action sociale, qui ont une forte légitimité en la matière. Le montant de la mesure est conséquent : 400 millions d'euros ; mais ce n'est rien à côté des pertes subies par les restaurateurs !

N'oublions pas, en outre, que la réouverture se fera pour eux dans des conditions toujours strictes : le nombre de couverts sera diminué et la clientèle étrangère manquera. Il est donc particulièrement important d'envoyer un signal fort à ce secteur, de permettre aux ménages en difficultés financières de partager ces moments de convivialité, et de tirer la sonnette d'alarme auprès du Gouvernement.

Tels sont les éléments que je souhaitais porter à votre connaissance. Je vous proposerai donc un avis favorable aux crédits de la mission « Économie » sous réserve de l'adoption des quatre amendements relatifs au FISAC, à l'INMA, à « France Num » et au crédit d'impôt.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - La discussion est ouverte.

Mme Évelyne Renaud-Garabedian. - Je félicite le rapporteur pour la qualité de son travail ; la mission « Économie » regroupe en effet de nombreux opérateurs et des sujets hétérogènes. Je souhaiterais avoir votre avis sur le plan de soutien aux entreprises exportatrices, qui comporte entre autres un renforcement de leur accompagnement par Business France, des chèques exports ainsi que des incitations au recrutement. Quel est votre avis sur le fait d'inciter ainsi ces entreprises à prendre des risques dans une période dans laquelle l'accent est au contraire mis sur le soutien aux entreprises qui s'adressent à notre marché national ?

M. Franck Menonville. - Je félicite également le rapporteur pour son travail. Je soutiens l'amendement relatif au FISAC. L'Assemblée nationale a voté le maintien des zones de revitalisation rurale jusqu'au 31 décembre 2022, compte tenu de la crise actuelle. Dans ce même esprit, il est également important de conforter le FISAC sur cette période, afin d'accompagner le commerce de proximité qui est dans une situation catastrophique. La situation est très grave dans de nombreuses villes moyennes et petites communes, où les espaces commerciaux se vident progressivement. Il y aura un avant et un après la crise actuelle : il est donc nécessaire de maintenir le FISAC. Du fait de son activité en 2020, il sera par ailleurs aisé de le proroger.

Mme Florence Blatrix Contat. - Le maintien et le soutien au FISAC est déterminant pour nos territoires, à commencer par les petites communes. Nous soutiendrons donc cet amendement.

Je partage votre avis sur le manque de moyens concernant le commerce de proximité et la manque d'ambition concernant la numérisation des entreprises. Il faut rappeler que le commerce en ligne est passé de 25 milliards d'euros en 2009 à 100 milliards d'euros en 2018, soit une multiplication par quatre. Il est donc très important que les entreprises réussissent leur transition numérique.

En outre, il faut rechercher une plus grande solidarité entre les acteurs. Je rappelle à ce titre que le Sénat a adopté le 21 novembre dernier une taxe sur le chiffre d'affaires des entreprises de vente à distance. Ce sujet rejoint par ailleurs celui de la « taxe GAFA ».

M. Joël Labbé. - Je salue également la qualité de l'analyse, que je partage. Concernant les chèques restaurants, l'intention est louable, mais je souhaiterais poser une question sur son ciblage. Les plus modestes, en effet, ne vont plus au restaurant. Cette aide ne risque-t-elle pas de bénéficier à McDonald's ?

À ce sujet, il pourrait être intéressant d'entendre les porteurs du projet « sécurité sociale de l'alimentation », ainsi que l'association Solidarité Paysans : ils travaillent à la distribution de bons d'achat pour les plus modestes, ciblés vers la production et l'agriculture de proximité.

M. Fabien Gay. - Je souligne la qualité du rapport. Nous avons des échanges nombreux à ce sujet, avec le rapporteur et d'autres collègues, et nous sommes d'accord sur beaucoup de points. Entre autres, sur le maintien du FISAC ; notre groupe déposera d'ailleurs un amendement similaire.

Nous sommes dans une année exceptionnelle pour les petits commerces et l'artisanat. Or entre mission « Relance » et la mission « Économie », il est difficile de s'y retrouver ! En réalité, le débat politique et budgétaire aura surtout lieu sur le plan de relance, pour lequel 150 amendements ont déjà été déposés.

Concernant le Fonds de solidarité, je constate que du temps aurait été gagné si le Gouvernement avait écouté plus tôt le Sénat. Certains critères nécessitent toujours d'être assouplis : les employeurs, des dizaines de milliers de petits patrons, n'y ont toujours pas droit. Il est inconcevable que le Gouvernement refuse toute condition aux aides aux grands groupes mais soit en mesure, via la technocratie de Bercy, d'inventer de nombreux obstacles qui barrent la route vers les aides aux petits commerces et artisans.

Le débat est ancien entre choc de l'offre et choc de la demande. Je constate que les 10 millions de pauvres sont les grands oubliés du discours du Président de la République. L'aide de 150 euros annoncée il y a maintenant six mois ne résoudra pas la crise : c'est la question de la hausse des salaires et du partage des richesses qui doit être posée.

Enfin, il est nécessaire de prévoir une aide encore plus spécifique pour les bars et restaurants que celle annoncée hier soir. Par ailleurs, quand étudiera-t-on cette mesure ? Dans un cinquième projet de loi de finances rectificative pour 2020 ? Dans un premier projet de loi de finances rectificatives pour 2021 ? Le Parlement est devenu le paillasson de l'exécutif. Les propositions que notre commission formulait ont ainsi été refusées, avant qu'elles ne soient financement appliquées par le Gouvernement quelques jours plus tard, ce que l'on apprenait par communiqué de presse !

Nous sommes donc, potentiellement, en train de voter un budget insincère, et nous interpellerons le Gouvernement sur cette nouvelle mesure.

Mme Anne-Catherine Loisier. - Je salue le travail de notre rapporteur. Je souhaiterais vous interroger sur le travail des chambres de commerce et d'industrie (CCI), et notamment sur celui d'accompagnement à la numérisation : quels outils sont mis en place ? Il sera important qu'il se fasse au plus proche du commerçant ou de l'artisan.

L'enjeu, en tout état de cause, sera de relancer la demande, ce qui nécessite de la confiance ; or le discours, hier, du Président de la République était anxiogène. Comment faire en sorte que les Français disposant d'une épargne accumulée la consomment ? Si elle n'est pas débloquée, les aides risquent de ne pas être suffisantes et dureront plusieurs mois.

M. Jean-Marc Boyer. - L'importance du FISAC a été soulignée par mes collègues ; c'est en effet un outil essentiel.

Concernant l'annonce faite hier par le Président de la République d'une aide de 20 % du chiffre d'affaires des restaurateurs, il m'a été indiqué que l'assiette serait plafonnée à 100 000 euros. Pour un chiffre d'affaires supérieur, l'aide ne pourra donc dépasser 20 000 euros. Une colère sourde monte actuellement parmi les restaurateurs, qui ne comprennent pas pourquoi ils sont maintenus fermés. Ce n'est plus une question d'aide financière, mais de conséquences psychologiques : ils veulent travailler ! Sans annonce les concernant avant le 20 janvier, le mouvement social pourrait être important, et aurait le soutien d'une partie importante de la population.

Le Secours catholique et le Secours populaire nous alertent justement sur les fortes souffrances éprouvées par ceux qui y font appel.

Mme Marie-Christine Chauvin. - Le fait que les restaurants soient fermés pose également d'autres problèmes : les ouvriers du bâtiment et des travaux publics, par exemple, sont obligés de s'entasser dans leur camionnette pour manger ou de manger dehors. En hiver, avec d'aussi basses températures, c'est tout à fait anormal ! Le Gouvernement a certes assoupli les règles en faveur des chauffeurs routiers, mais il convient de ne pas oublier ces autres professions.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Avant de passer la parole à notre rapporteur, je souhaiterais rappeler la phrase exacte prononcée par le chef de l'État hier : « en plus des dispositifs déjà existants, les restaurants, les bars, les salles de sport, les discothèques, tous les établissements qui resteront fermés administrativement se verront versés, quelle que soit leur taille, 20 % de leur chiffre d'affaires de l'année 2019 si cette option est préférable pour eux aux 10 000 euros du Fonds de solidarité ». La nouvelle n'est donc pas forcément excellente : ils devront choisir entre l'un ou l'autre.

On peut se réjouir que les commerces de proximité puissent rouvrir dès le samedi 28 novembre. Mais les restaurants, bars, salles de sport, vont rester fermés encore deux mois, au minimum. De nouveaux protocoles sanitaires sont en discussion, alors que ceux qui avaient permis la réouverture après le premier confinement étaient déjà draconiens (certains ont même décidé de ne pas rouvrir, compte tenu de leur petite taille). Ils auront subi au total six mois de fermeture administrative ! Rien ne dit en outre que les clients seront au rendez-vous lors de la réouverture.

Mme Catherine Fournier. - Se pose aussi la question de savoir quelle sera la capacité d'accueil autorisée... Hier, le discours du Président de la République ne contenait que du négatif. J'ai eu le sentiment d'un propos fermé, comme si nous étions pris au piège. Dans ces conditions, le message ne peut pas passer.

Ma région subit déjà le Brexit, un taux de chômage de 14 %, et les problèmes migratoires. Il faut donc absolument aider ces commerçants et artisans de proximité, qui ne seront pas sauvés par une simple réouverture. En outre, les Français savent bien que lors des vacances, des sports d'hiver, des loisirs, ils n'auront pas de restaurant.

M. Serge Babary, rapporteur pour avis. - Je vous remercie pour l'intérêt que vous portez au rapport.

Concernant la nouvelle aide à destination des restaurants, bars, etc., le Président de la République n'a pas indiqué de plafonnement du chiffre d'affaires pouvant être pris en compte. Les restaurateurs ont donc dû réfléchir, parfois avec angoisse, aux différentes options possibles.

Aujourd'hui, le risque de fermeture est évalué à 60 % : que sera-t-il dans deux mois ? Le risque social est en effet considérable, et les salariés n'ont même pas de visibilité pour leur propre vie personnelle. La fermeture des restaurateurs touche en outre à la culture française, à un certain attachement à la gastronomie. Une déconvenue supplémentaire entraînera des réactions fortes. Nous faisons donc face à un problème grave de communication du Gouvernement, alors que les gens sont à fleur de peau.

Les cas particuliers cités par Mme Chauvin sont exacts : ils nous ont en effet été remontés par la Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment (Capeb) et la Fédération française du bâtiment (FFB). Les ouvriers sont obligés de se confiner dans l'habitacle du camion, sans masque. Nous avons interpellé les pouvoirs publics sur ce sujet.

Les protocoles des restaurateurs étaient déjà très stricts : on ne pourra pas exiger d'eux d'espacer encore davantage les tables.

L'amendement sur les chèques restaurants concerne la demande : inutile d'ouvrir les magasins s'il n'y a pas de consommation. L'amendement est donc en faveur des restaurateurs, secteur le plus touché, ciblé sur les plus modestes, distribué au plus proche des consommateurs, par exemple par les centres d'action sociale. Ils pourront déterminer les bénéficiaires, ainsi que les restaurants éligibles, pour éviter que les tickets soient utilisés dans les fast-foods de la ville centre. L'objet est donc bien de permettre aux personnes en situation de précarité de partager un moment de convivialité, et de redynamiser ainsi les restaurants.

Concernant la numérisation des PME, il faut savoir qu'un tiers seulement du 1,5 million de petites et moyennes entreprises ont un site internet, tous n'étant pas forcément des sites marchands. C'est une cause nationale, d'autant que beaucoup de chefs d'entreprises ne voient toujours pas l'intérêt de la numérisation.

Les CCI ont développé une plateforme de commerce en ligne, Achatville. Étant décentralisée, cette plateforme n'a pas été mise en place dans chaque département. Nous avons donc eu des contacts avec CCI France et plusieurs CCI de régions afin de les pousser à l'installer. Le réseau consulaire dispense également des formations : 10 000 doivent l'être en 2020. Il faut saluer le travail des CCI et des chambres des métiers et de l'artisanat, alors que les difficultés dépassent désormais la sphère économique et concernent désormais les problématiques humaines. Les CCI sont en première ligne pour prévenir les drames humains. Beaucoup d'indépendants prennent le chemin des « restos du coeur »...

Mon rapport s'est concentré sur les crédits liés au commerce et à l'artisanat, et n'a donc pas abordé le sujet des entreprises à l'international. En revanche, à titre personnel, je me suis intéressé au renforcement de l'aide aux entrepreneurs français à l'étranger. En tout état de cause, les échanges internationaux sont aujourd'hui figés : les exportations, espérons-le, redémarreront en 2021.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 33

État B

M. Serge Babary, rapporteur. - L'amendement AFFECO.1 vise à empêcher la disparition du FISAC en le dotant de 30 millions d'euros. C'est en effet un outil efficace et apprécié de l'ensemble des acteurs du terrain. Aucun dispositif ne semble aujourd'hui prêt à prendre réellement sa relève.

L'amendement AFFECO.1 est adopté à l'unanimité.

M. Serge Babary, rapporteur. - L'amendement AFFECO.2 vise à abonder de 5 millions d'euros les fonds de l'initiative « France Num », dans l'objectif de financer une vaste campagne de communication nationale qui cible le grand public, et non uniquement les initiés. Ces fonds permettront également de mettre en place un système de suivi des actions menées grâce à « France Num », afin de disposer d'un retour sur son efficacité.

L'amendement AFFECO.2 est adopté à l'unanimité.

M. Serge Babary, rapporteur. - L'amendement AFFECO.3 entend augmenter la subvention publique versée à l'Institut national des métiers d'art de 300 000 euros supplémentaires. L'objectif de son autofinancement en 2022 semble en effet irréaliste, compte tenu de l'impact de la crise actuelle sur ses ressources propres et sur le mécénat.

L'amendement AFFECO.3 est adopté à l'unanimité.

M. Serge Babary, rapporteur. - L'amendement AFFECO.1 entend créer un crédit d'impôt à la formation et à l'équipement numérique. Dans la limite de 10 000 euros par an, 50 % des dépenses en la matière seraient ainsi prises en charge. Il s'agit de faire entrer la numérisation des PME dans une nouvelle dimension, à la hauteur des enjeux.

L'amendement AFFECO.1 est adopté à l'unanimité.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits « Commerce et artisanat » de la mission « Économie », sous réserve de l'adoption de ses amendements.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous passons à présent à l'examen des crédits « Numérique et postes ». Je cède la parole à Mme Anne-Catherine Loisier, rapporteur pour avis.

Mme Anne-Catherine Loisier, rapporteure pour avis sur les crédits « Numérique et postes » de la mission « Économie ». - Je souhaite au préalable remercier mon collègue Patrick Chaize pour nos échanges sur cette mission. Comme pour l'ensemble du budget cette année, la mission « Économie » est complétée par le plan de relance, qui reprend plusieurs préconisations que nous avions formulées au printemps. Je pense notamment à l'inclusion numérique ou à la numérisation des PME, dont M. Serge Babary vient de parler en détails.

J'ai souhaité cette année concentrer mon avis budgétaires sur trois principaux points, dont deux figuraient dans nos réflexions sur le plan de relance. L'autre point, concernant La Poste, est d'une actualité budgétaire plus récente.

Premier point : le Sénat a semble-t-il enfin été entendu sur le financement des réseaux de télécommunications à usage fixe. Cela faisait plusieurs années que nous plaidions en faveur d'une rallonge budgétaire substantielle pour donner de la visibilité aux acteurs des réseaux sur tout notre territoire. L'année dernière, nous avions plaidé pour 322 millions d'euros supplémentaires. Cette année, en troisième projet de loi de finances rectificative, j'avais obtenu, en lien avec la commission des finances, une rallonge de 30 millions d'euros. Dans le plan de relance, c'est un surplus de 240 millions d'euros qui est dégagé. Au-delà de cette enveloppe, le Gouvernement estime pouvoir « recycler » 280 millions d'autorisations d'engagement non utilisées au préalable. En tout, cela ferait 550 millions d'euros. Ce n'est pas encore les 670 à 680 millions que la filière réclame pour couvrir l'ensemble du territoire, et cette enveloppe sera composée pour une bonne partie de crédits qui ne sont pas nouveaux - puisque, comme je l'ai déjà dit l'année dernière il y a une part de recyclage -, mais c'est déjà un budget conséquent, qui permettra de sortir des errements de ces dernières années. Nous avons d'abord connu une fermeture du guichet « France très haut débit », puis nous avons observé sa réouverture, mais dans des conditions resserrées. Ces 550 millions d'euros donneront lieu à l'établissement d'un nouveau cahier des charges pour le financement des réseaux d'initiative publique. Il conviendra que celui-ci établisse un cadre stable, pérenne, et de nature à traiter les raccordements longs et complexes à venir, pour faciliter les investissements et ne laisser personne au bord du chemin numérique.

Sur le terrain, si la dynamique enclenchée est bien réelle, il y a encore des millions de locaux qui ne sont pas couverts ni en très haut débit ni en fibre optique jusqu'à l'abonné. Le confinement a bridé la dynamique haussière mais heureusement, si l'on suit les premières tendances de l'année, on arrive à des estimations oscillant entre 4,8 et 5 millions de prises installées en 2020, contre 4,8 millions en 2019. Le retard pourrait donc être rattrapé grâce à la mobilisation des entreprises. C'est essentiel car 35 % des locaux restent inéligibles au très haut débit et 48 % des locaux restent inéligibles à la fibre - et c'est 75 % en zone rurale. Nous sommes toujours bons derniers de l'Union européenne sur le très haut débit fixe. En somme, le chemin reste long à parcourir mais le signal envoyé par le projet de budget, à travers le plan de relance, est encourageant.

S'agissant du mobile, la dynamique des déploiements dans le cadre du « New Deal » apparaît vraiment positive si l'on regarde les derniers chiffres : la France est ainsi passée de la 18e à la 13e place en Europe et cela devrait encore s'améliorer. Compléter la couverture du territoire en 4G et ne pas prendre de retard sur la 5G sera un véritable défi industriel pour les acteurs des télécommunications. Pour accompagner ce mouvement, je proposerai en séance de parvenir à une fiscalité plus favorable aux déploiements d'antennes mobiles à travers deux amendements : l'un prolongeant le dispositif d'exonération existant en zone de montagne, l'autre - qui est plutôt un amendement d'appel dans l'attente d'un rapport des services de l'État sur le sujet - plafonnant le produit de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (Ifer) « mobile » à son niveau de 2020. Ainsi, nous préserverions les recettes perçues jusqu'alors par les collectivités locales tout en créant un environnement plus favorable à cette nouvelle vague de déploiements tant attendue.

J'en viens au deuxième point s'agissant de la mission « Économie », qui concerne le financement des missions de service public de La Poste. Année après année, les missions de service public confiées à La Poste sont sous-compensées par l'État. En tout, La Poste estime le déficit non compensé de ces missions de service public à 850 millions d'euros. Dans ces conditions, nous risquons une dégradation des services.

Il en va de même s'agissant de la mission de transport et de distribution de la presse. Sa compensation baisse encore de quelques millions d'euros, sans que La Poste n'ait été consultée. Une mission d'inspection est en cours pour faire des propositions. Nous y serons attentifs.

Cela doit conduire notre commission à mener une réflexion plus globale sur l'ensemble des missions de service public de La Poste, en particulier sur un renouveau du service universel, peut-être plus numérisé et qui réponde davantage aux attentes de nos concitoyens dans les années à venir.

Mais dans ce projet de loi de finances, l'urgence porte sur la mission d'aménagement du territoire. Cette mission de service public qui garantit un maillage territorial fort de 17 000 points de contact et qui se traduit par des actions de financement concrètes, en lien avec les commissions départementales de présence postale territoriale, est financée par des abattements de fiscalité locale, en particulier par la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Or, la suppression de la moitié de la CVAE régionale dans le projet de loi de finances pour 2021 fait perdre 66 millions d'euros d'abattements correspondant, qui finançaient la mission d'aménagement du territoire. L'État n'avait manifestement pas anticipé le sujet car rien n'est prévu dans le projet de budget pour compenser cette perte ! Cette mission est déjà déficitaire à hauteur de 60 millions d'euros. Poursuivre sur cette voie serait prendre le risque d'une dégradation importante des services. Il convient donc que l'État compense les effets de la réforme de la fiscalité de production. Il tiendrait ainsi sa parole, car il s'était engagé dans le contrat de présence postale territoriale signé avec les élus locaux à un financement annuel de 177 millions d'euros par an. Un amendement a été adopté par le Sénat en première partie au projet de loi de finances sur ce sujet, en affectant une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée au fonds national de péréquation territoriale. Si c'est un signal assurément bienvenu, le Gouvernement n'est pas disposé à l'accepter. Cette solution risque donc de ne pas prospérer au cours de la navette. C'est pourquoi je vous proposerai, en lien avec M. Patrick Chaize, président de l'observatoire national de présence postale, d'adopter un amendement de crédits dotant à hauteur de 66 millions d'euros la mission « Économie » pour maintenir le niveau de financement de cette mission d'aménagement du territoire. C'est une solution à laquelle le Gouvernement semble adhérer. Afin que l'État honore sa parole sur toute la durée du contrat de présence postale territoriale, j'assortirai l'amendement d'une demande que le Gouvernement s'engage à reconduire la subvention dans les années à venir.

Au-delà de l'urgence, je disais qu'il faudrait nous pencher également sur le financement à plus long terme des missions de service public. La crise sanitaire a porté un nouveau coup dur au service universel postal : elle a accéléré de deux ans la baisse du courrier par rapport aux prévisions, générant un déficit prévisible de la mission d'environ 1,5 milliard d'euros en 2020 selon La Poste. Cet effondrement de l'activité courrier est insoutenable pour l'entreprise publique et ne peut être compensé par la croissance des services colis. Nous devrons mener ce chantier de réflexion en 2021. C'est l'occasion de créer un nouveau service universel modernisé, le cas échéant plus numérisé.

Enfin, j'ai souhaité me pencher cette année sur le sujet de la fiscalité applicable aux centres de stockage de données - les data centers. Ces infrastructures sont essentielles à notre avenir numérique, notamment comme élément de souveraineté. Un avantage fiscal a été créé en 2019 pour inciter à l'implantation de data centers en France. Il y avait deux raisons à cela : d'abord, la vive concurrence entre États européens pour accueillir ces infrastructures numériques stratégiques ; ensuite, pour maximiser l'avantage compétitif de notre pays que constitue son prix de l'électricité, parmi les moins chers. Il fallait donc que la fiscalité accompagne cet effort d'attractivité.

Mais il y avait deux limites à ce dispositif aujourd'hui en vigueur, limites que je proposerai de corriger en séance publique à l'occasion de ce projet loi de finances. D'abord, l'avantage fiscal ne s'applique pas à tous les data centers, mais seulement aux plus énergivores, créant une rupture d'égalité et qui se justifie d'autant moins que cela n'incite pas à réduire l'empreinte environnementale des data centers. Je proposerai d'y revenir à travers un amendement qui étend l'avantage fiscal à tous les data centers. Ensuite, il s'agit d'obtenir, en contrepartie, des engagements environnementaux. Jusque-là aucun dispositif de ce type n'a été adopté, malgré ce qui avait été initialement envisagé. C'est ce que propose de corriger le projet de loi de finances en mettant en place une forme d'éco-conditionnalité du dispositif, qui consiste notamment en l'adhésion à un programme de mutualisation des bonnes pratiques de gestion énergétique. Dans une logique conciliation entre attractivité et exigences environnementales, je proposerai en séance un amendement visant à aligner ces exigences sur celles déjà édictées au niveau européen, dans le cadre du code de bonne conduite européen auquel adhèrent de nombreux acteurs de la filière. C'est une approche européano-compatible qui devrait séduire le ministre Cédric O, qui nous a montré à maintes reprises son attachement à l'échelon européen ! Cela favorisera l'intégration des data centers français dans un référentiel environnemental commun à l'échelle européenne.

Pour conclure, je vous invite, sous réserve de l'adoption de l'amendement que je vous propose sur La Poste, à émettre un avis favorable sur ces crédits qui, comme vous l'aurez compris, sont sauvés par le plan de relance.

M. Franck Montaugé, rapporteur pour avis sur les crédits « Industrie » de la mission « Économie ». - Les opérateurs ont pu avoir droit à des conditions préférentielles d'octroi des fréquences. Quelles sont les contreparties qui leurs sont imposées sur la 5G ? Nous serions en droit de leur demander des engagements fermes, notamment auprès des collectivités, pour accélérer le calendrier de couverture. Cet enjeu est fondamental pour le public mais aussi pour les entreprises établies en milieu rural.

M. Joël Labbé. - La notion de service universel du numérique est fondamentale pour assurer un service équitable et équilibré de l'ensemble du territoire. La 4G doit être ce minimum accessible à tous. Je vais prêcher dans le désert mais on sait que la 5G fait débat ! L'intérêt de la 5G pour le monde économique et industriel est indéniable, ainsi que pour la santé, éventuellement pour les administrations. Mais pour le grand public, dès lors que tout le monde sera équipé de la 4G, le service minimum sera assuré. Il ne faut pas continuer la fuite en avant. Comment fera-t-on quand nous serons arrivés à la 4G ? Comme disait Coluche, « on ne sait pas où on va, mais on y va ! ».

Mme Anne-Catherine Loisier, rapporteure pour avis. - Sur le déploiement de la 5G, je ne reviendrai pas sur les débats que l'on connaît tous. Les opérateurs ont déboursé 2,7 milliards d'euros, et il y a bien sûr des contreparties dans les autorisations qui leur ont été octroyées, par exemple l'obligation de déployer 10 500 antennes d'ici à 2025. Une attention particulière a été portée pour éviter que les déploiements se focalisent sur les zones denses. Il s'agit notamment de couvrir des zones d'activité prioritaires en zone rurale, qui ne doivent en aucun cas pâtir d'un retard. Sur la 4G, le New Deal a également permis une amélioration de la couverture. Par exemple, 96 % du territoire est au moins couvert par un opérateur.

J'en viens à l'amendement que je vous propose : il vise à abonder la mission « Économie » à hauteur de 66 millions d'euros afin de financer la mission d'aménagement du territoire de La Poste. L'idée serait d'obtenir que le Gouvernement « lève le gage » en séance publique.  

La commission adopte l'amendement AFFECO.4.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits « Numérique et postes » de la mission « Économie », sous réserve de l'adoption de son amendement.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous passons à présent à l'examen des crédits « Industrie ». Je cède la parole à M. Franck Montaugé, rapporteur pour avis.

M. Franck Montaugé, rapporteur pour avis sur les crédits « Industrie » de la mission « Économie ». - Cette année plus encore que d'ordinaire, l'industrie est au centre des débats sur la politique économique de la France. En marquant un coup d'arrêt brutal à l'activité des entreprises industrielles, en interrompant les échanges commerciaux et les chaînes d'approvisionnement traditionnelles, la crise liée à la pandémie de coronavirus a mis en évidence les conséquences de plusieurs décennies de désindustrialisation et de délocalisation.

À l'heure où se pose désormais la question de la reprise, mais surtout de la relance, il est plus que jamais urgent de se doter d'une politique industrielle claire, structurée et conquérante. Comment remédier aux faiblesses structurelles de notre tissu productif ? Comment réinvestir des pans d'activité que nous avions délaissés au profit d'importations moins coûteuses ? Quel plan d'action pour se positionner sur les produits et technologies d'avenir ? Et plus généralement, quelle sera la place de l'industrie et des emplois industriels dans notre société ? Un rapport de la Fabrique de l'Industrie paru il y a quelques jours à peine rappelle à ce titre que les entreprises industrielles tirent vers le haut la productivité et la capacité d'innovation de notre pays, mais sont aussi fortement pourvoyeuses d'emploi : elles sont donc un pilier de notre tissu économique. Et ce, même si le poids de l'industrie dans l'économie n'est aujourd'hui plus que de 13 %, contre 21 % en Allemagne...

C'est dans cette optique que j'ai examiné le budget proposé par le Gouvernement pour l'année 2021, année charnière pour la relance.

Laissez-moi dire d'entrée que si mon avis « Industrie » porte formellement sur les crédits de la mission « Économie », il eut été cette année impossible d'y limiter mon analyse. De budget en budget, notre commission constate que les crédits dédiés à l'industrie dans la mission « Économie » se réduisent à peau de chagrin. En 2021, ils se limitent quasiment à une seule sous-action : la « compensation carbone » des sites électro-intensifs, pour 400 millions d'euros environ. Les crédits de l'industrie se retrouvent aux quatre coins du budget, à la façon d'un puzzle : une approche panoramique est donc nécessaire.

Il faut inclure dans notre analyse les crédits exceptionnels mobilisés depuis l'été en réponse à la crise. Selon mes calculs, depuis le 3e PLFR, ce sont au total près de 2,2 milliards d'euros du budget général qui ont été mobilisés pour l'industrie. Dans la mission « Plan de relance » du budget pour 2021, il est prévu près de 7,4 milliards d'euros pour l'industrie, dont 2,6 milliards dès 2021. En un an et demi, la politique industrielle devrait ainsi recevoir près de 15 fois plus de moyens qu'elle n'en reçoit d'habitude chaque année. Vous comprendrez donc que mon avis « Industrie » dépasse, cette année, le champ de la seule mission « Économie ».

Comment évaluer la pertinence et le ciblage de ces moyens colossaux déployés pour la relance et la transformation de l'industrie ? D'abord, en rappelant brièvement l'impact de la crise liée à la pandémie de coronavirus, et les priorités qui doivent être les nôtres.

Mon rapport démontre que le choc économique subi en mars, plus brutal et plus durable qu'ailleurs en Europe, a eu pour conséquence d'exacerber les faiblesses structurelles de notre industrie, à au moins quatre niveaux.

Premièrement, il a conduit à une forte hausse de l'endettement. Si le recours au prêt garanti par l'État (PGE) a permis de soutenir la trésorerie et d'éviter une vague de faillites à court terme, il est venu s'ajouter à l'important stock de dettes de nos entreprises industrielles. En septembre, l'encours total de la dette de l'industrie est de 147 milliards d'euros - soit 1,5 fois le plan de relance... - dont 20 milliards d'euros de PGE. Cela représente une hausse de 13 % en une année seulement. Cette hausse est principalement portée par les PME. L'endettement accru est d'autant plus problématique que les entreprises industrielles françaises se caractérisent par la faiblesse de leurs fonds propres.

Deuxièmement, l'investissement a chuté de 14 % par rapport à 2019, en raison des trésoreries asséchées et des pertes d'exploitation. Or, la France accuse déjà un important retard en matière de modernisation de l'outil industriel : à 19 ans d'âge moyen, il est deux fois plus ancien qu'en Allemagne, et bien moins robotisé et numérisé. Il souffre d'une certaine inertie : il est difficile de susciter les décisions d'investissement, surtout en conjoncture défavorable. Ce n'est pas qu'un problème de compétitivité, mais aussi un problème environnemental : on estime que 40 % de l'énergie consommée par l'industrie en France est le fait d'équipements de plus de trente ans d'ancienneté, aux mauvaises performances énergétiques. Le manque d'investissement est aussi un frein à l'innovation et à la montée en gamme.

Troisièmement, la crise a révélé l'importante dépendance de la France à certains grands secteurs exportateurs. L'aéronautique, moteur de l'export, a été touchée de plein fouet ainsi que le secteur automobile, dans une moindre mesure. Ces deux secteurs représentent le quart des exportations industrielles de la France. Les exportations aéronautiques ont baissé de 60 % au premier semestre 2020 et sont toujours aujourd'hui à - 35 % environ de leur niveau normal. En conséquence, le déficit de la balance commerciale française devrait se creuser de près de 22 milliards en 2020, atteignant - 79 milliards selon une estimation d'avant le reconfinement. Au-delà du seul déficit, le risque est que nous perdions durablement des parts de marchés à l'international.

Quatrièmement, l'emploi industriel renoue avec une trajectoire à la baisse. Pour l'instant, l'activité partielle, largement mobilisée dans l'industrie, a permis de limiter l'impact ; mais près de 53 000 emplois industriels auraient été détruits en 2020, alors que des créations nettes avaient été enregistrées au cours des dernières années. De nombreux groupes ont déjà annoncé des plans sociaux : Renault, Airbus, ou encore Vallourec et Daher ; mais les PME aussi ont stoppé les embauches. Des capacités et compétences industrielles clefs pourraient être perdues, sans parler de l'impact sur les territoires, qui sera répercuté sur les autres secteurs économiques (moindre consommation, moindre attractivité, moindre ressources fiscales pour les collectivités territoriales...).

Comment le budget pour 2021 répond-il à ces enjeux ? Du point de vue structurel, il me semble qu'il identifie bien les principaux leviers de transformation à long terme de l'industrie, même si certaines actions doivent être approfondies. En revanche, je pense qu'il sous-estime les défis à court terme, en particulier la faiblesse de la demande et le mur de la dette. À cet égard, il doit être renforcé.

Concernant la transformation à long terme, les actions du plan de relance s'organisent autour de trois axes.

Le premier axe est l'aide à la modernisation. Je me félicite que le Gouvernement ait enfin fait droit aux demandes du Sénat. Notre commission a proposé dès juin de contemporanéiser les aides à la robotisation et à la numérisation des PME : c'est désormais chose faite. Le suramortissement a été transformé en aide forfaitaire. Pour les secteurs automobile et aéronautique plus spécifiquement, deux fonds ont été mis en place pour près de 1,2 milliard sur quatre ans. J'estime toutefois qu'il faut renforcer ces efforts, d'abord en offrant aux dispositifs une meilleure visibilité en les prolongeant. Ensuite, j'ai déposé un amendement visant à prévoir une enveloppe de 20 millions d'euros en AE et 10 millions d'euros en CP, dédiée au soutien des applications industrielles de la 5G en France. Cette technologie de rupture sera une part intégrante de « l'Industrie du Futur », et la France ne doit pas prendre de retard. Les usines allemandes la déploient par exemple déjà.

Le deuxième axe est le soutien à la transition énergétique. Là aussi, le Gouvernement a partiellement fait droit à des demandes de longue date de notre commission. Un crédit d'impôt couvrant une partie des dépenses des TPE et PME pour leur rénovation énergétique a été inséré à l'Assemblée nationale, tardivement, mais c'est une bonne chose. J'ai déposé un amendement pour le compléter, en faisant entrer dans son champ les dépenses d'audit énergétique, coûteux préalable aux travaux de rénovation. Si le plan de relance prévoit une enveloppe de 1,2 milliard d'euros pour la décarbonation de l'industrie, seuls 290 millions devraient être débloqués dès 2021. L'effort me paraît trop tardif. Je fais le même constat pour les actions relatives à l'économie circulaire, avec seulement 84 millions d'euros en 2021 sur 500 millions d'euros. J'ai déposé un amendement renforçant dès 2021 ce volet, en mobilisant 50 millions d'euros d'aides visant spécifiquement l'écoconception et la réduction des déchets industriels. La rénovation énergétique est une chose, mais il faut aussi accompagner la transformation des procédés de production eux-mêmes.

Enfin, le troisième axe de long terme est la « relocalisation ». Le Gouvernement entretient la confusion entre relocalisation et ce qui s'apparente en réalité davantage à de la réindustrialisation, c'est-à-dire l'implantation de nouvelles activités. Environ 400 millions d'euros devraient y être dédiés en 2021 et une trentaine de projets ont déjà été validés. Il me semble que le volet « territorial » de cette enveloppe devra faire l'objet d'une attention particulière pour assurer que l'ensemble des territoires y aient bien accès : les financements passent par le programme « Territoires d'Industrie », or l'éligibilité y est basée sur une approche géographique et la gouvernance de ce programme est difficile.

Enfin, je pense que les orientations stratégiques de la réindustrialisation du pays devraient faire l'objet d'un dialogue avec les filières, d'une part, et le Parlement de l'autre. Il nous faut établir une feuille de route stratégique partagée, qui traduise notre politique industrielle. Cette coordination des efforts passera aussi par l'échelle européenne, souvent la plus pertinente pour investir dans de nouvelles filières et pour massifier la demande.

Pour que la transformation de notre industrie réussisse, et que les dispositifs de relance que j'ai cité fonctionnent bien, il me semble en outre qu'un effort particulier de suivi et d'accompagnement devra être déployé. Avec l'affaiblissement des réseaux consulaires, la charge importante confiée aux collectivités territoriales et la réduction des services déconcentrés de l'État, nous devrons nous assurer que les entreprises trouvent bien écoute et conseil, sous peine d'être laissées au bord du chemin, comme nos auditions l'ont mis en évidence. En outre, au vu des montants colossaux en jeu, l'évaluation des politiques publiques sera centrale : nous devons exiger du Gouvernement la mise en place d'indicateurs transparents et cohérents, en matière d'emplois et de performance environnementale notamment, déclinés à l'échelle de chaque action. Je note avec surprise que le principal indicateur de performance prévu pour le plan de relance est la rapidité de consommation des crédits, et que les indicateurs de verdissement sont bien frustes... Il y a là un enjeu de responsabilité démocratique et de bonne gestion des dépenses publiques.

Si les orientations de long terme du budget me paraissent les bonnes, il me semble en revanche qu'il présente des carences à court terme.

D'abord, un soutien plus conséquent à la demande sera nécessaire. Des efforts ont été faits pour la filière automobile et l'aéronautique, mais la crise de demande qui se profile déjà fera des dégâts dans l'ensemble de l'industrie. Plusieurs leviers existent. D'abord, le soutien à des secteurs oubliés du plan de relance, comme la construction neuve, qui soutient la production métallurgique par exemple. Ensuite, la commande publique, en tirant profit des assouplissements récents - mais encore faudrait-il que les collectivités, qui représentent 60 % de l'investissement, disposent des ressources nécessaires - or le plan de relance ne soutient pas assez l'investissement local. Enfin, la réouverture des commerces est également un impératif pour l'industrie. Elle offre des débouchés indispensables pour l'industrie cosmétique et chimique, l'agroalimentaire, l'habillement ou l'ameublement et permettra de mobiliser l'épargne importante accumulée par les Français pendant la crise - angle trop peu traité par le budget pour 2021.

Ensuite, le Gouvernement ne semble pas bien prendre la mesure du mur de la dette que j'ai évoqué tout à l'heure, qui s'élève aujourd'hui à près de 150 milliards d'euros dans l'industrie. Le budget pour 2021 prévoit certes de renforcer les capacités de financement par Bpifrance, et prévoit des aides et incitations à l'investissement. Mais cela ne suffira pas à déclencher l'investissement s'il implique encore davantage de dette... La solution des prêts participatifs garantis par l'État, créés par le PLF 2021, est intéressante, car elle permet de renforcer les fonds propres. Son montant apparaît en revanche bien insuffisant - j'estime qu'il faudrait au moins le doubler - et il n'est pas certain que les investisseurs s'en saisissent... Il faut étudier d'autres solutions, en lien avec l'Union européenne, comme le cantonnement de la « dette Covid » ; la mise en place d'un PGE « de relais », au remboursement à long terme, permettant de rembourser la dette privée plus urgente ou de plus fortes incitations à l'investissement en fonds propres.

En conclusion, mes chers collègues, il me semble que la relance offre une opportunité longtemps attendue de penser une politique industrielle ambitieuse et réaliste, qui utilise tous les leviers de transformation de notre industrie. Le budget pour 2021 mobilise des montants très conséquents, sans commune mesure avec les crédits habituels de la mission « Économie », dans l'objectif de mener de nombreuses nouvelles actions de soutien. Le plan de relance identifie bien les enjeux de long terme (modernisation - transition environnementale - réindustrialisation), mais doit être renforcé à court terme pour pallier à une crise de la demande et au problème de l'endettement.

Au vu de ces conclusions, je rends un avis favorable à la mission « Économie », bien qu'elle ne soit plus cette année le véhicule budgétaire principal des crédits dédiés à l'industrie. J'ai aussi déposé plusieurs amendements à la mission « Plan de relance », qui traduisent les recommandations de mon rapport.

Mme Anne-Catherine Loisier. - On compare souvent la France à l'Allemagne lorsque l'on parle de modernisation et de numérisation de l'industrie. Or, en matière de déploiement de la fibre, nous avons un coup d'avance : nous visons la couverture du territoire en 2022, alors que l'Allemagne lance à peine un grand programme, car elle n'avait pas opéré ce choix en amont. Il me semble que nous devons optimiser cette avance concurrentielle en matière de maillage du territoire car, à l'inverse, nos PME et ETI se sont peu lancées dans « l'Industrie 4.0 ». Nous avons un avantage de couverture et d'infrastructure, mais pas de technologie.

M. Fabien Gay. - Nous sommes dans le moment de la réindustrialisation - même le Gouvernement le dit. Nous devons retrouver une souveraineté industrielle, en particulier dans un certain nombre de domaines stratégiques tels que le secteur du médicament. Or, en matière de 5G, nous sommes handicapés : nous n'avons que des solutions américaines, par Qualcomm, ou chinoises, par Huawei, car nous avons démantelé nos capacités nationales détenues par Alstom et Nokia. Maintenant qu'il existe un Haut-commissariat au plan, je m'interroge sur notre plan de réindustrialisation pour la France. Quelles sont nos priorités, nos secteurs de souveraineté ? Le ministre Arnaud Montebourg s'était attelé à délimiter ces secteurs essentiels, dont la loi PACTE a encore élargi le champ.

Il existe une vraie question vis-à-vis des licenciements. L'une des réponses est, peut-être, le chômage de longue durée, qui a été négocié avec les syndicats mais peu d'entreprises y font en réalité appel. D'autres préfèrent aujourd'hui licencier, notamment dans le secteur aéronautique. On ne peut pas imposer le recours au chômage de longue durée ; mais comment peut-on engager les négociations avec les entreprises, au plus haut niveau, pour éviter de licencier des milliers de personnes alors que le carnet de commandes est certes retardé, mais toujours plein ? Nous nous mettons en difficulté car nous perdrons des compétences et des savoir-faire qui nous serons utiles au moment de la reprise.

Mme Valérie Létard. - Ce rapport s'inscrit dans la droite ligne des travaux de notre commission sur la souveraineté industrielle française. J'en partage les conclusions. Il existe aujourd'hui un ministère de l'industrie, des comités stratégiques de filière, un délégué interministériel aux restructurations d'entreprises, mais ce qu'il nous manque est la vision d'avenir. Nous courons derrière les catastrophes industrielles pour tenter de les rattraper. Il faut certes savoir gérer les urgences, mais nous avons besoin, au niveau de l'État, d'un pendant aux comités stratégiques de filière, qui travaillent dans le long terme. Cela pourra passer par des équipes renforcées au sein du ministère de l'industrie et, peut-être, par l'intermédiaire du Haut-commissariat au Plan, qui pourra coordonner les apports de chaque ministère et être garant de la vision transversale. Notre pays doit avoir une stratégie claire sur la manière d'engager le virage industriel. Les ministères n'ont aujourd'hui pas assez de moyens pour travailler sur le fond plutôt que sur l'urgence.

Dans le cas de Vallourec, contrairement à celui de Bridgestone, l'État doit pouvoir agir, car il est actionnaire principal. Bpifrance a beaucoup investi, mais l'entreprise supprime aujourd'hui à nouveau 350 emplois. Certes, la crise est passée par là mais ces suppressions d'emplois sont-elles réellement le résultat de la crise ? Nous devons travailler avec la ministre chargée de l'industrie, qui fait preuve de volonté. L'usine Vallourec de Déville-lès-Rouen est peut-être la mieux placée pour accompagner le « plan hydrogène » de notre pays, car elle fabrique des éléments nécessaires. Or, c'est cette usine qui va fermer. Quel est le sens de cette restructuration ? Quelle est la stratégie de l'État ? Comment accompagne-t-il la mutation industrielle pour ne pas se priver de capacités importantes ? Sur quoi va-t-on concentrer les efforts ? Quelles sont nos forces et nos faiblesses ? Il me semble que cette analyse fait aujourd'hui défaut. Mettre les moyens sans stratégie sous-jacente ne mènera nulle part. Cette réflexion doit être conduite avec les régions, les intercommunalités, les territoires, qui représentent l'échelon de proximité et qui tissent au quotidien la relation avec les industriels.

Mme Florence Blatrix Contat. - Le mur de l'endettement des entreprises est en effet source d'inquiétude. La part de la valeur ajoutée captée par la dette va augmenter de 5 à 6 % dans les prochaines années : cela va peser sur la capacité de notre industrie à investir. La confiance sera un paramètre déterminant pour la reprise de l'investissement : il faut clarifier les perspectives et accroître la demande.

Un sondage récent effectué auprès des entreprises, relatif à la relocalisation, montre que 58 % d'entre eux n'ont pas l'intention de relocaliser, tandis que 70 % estiment que le plan de relance est insuffisant pour les convaincre de relocaliser. Un travail de fond doit être fait pour améliorer les incitations. 30 % des entreprises indiquent délocaliser pour accéder à des technologies et innovations qui ne sont pas disponibles en France. Comme le suggère le rapport de notre collègue Franck Montaugé, il faut intensifier les investissements dans l'innovation et diversifier nos filières industrielles. Je partage également la nécessité d'établir une feuille de route partagée entre le Gouvernement et le Parlement, pour que notre pays reprenne l'initiative.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Les interventions de mes collègues se complètent bien et montrent la voie à suivre. Je crois également en la nécessité d'un ministère de l'industrie, qui s'appuie peut-être davantage sur les territoires, comme c'est le cas en Allemagne via les Länder. Une meilleure coordination doit être visée entre l'État, les partenaires sociaux, les industriels, les acteurs locaux, afin de définir des stratégies de filière et une stratégie globale de réindustrialisation.

Le plan de relance français à destination de l'industrie est plus restreint que celui mis en oeuvre par l'Allemagne. Or son industrie est déjà largement avantagée. On ne cible pas assez l'industrie - certes, la dette est un sujet, mais les taux d'intérêts bas facilitent aujourd'hui le recours à l'emprunt. Je pense qu'on en fait peut être trop pour certains secteurs qui n'en ont pas besoin, et pas assez pour ceux qui le nécessitent réellement, comme l'industrie.

En matière d'intelligence économique, l'Allemagne sait trouver des bonnes sources de financement, notamment européennes, et pour comprendre et détecter les mécanismes de délocalisation et de réorganisation. Nous ne savons pas aussi bien le faire, et donc réagir. Dans le cas de Bridgestone, l'étude des prix de transfert montre qu'ils ont été très fortement augmentés, ce qui permet de créer un déficit « arbitraire » pour mieux justifier la délocalisation. Dans le même temps, l'Union européenne finance en Europe de l'Est l'installation d'usines délocalisées depuis la France. En attendant de changer l'Europe, réalisons un véritable effort d'intelligence économique en amont, par filière, pour mieux détecter ce qui va se passer. Mieux vaut prévenir que guérir.

Je suis convaincue qu'il faut donner aux collectivités locales la possibilité d'entrer au capital d'entreprises locales, surtout les PME. Les Länder allemands le font très facilement. Le but n'est pas de diriger les entreprises à leur place, mais de veiller à ce qu'elles investissent et gardent un ancrage territorial. Dans la phase défensive que nous allons connaître, le capital public sera un outil permettant de ne pas fermer les sites mais d'accompagner leur inévitable mutation. Le niveau de désindustrialisation atteint est tel que la situation l'exige.

Je note enfin que le Japon a prévu dans son plan de relance des mécanismes de financement des relocalisations, par le biais de subventions directes actées dans des contrats de relocalisation signés avec les entreprises, et prenant compte des besoins immobiliers ou de matériel. La France pourrait-elle mettre en place cette stratégie, qui est efficace ailleurs ?

M. Franck Montaugé, rapporteur pour avis. - L'Allemagne a une grande avance sur la France en matière de robotisation et de numérisation, et est déjà entrée pleinement dans l'edge computing, tendance qui va s'accélérer avec l'arrivée de la 5G. Nous sommes peut-être en avance sur l'infrastructure, mais eux sont en avance sur les applications industrielles directes, ce qui leur confère un avantage certain.

Le sujet de la souveraineté industrielle, et des moyens pour l'atteindre, est majeur. Il appartient pour partie à la France, mais je suis convaincu que nous n'y parviendrons que dans le cadre de coopérations européennes renforcées. Certaines sont déjà lancées, en particulier dans le secteur du numérique comme sur l'ordinateur quantique, mais elles s'imposeront aussi dans le secteur industriel. Nous mesurons bien que beaucoup de dossiers ont aujourd'hui une dimension européenne, comme la commission l'a récemment étudié avec le rachat des Chantiers de l'Atlantique par Fincantieri.

On parle souvent d'État stratège, mais quelle est la capacité de l'État à faire respecter sa stratégie dès lors qu'il n'est plus présent au capital d'entreprises importantes ? L'implication du Parlement dans ces sujets me paraît souhaitable : nous ne pouvons pas nous en désintéresser. La commission d'enquête sur la souveraineté numérique avait par exemple proposé d'élaborer une loi de programmation sur la souveraineté numérique, sous l'égide du Parlement. Cela vaut pour tous les secteurs industriels.

Des crédits dédiés au soutien à la relocalisation sont bien prévus au sein du plan de relance. Il faudra nous assurer qu'ils sont suffisants, accompagner les projets naissants, et en évaluer l'impact réel dans les territoires. Les régions joueront un rôle important dans l'accompagnement du tissu économique au cours des mois et des années à venir.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Économie » sous réserve de l'adoption des amendements.

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Cohésion des territoires » - Crédits « Politique de la ville » - Examen du rapport pour avis

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous passons au quatrième rapport, avec Mme Viviane Artigalas, à la mission « Cohésion des territoires » pour le programme « Politique de la ville ».

Mme Viviane Artigalas, rapporteure pour avis. - Madame la Présidente, mes chers collègues, le 14 novembre dernier, 101 maires de banlieues de toutes les couleurs politiques publiaient une Lettre ouverte au Président de la République pour l'égalité républicaine de nos quartiers prioritaires. Au regard des espoirs créés par le discours d'Emmanuel Macron à Tourcoing, trois ans auparavant, et de son ambition de « changer le visage de nos quartiers d'ici la fin du quinquennat », le constat est amer. Le Rapport Borloo, qui avait été justement lancé à Tourcoing, est resté lettre morte, loin des 70 % de mesures mises en oeuvre annoncées le 2 octobre dernier dans le discours du Président de la République prononcé aux Mureaux. Selon ces maires, « seules quelques mesures éparses, bien souvent portées par les villes ont pu être engagées, dont quatre seulement avec le portage de l'État ! ». Ce rapport préconisait un changement radical de méthode : « il faut mettre en mouvement chacun des programmes en même temps afin de provoquer un effet de blast et une dynamique extrêmement puissante. C'est un plan de réconciliation nationale ». Ce changement de méthode n'a pas vu le jour, la réconciliation nationale non plus.

C'est la parole de l'exécutif qui est décrédibilisée. Dans le discours du 23 mai 2018, Emmanuel Macron enterrait le Rapport Borloo et annonçait la concrétisation d'ici à juillet 2018 d'une initiative « coeur de quartier » à l'exemple du Programme Action coeur de ville. Elle n'a jamais vu le jour. Quand les maires en ont parlé au Premier ministre lundi dernier, personne ne savait de quoi il s'agissait.

C'est dans ce contexte alarmant qu'il nous faut ce matin examiner les crédits de la politique de la ville, inscrits au programme 147, au sein de la mission de cohésion des territoires du projet de loi de finances pour 2021.

L'analyse de ce budget m'inspire trois idées principales. Tout d'abord, les quartiers dits « prioritaires » sont en réalité les oubliés du plan de relance. Ensuite, l'absence de choix est le signe d'un manque de vision. Et enfin, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, l'ANRU, a redémarré, mais le Gouvernement est resté sur le bord de la route...

À travers ce projet de budget, on constate donc tout d'abord que les quartiers dits « prioritaires » sont en réalité les oubliés du plan de relance. Comment cette occultation a-t-elle pu se produire ? Il y a en fait trois temps.

Le premier est le respect formel des engagements pris par le Président de la République de sanctuariser les crédits de la politique de ville. En effet, après avoir rejeté le Rapport Borloo, Emmanuel Macron a toutefois annoncé une augmentation de 80 millions d'euros par an des crédits sur le quinquennat et un doublement du nouveau programme de renouvellement urbain, le NPNRU. J'y reviendrai.

Concernant les crédits, effectivement, en 2021, les crédits du programme 147 dépasseront 515 millions d'euros, soit une augmentation de 3,4 % par rapport à l'année dernière et 87 millions de plus qu'en 2018. L'engagement est tenu, dont acte.

La ministre de la ville va même plus loin, elle présente un budget en forte augmentation, mais en trompe-l'oeil, c'est le second temps de l'occultation. Elle annonce en effet une augmentation de 46 millions d'euros soit une hausse de 9,8 %, mais il s'agit d'autorisations d'engagement. Les crédits de paiement n'augmentent, eux, que de 21 millions d'euros. La différence s'explique par le fait que, d'un côté, on a inscrit plus 15 millions d'euros en autorisations d'engagement en faveur de l'ANRU, et que, de l'autre côté, on constate une baisse de 10 millions d'euros de crédits de paiement en défaveur de l'ANRU. C'est une sorte de « tour de passe-passe » budgétaire. En fait, ces nouvelles autorisations d'engagement ne sont pas utiles puisque les 200 millions d'euros promis sur le quinquennat ont déjà été inscrits en 2018 et 2019 et n'ont pas été décaissés !

Du respect formel des engagements à l'illusion d'une forte augmentation, on passe au troisième temps, celui de l'oubli des quartiers populaires dans le plan de relance alors qu'ils sont en plein désarroi.

Que nous disent les 101 maires - plus de 180 maintenant - que nous avons reçus lundi dernier ? Partout sur le terrain, les signaux sont au rouge. Les quartiers populaires sont deux fois plus infectés par la Covid-19 en raison de l'exiguïté des logements. C'est ce qu'a montré l'enquête de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale, l'INSERM, dans l'étude EpiCov (épidémiologie et conditions de vie) publiée le 9 octobre dernier.

De plus, la crise sanitaire a provoqué une très grave crise économique et sociale. Les demandes d'aide alimentaire explosent. À Mantes, le nombre de tickets alimentaires distribués a doublé entre 2019 et 2020. Les demandes de RSA progressent massivement. D'octobre 2019 à octobre 2020, le nombre de bénéficiaires a augmenté de 20 % à Grigny dans l'Essonne. Il a doublé à Arras dans le Pas-de-Calais. Le chômage augmente : + 13 % à Chanteloup-les-Vignes dans les Yvelines. Il aurait doublé à Reims.

Or, les maires dénoncent aujourd'hui une véritable « non-assistance à territoires en danger ». Selon eux, un virus bien plus dangereux que la Covid-19 se répand dans les quartiers, celui du « décrochage de la République ». « En dépit des alertes, les quartiers populaires restent un angle mort du plan de relance, aucune mesure ambitieuse n'a été prise ».

Déjà, dans le rapport d'Annie Guillemot et Dominique Estrosi Sassone sur la crise sanitaire et les mesures de relance rendu au nom de notre commission, le bon diagnostic avait été posé. Nos collègues alertaient sur les conséquences du confinement dans ces territoires fragilisés et elles demandaient la mise en oeuvre d'une politique très ambitieuse à la fois de médiation sociale en direction de la jeunesse et de construction à travers l'ANRU. Elles soulignaient en outre qu'après la crise de 2008, les quartiers avaient fait l'objet d'une attention toute particulière.

Face aux critiques à propos de l'absence de dispositions spécifiques dans le plan de relance, Nadia Hai déclarait : « Pourquoi se contenter d'une enveloppe quand on peut prétendre à l'ensemble du plan de relance ? ». Pourtant, « C'est n'être nulle part que d'être partout » écrivait Sénèque avec la sagesse de l'ancien monde que ne renieraient pas les élus de terrain !

Les maires de banlieues demandent aujourd'hui 1 % du plan de relance, soit un milliard d'euros dont la moitié pour financer de l'aide d'urgence pour les associations de jeunesse, les distributions alimentaires et l'action sanitaire. L'autre moitié viserait à mobiliser les acteurs de la formation professionnelle et de l'emploi ainsi qu'à recruter massivement des médiateurs.

Suite, à la rencontre que nous avons eue avec eux, nous avons décidé de proposer un plan de 500 millions d'euros dès 2021, ce qui rend possible d'atteindre un milliard sur le plan de relance. Cela comprend : la création d'un Fonds spécifique de 200 millions d'euros dédié à ces communes pour leur permettre de disposer des moyens financiers afin de pallier l'urgence de la situation économique et sociale et lancer des projets qui pourront recréer une dynamique ; des moyens en faveur de l'emploi à hauteur de 89 millions d'euros à travers les parcours emploi compétences et les cités de l'emploi, de l'éducation à hauteur de 51 millions d'euros autour du programme de réussite éducative et des cités éducatives, et de la santé à hauteur de 15 millions d'euros pour déployer des actions spécifiques alors que ces quartiers ont été les plus touchés par la crise sanitaire ; les fonds nécessaires pour que l'État tienne ses engagements et de donner une nouvelle impulsion au NPNRU à hauteur de 145 millions d'euros ; et enfin la création du Conseil national des solutions inspiré du Rapport Borloo.

Les amendements portant sur le plan de relance ont été déposés hier et je les ai proposés à votre cosignature. Les amendements portant sur le programme 147 vont être débattus tout à l'heure.

Si la politique de la ville a été oubliée dans le plan de relance, c'est sans doute parce que le Gouvernement manque d'une vision sur le sujet. C'est le deuxième volet que je voudrais mettre en avant dans cet avis budgétaire sous trois aspects : la poursuite ou l'amplification de dispositifs peu ou mal évalués, la pérennisation de mesures d'urgence peu structurantes, et l'absence de promotion d'une vision positive et dynamique de ces quartiers.

On constate donc tout d'abord dans ce budget la poursuite ou l'amplification de dispositifs peu, mal ou négativement évalués. Je voudrais en donner deux exemples.

Le premier est le dispositif des zones franches urbaines - territoires d'entrepreneurs (ZFU-TE). Il arrivait à son terme le 31 décembre. Par amendement, le Gouvernement l'a fait prolonger de deux ans par l'Assemblée nationale. Pourtant, au premier semestre 2020, un rapport d'inspection, promis mais toujours pas communiqué au Parlement, a conclu que cette mesure d'exonération d'impôt sur les sociétés ou les revenus, qui coûte 201 millions d'euros, n'avait pas démontré son efficacité en matière de création d'entreprises et d'emplois. Le Gouvernement motive son amendement par le caractère symbolique de la mesure et la nécessité d'ouvrir une concertation pour imaginer une alternative.

Le second exemple, ce sont les emplois francs. Ils sont en dehors du périmètre budgétaire du programme 147. Mais il faut s'y arrêter un instant car c'était une des grandes promesses présidentielles lors de la campagne de 2017 et, dans le plan de relance, il a été décidé de renforcer les aides à hauteur de 8,1 millions d'euros pour 3 100 jeunes bénéficiaires potentiels... Les emplois francs sont une aide de 5 000 euros par an sur trois ans pour l'embauche en CDI d'une personne issue des quartiers quel que soit son âge. Environ 30 000 contrats ont été signés mais c'est très loin de l'ambition initiale puisque seulement 10 à 15 % de l'enveloppe budgétaire est consommée.

A contrario, l'EPIDE, l'Établissement pour l'insertion dans l'emploi, dispositif éprouvé de formation et de réinsertion de jeunes via une vie en collectivité structurée, est doté de 4 millions d'euros supplémentaires pour appuyer l'ouverture d'un nouveau centre en Seine-Saint-Denis et pourrait être plus amplement soutenu.

On assiste ensuite à la pérennisation de mesures d'urgence peu structurantes. Le principal exemple est le dispositif Vacances apprenantes, qui, en 2020, a coûté 283 millions d'euros dont 86,5 sur la mission cohésion des territoires. Cette mesure qui visait à combler le décrochage scolaire en raison du premier confinement et de la reprise partielle de l'école avait aussi une finalité « occupationnelle » et sociale non dissimulée. 1 514 nouveaux adultes relais ont également été recrutés à cet effet. Leur prolongation en 2021 est chiffrée à 10 millions d'euros. En revanche, la pérennisation des Vacances apprenantes, annoncée par le Président de la République aux Mureaux, le 2 octobre dernier, n'est toujours pas budgétée, soit un manque de 85 millions d'euros sur un budget total de 515 millions, je le rappelle.

Face à cette absence inquiétante de vision au regard des enjeux des quartiers, je voudrais esquisser deux pistes en me fondant sur des travaux de think tank ou de recherche. Elles ne sont naturellement pas exhaustives mais elles permettent de sortir, sans angélisme, d'une vision exclusivement communautaire, pour ne pas dire religieuse, et sécuritaire de ces quartiers. Car si leur fragilité est indéniable une réelle dynamique économique et entrepreneuriale les anime, comme l'avait rappelé le Rapport Borloo. J'ai la conviction que c'est en partie grâce à elle que se comblera le fossé avec le reste de la société.

Première piste, en octobre 2020, l'Institut Montaigne a publié un rapport intitulé « Les quartiers pauvres ont un avenir ». Que dit-il ? Qu'il faut d'abord abandonner les préjugés. La Seine-Saint-Denis, département le plus pauvre de France, est pourtant le 8e contributeur au financement de la protection sociale et celui qui en reçoit le moins par habitant. Il compte aussi pour 29 % de l'augmentation de la masse salariale en France entre 2007 et 2018. Pour l'Institut Montaigne, il s'agit donc de jouer sur les atouts de ces quartiers : la jeunesse, la mobilité et une réelle compétitivité foncière dans les métropoles. Le rapport plaide pour une « ANRU des habitants » à côté de « L'ANRU des bâtiments » d'autant que ces quartiers sont plus des sas que des trappes à pauvreté. Il plaide également pour une sorte de « loi SRU à l'envers », c'est-à-dire un plafonnement des logements sociaux dans ces communes.

La seconde piste, c'est une étude de l'Institut national de la statistique et des études économiques, l'INSEE, et de l'Institut Paris Région, de juillet 2020, qui me la suggère. Que dit ce travail sur « Les trajectoires résidentielles des habitants des QPV » ? Tout d'abord qu'ils sont tout autant mobiles que les autres, c'est-à-dire qu'environ 10 % des habitants des QPV déménagent chaque année. Dans plus de la moitié des cas, ils quittent la géographie prioritaire. Dans plus de 40 % des cas ils changent de statut d'occupation et 31 % d'entre eux accèdent à la propriété. Il y a donc une réelle trajectoire d'émancipation et d'ascension sociale. C'est le premier point important. Le second, pour nous législateurs, c'est que cette trajectoire se réalise à proximité immédiate des quartiers pour ne pas perdre l'ancrage amical et familial. Dans 30 % des cas, les habitants des QPV s'installent dans la bande des 300 mètres entourant le quartier et bénéficiant d'un taux de TVA réduit pour le logement neuf intermédiaire. Dans cette même zone, plus de 40 % des primo-accédants ont un revenu inférieur à 30 000 €, deux fois plus qu'ailleurs. C'est la raison pour laquelle, j'ai proposé un amendement en première partie, qui a été adopté, pour revenir au périmètre de 500 mètres, tel que voulu en 2003 par Jean-Louis Borloo, car cela fonctionne. Cette bande à proximité des quartiers est une zone dynamique et de mixité effective qui facilite l'insertion des QPV rénovés dans leur environnement urbain et social plus large.

J'en viens au troisième et dernier volet de mon analyse : l'ANRU a redémarré mais le Gouvernement est resté sur le bord de la route.

L'Agence nationale pour la rénovation urbaine a été critiquée pour son immobilisme au cours de ces dernières années. Mais aujourd'hui, l'ANRU a redémarré. Entre juillet 2018, après la confirmation du doublement du programme à hauteur de 10 milliards d'euros - dont un milliard financé par l'État initié dès 2016 par François Hollande - et mars 2020, l'ANRU a validé à marche forcée les projets de plus de 400 quartiers sur les 450 concernés par le nouveau programme national de renouvellement urbain, le NPNRU. Ce sont l'essentiel des moyens qui sont désormais engagés, plus de 85 % des projets sont validés. Ils doivent entraîner plus de 33 milliards d'euros de travaux, tous financeurs confondus, sur la durée du programme.

Déjà 290 opérations concernant 10 000 logements sont achevées. 600 sont actuellement en chantier. Par rapport à l'objectif fixé par le Premier ministre de 300 quartiers en travaux à la fin de 2021, en octobre 2020, les chantiers ont démarré dans 230 quartiers.

Mais le Gouvernement n'est pas au rendez-vous de ce redémarrage. Comme je l'ai déjà indiqué, il doit apporter un milliard sur la durée du programme, 200 millions sur la durée du quinquennat. En termes d'autorisations d'engagement, 15 puis 185 millions d'euros ont été inscrits en 2018 et 2019. En termes de crédits de paiement, en revanche, le compte n'y est pas. Entre 2018 et 2021, l'État versera 80 millions d'euros. Il aurait dû payer 125 millions d'euros. Il manque donc 45 millions d'euros par rapport à la programmation annoncée. Comment croire que ce sera rattrapé l'an prochain ou au cours du prochain quinquennat ?

Je vous propose donc un amendement pour rétablir les crédits prévus.

Dans ce contexte, le discours du Président de la République aux Mureaux frise le déni de réalité. Le 2 octobre, le budget venant d'être présenté un mois après le plan de relance, il annonce une augmentation des moyens de l'ANRU alors que justement dans le budget, les moyens de l'État en faveur de l'ANRU diminuent et qu'il n'y a rien dans le plan de relance !

Dès lors, comment aider l'ANRU à accélérer et à répondre aux demandes supplémentaires qui lui sont faites à la fois pour tenir compte de la COVID mais aussi tout simplement parce que les besoins sont grands ?

À cet égard, le plan de relance et le budget 2021 sont une triple occasion manquée : occasion manquée pour l'État d'avancer le décaissement du milliard d'euros promis sur l'ensemble du NPNRU ; occasion manquée pour l'État d'amorcer une dotation supplémentaire et de solliciter une contribution du principal financeur du programme, Action Logement. Au contraire, il ponctionne un milliard pour financer les aides au logement et non l'investissement. Occasion manquée enfin de solliciter les bailleurs sociaux qui financent également l'ANRU, en allégeant ou supprimant la réduction de loyer de solidarité qui pèse pour 1,3 milliard d'euros sur leurs comptes. Cela aurait également un impact sur l'ensemble du secteur du logement social et de la construction.

En conclusion, madame la Présidente, mes chers collègues, je crois que ce budget est doublement inquiétant. Il est inquiétant parce que le Gouvernement a oublié les quartiers prioritaires. Je me suis donc efforcée, dans la limite qui est la nôtre du fait de l'article 40, de redresser cette trajectoire.

Il est inquiétant ensuite par l'absence de perspectives qu'il dessine. Prenons garde que nos craintes et nos manières de les combattre ne deviennent des prophéties auto-réalisatrices. Au contraire, comme l'avait impulsé Jean-Louis Borloo et les très nombreuses personnes qui ont participé à son travail dont la plupart des maires signataires de l'appel du 14 novembre dernier : « Nous sommes capables de traiter l'essentiel de ces problèmes en quittant les angoisses de notre histoire, les dispositifs accumulés, entassés, sédimentés, inefficaces, contradictoires, éparpillés, abandonnés où l'annonce du chiffre tient lieu de politique. Redevenons une puissance d'action ».

Ceci étant et compte tenu des importants amendements que la commission va porter et que je souhaite voir aboutir, je propose un avis favorable sur ces crédits. Je vous remercie.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Merci beaucoup pour ce rapport précis et détaillé qui pose un certain nombre de pistes de réflexions urgentes et dont il faut se saisir pour que ces quartiers prioritaires reprennent toute leur place dans notre territoire et soient aussi montrés comme des quartiers dynamiques qui apportent une plus-value.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - C'est un excellent rapport que j'approuve à 99 %. Je voudrais insister sur l'audition que nous avons eue des maires de tous bords. Derrière les grandes annonces de milliards qui tomberaient chaque jour dans les quartiers, la méthodologie utilisée pour mener les actions dans ces quartiers est telle que l'argent n'est pas perçu par ces territoires. Critères bureaucratiques, appels à projets, documents à remplir pour ne rien avoir au bout du compte... Cette situation kafkaïenne, je la connais depuis longtemps ! Quand j'étais maire, la situation était déjà dramatique et elle s'est amplifiée depuis. Il est important de réfléchir à la méthodologie qui permet de retrouver sur le terrain les crédits votés par le Parlement et que les besoins des territoires soient pris en compte.

J'approuve dans ce sens la logique du fonds spécifique pour les quartiers. Le Gouvernement dit qu'il va y avoir 1 % mais tout sera mis dedans avec l'ensemble des allègements de TVA... Ce sera un méli-mélo technocratique qui ne permettra pas aux gens de voir l'argent arriver réellement dans leurs quartiers. Les politiques ordinaires ne se mettent pas en oeuvre. Les nombreux critères établis ne positionnent pas ces quartiers dans les priorités. Cela ne veut pas dire qu'il faut arrêter l'effort des politiques classiques dans les QPV, par égalité républicaine. Mais il y a des besoins particuliers notamment en termes d'éducation.

Pour conclure, la loi sur le séparatisme est louable mais quand on entretient les défaillances en termes éducatifs, avec un affaiblissement de l'éducation populaire, il ne faut pas s'étonner que certaines personnes - minoritaires -, devant ces difficultés, se réfugient dans des voies non républicaines. Nous voterons les amendements et nous soutenons la démarche que Viviane a engagée avec une réflexion plus stratégique

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Valérie Létard vient de nous rejoindre. Notre amendement a-t-il été voté, Mme Létard ?

Mme Valérie Létard. - Oui, à la quasi-unanimité. C'est le premier étage de la fusée, la prolongation du travail que nous avons collectivement mené avec la commission des affaires économiques à quatre voix. Il s'agit de la traduction budgétaire de notre propos : ne pas sceller le sort d'Action Logement avant d'entamer la discussion avec les partenaires sociaux. L'amendement défendu maintenait une compensation pérenne de 300 millions à Action Logement d'une recette qui avait été supprimée à Action Logement. Il y aura un deuxième étage à la fusée, un autre amendement à l'article 47, visant à supprimer la ponction d'un milliard d'euros. Il s'agit de prendre les fonds d'Action Logement pour les mettre dans le budget du Fonds national d'aide au logement (FNAL) - qui finance les aides personnelles au logement (APL). Un milliard plus 300 millions, c'est le montant annuel de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), le 1 % logement ! Si la ressource annuelle est totalement enlevée, la discussion ne portera plus que sur ce qui restera d'Action Logement, les revenus tirés de son patrimoine.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Quelle a été la réponse de monsieur le ministre ?

Mme Valérie Létard. - Il a lu notre rapport, mais il n'en partage pas tous les éléments. Il a pris acte de la position du Sénat. Je pense que la discussion n'est pas terminée et nous aurons d'autres rendez-vous au printemps !

J'avais déjà pris connaissance des amendements de Viviane Artigalas auparavant. Notre groupe est solidaire de cette initiative qui vise à flécher et identifier les moyens qui peuvent aller en direction des communes avec des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV). Nous sommes aussi favorables à l'amélioration de ce budget pour qu'il soit plus en cohérence avec les engagements de l'État sur l'ANRU et sur l'accompagnement des populations dans le cadre de la politique de la ville. Avec une précarité croissante, il y aura un besoin accru de présence humaine et d'accompagnement sur de nombreux sujets pour éviter que les choses ne se dégradent encore plus. Nous devons être au rendez-vous pour l'accompagnement vers l'insertion professionnelle, la prévention de la délinquance, les violences intrafamiliales... Toutes les politiques qui au quotidien doivent se trouver en tout point de notre territoire, dans ces quartiers comme ailleurs !

Le soutien aux associations est une dépense de fonctionnement facile à supprimer, non récurrente et remise en question chaque année. Cette présence associative et le tissu qui maille ces quartiers sont remis en question. Les budgets sont réduits et bout à bout cela questionne sur la capacité d'accompagnement des collectivités pour faire face à des difficultés sociales accrues. Cela ne veut pas dire : tout pour les quartiers, rien pour ce qui se passe autour ! Il y a des lieux de concentration des difficultés à ne pas occulter. Il faut des solutions pour tous et les adapter aux réalités de la ruralité et de l'urbanité en difficulté. Il faut flécher des moyens et être capable de vérifier leur emploi.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Comme vous l'a dit Viviane Artigalas, nous avons auditionné lundi une délégation des 101 maires. Il nous a fallu une grande réactivité pour trouver des amendements qui apportent des réponses aux demandes légitimes des 101 maires. Je rejoins ce qui a été dit par Marie-Noëlle Lienemann : il est toujours difficile dans la politique de la ville de mettre en place des crédits contractualisés tout en faisant en sorte que les crédits de droit commun arrivent dans ces quartiers. Lorsque les crédits contractualisés sont supprimés, ils ne sont pas remis dans les politiques publiques ni dans les crédits de droit commun. 

M. Joël Labbé. - Je salue le travail de Viviane Artigalas avec son souci de globalité et de cohérence. Dans beaucoup de domaines nous manquons de perspective, de planification : il y a un travail extraordinaire qui a été fait par Jean-Louis Borloo. Il avait fait l'unanimité au moment de la présentation de son rapport à notre commission. Il serait bien de le réentendre au Parlement pour se réapproprier son travail. Nous parlons beaucoup des quartiers prioritaires mais Jean-Louis Borloo mettait les quartiers prioritaires en perspective avec le reste, y compris le souci des territoires ruraux pour avoir une politique globale et une politique de suivi.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous l'avons de nouveau auditionné dans le cadre de la mission flash sur Action Logement. C'était un bonheur de voir son engagement, son enthousiasme et la force qu'il continue à déployer sur ces sujets.

Mme Valérie Létard. - Nous pourrions collectivement demander à Jean-Louis Borloo de venir. L'intérêt qu'il porte à ce sujet et à l'avenir de la politique de la ville serait pour nous un éclairage utile au regard du plan qu'il a préparé et des solutions qu'il a proposées. Nous avons besoin d'une inscription dans le temps et d'une pérennité de la politique de la ville. Par ailleurs, il faut essayer d'avoir des moyens globalisés, visibles et traçables ; une visibilité et une transparence forte pour la politique de la ville. Comme cela a été évoqué, aujourd'hui il existe une séparation entre droit commun et politique spécifique mais normalement le droit commun s'applique en premier et s'adapte à la réalité du territoire pour venir traiter une question plus aiguë qu'ailleurs. Cela ne veut pas dire que l'on soutient l'un au détriment de l'autre.

M. Franck Montaugé. - Vous avez rencontré des maires. J'aurais voulu savoir si les maires ont fait part de risques et d'inquiétudes quant à leur capacité à accompagner les projets de l'ANRU compte tenu de leurs difficultés financières. Je pense aussi aux régions, aux départements et aux bailleurs sociaux qui peuvent accompagner ces projets.

M. Fabien Gay. - Nous avons besoin d'un plan de rattrapage dans certains quartiers prioritaires, mais nous retrouvons les mêmes problématiques dans les zones rurales et en outre-mer. Il y a un manque de service public, d'investissement : ce sont des territoires fragilisés où la République recule. En Seine-Saint-Denis, nous avons été reconnus par Édouard Philippe pour mettre en place un plan de rattrapage, compte tenu des inégalités. Nous avons également besoin des politiques ordinaires ! Une fois que nous aurons rattrapé notre retard, il faut que l'égalité républicaine vaillent partout, sinon la différence réapparait au bout de dix ans. Pendant le confinement, les inégalités se sont accrues et les difficultés de nos territoires rendent le plan de rattrapage en vigueur quasi inopérant dans les domaines de la santé ou de la police. Par exemple, nous avions 104 lits de réanimation avant la crise contre 400 à Paris, avec 200 000 habitants d'écart. Il nous en manque 300 ! 300 lits de réanimation demandent un plan de rattrapage mais une fois le chiffre de 400 atteint, il nous en faudra peut-être 500... Il faut l'égalité républicaine partout et tout le temps sinon nous ne nous en sortirons jamais. Pour se faire entendre, c'est compliqué !

Mme Viviane Artigalas, rapporteure pour avis. - Il nous a paru important avec Sophie Primas, Valérie Létard et Dominique Estrosi Sassone de recevoir rapidement les maires. Nous avons travaillé ensemble dans l'urgence. Le gouvernement n'a visiblement pas de vision sur cet écosystème, il ne fonctionne qu'avec des chiffres et des budgets. Bercy dirige cela avec la volonté de récupérer de l'argent pour le budget de l'État. Il a été répondu aux maires que le milliard est présent dans le plan de relance mais nous avons nous-mêmes du mal à nous retrouver sur les guichets et les modalités d'accès aux différents dispositifs ! Imaginez ce qu'il en est pour les maires des quartiers ! Dans l'urgence, nous essayons d'apporter des réponses concrètes à ces maires. C'est une question de méthode. Ils ont besoin de fonds simples qui arrivent rapidement chez eux : aujourd'hui, pas demain.

Nous avons auditionné Jean-Louis Borloo dans le cadre de la mission Action Logement. Je pense qu'il faudra le réauditionner pour continuer le travail de proposition. Je fais déjà des propositions stratégiques pour la politique de la ville, nous avons des pistes partagées avec les maires et il nous faut continuer ce travail.

Pour certains cofinancements, les communes et collectivités locales sont en difficultés par manque de ressources mais aussi par manque de visibilité sur les capacités de l'État à accompagner les projets sur le long terme. N'oublions pas qu'Action Logement est le principal financeur de l'ANRU. Si l'État favorise les aides au logement, il ne subventionne pas l'investissement. L'État veut ponctionner encore une fois Action Logement et les bailleurs sociaux n'ont pas de visibilité sur la capacité de l'État à financer ces programmes sur le long terme. Je ne sais pas d'où sortira l'argent promis au discours des Mureaux. Peut-être qu'il viendra d'Action Logement, mais il faut leur laisser de l'argent !

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous allons passer à la présentation des amendements.

Mme Viviane Artigalas, rapporteure pour avis. - Le premier amendement AFFECO.5 vise à rétablir les crédits de paiement au financement de l'ANRU, tels que le Gouvernement s'est engagé à les verser au cours du quinquennat. Ces engagements pris n'ont pas été tenus. Pour répondre à l'appel des maires, nous souhaitons que ces 45 millions d'euros reviennent sur les CP du programme pour l'ANRU.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - L'amendement est voté à l'unanimité. Il n'y a pas de vote contre ni d'abstention

L'amendement AFFECO.5 est adopté à l'unanimité.

Mme Viviane Artigalas, rapporteure pour avis. - Le deuxième amendement AFFECO.8 vise à augmenter de 150 % les moyens pour les actions de santé et d'accès aux soins dans les quartiers. Une étude, que j'ai mentionnée, a montré que l'épidémie de Covid-19 a particulièrement impacté les quartiers. En 2018, il avait été décidé de doubler le nombre de centre de santé d'ici 2022. En 2018, il y en avait 209 dont 42 maisons de santé pluridisciplinaires et en 2020 il y a 222 centres de santé et 78 maisons pluridisciplinaires. Il est important de continuer ce travail au moment où les hôpitaux sont débordés et où les centres de santé sont trop éloignés des quartiers. Ils doivent être sur place. Je propose 15 millions d'euros pour augmenter ces crédits.

L'amendement AFFECO.8 est adopté à l'unanimité.

Mme Viviane Artigalas, rapporteure pour avis. - Les maires nous ont saisis sur les questions d'éducation. L'Éducation Nationale doit être présente dans les quartiers en partenariat avec des associations locales, avec les acteurs de terrain. La mission prévoit des crédits pour 40 cités éducatives supplémentaires. Nous proposons d'en ajouter 40 de plus pour accompagner ces quartiers dans la prise en charge des enfants en décrochage et en difficulté. C'est l'objet de l'amendement AFFECO.6.

L'amendement AFFECO.6 est adopté à l'unanimité.

Mme Viviane Artigalas, rapporteure pour avis. - Sur les programmes de réussite éducative, l'amendement AFFECO.7 vise à augmenter de 50 % les moyens de ce programme pour doubler ses crédits sur deux ans. Le programme repose sur une approche globale qui permet d'accompagner les difficultés des enfants repérés dans le cadre scolaire avec une équipe de soutien. Ces programmes sont une réussite et il est important de pouvoir les doubler dans le plan de relance.

L'amendement AFFECO.7 est adopté à l'unanimité.

Mme Viviane Artigalas, rapporteure pour avis. - Il a été répondu aux maires que le conseil national des villes existe déjà mais il ne fonctionne pas de manière satisfaisante. Nous proposons avec les maires un conseil national des solutions qui jouera un rôle de vigie pour généraliser des solutions locales au niveau national. Il y a peu de projets qui partent du terrain avec une approche du bas vers le haut - l'approche bottom up en anglais. Les solutions seront généralisées si elles sont efficaces sur l'ensemble du territoire, les maires souhaitent travailler au cas par cas. La création du conseil national des solutions vise à organiser ce travail de vigie qui n'est pas réalisé par le conseil national des villes. C'est l'objet de l'amendement AFFECO.9.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Le vote est identique à celui des précédents amendements.

L'amendement AFFECO.9 est adopté à l'unanimité.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Je remercie sincèrement Viviane Artigalas pour son travail. L'avis donné est favorable sous réserve des amendements proposés et votés à l'unanimité.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits « Politique de la ville » de la mission « Cohésion des territoires » sous réserve de l'adoption des amendements.

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Outre-mer » - Examen du rapport pour avis

Mme Micheline Jacques, rapporteure pour avis. - Merci de m'avoir désignée pour vous présenter les crédits de la mission « Outre-mer ». C'est mon premier budget et je mesure l'importance de ce rôle dans ces temps très difficiles.

S'agissant de l'évolution des crédits, comme l'indiquait mon prédécesseur Michel Magras, « je n'ai jamais vu un budget des outre-mer affiché en baisse ». Cela s'explique, en partie, par la plasticité des crédits, avec, par exemple, des enveloppes qui peuvent parfois relever de la mission « Éducation » ou de la mission « Outre-mer ». Les crédits proposés pour 2021 ne dérogent pas à cette règle avec 6,4 % de hausse pour les autorisations d'engagement et + 2,6 % en crédits de paiements.

Sur les volumes de crédits je me limiterai à deux remarques. Tout d'abord, du point de vue économique, il est assez facile de démontrer que les 2,7 milliards en AE et 2,4 milliards en CP prévus pour 2021 n'auront guère plus d'impact que la traditionnelle enveloppe de 2 milliards d'euros, à peu près constante depuis une dizaine d'années. Il y a deux explications : d'une part, depuis 2019, le différentiel de CICE, quand il a basculé en exonérations de charges, est venu gonfler de façon purement comptable la principale ligne de ce budget : 1,5 milliards d'euros sont prévus pour 2021 dont au moins 300 millions correspondent au recyclage du CICE. Pour autant, les entreprises n'y ont pas nécessairement toutes gagné au change, même si on note des mesures positives d'élargissement de ces exonérations spécifiques aux outre-mer qui se décident en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS). D'autre part, 170 millions de crédits proviennent, en quelque sorte, de la « poche » des ultramarins : en effet, le Gouvernement s'est solennellement engagé en 2019, à recycler les prélèvements supplémentaires générés par la suppression de dispositifs fiscaux qui bénéficiaient aux ménages et aux entreprises. Le bleu budgétaire affiche donc 2,4 à 2,7 milliards mais l'injection de nouvelles liquidités pour alimenter l'économie ne varie pas fondamentalement d'années en années. Une fois de plus, contrairement à certains préjugés tenaces, les outre-mer ne sont pas des budgétivores et je souligne qu'à l'inverse, le principal défi est la difficulté d'activer et de consommer ces crédits - j'y reviendrai car ce point est fondamental.

Ce maintien avec une légère augmentation correspond à la logique générale du budget de l'État qui a surtout concentré les crédits de relance dans une mission ad hoc. Sur ce point, je pars d'un constat : sur les 100 milliards d'euros du plan de relance, 1,5 milliard d'euros ont été fléchés pour les outre-mer. Ce chiffrage a soulevé des inquiétudes car les outre-mer représentent 4 % de la population de la France et, les années précédentes, 4 % du total des crédits du budget de l'État, comme le montre le document orange dit de « politique transversale ». Alors, certes, lorsque les chiffres pour 2020 seront disponibles, on constatera sans doute que le PIB des outre-mer a globalement moins baissé que la moyenne nationale :
- 5 % au lieu de - 10 % selon les estimations réalisées très tôt par le réseau des CCI. Cela démontre que le secteur public administratif a joué un rôle d'amortisseur mais cela masque le risque d'effondrement de pans entiers du secteur marchand ultramarin qui ont subi le choc Covid dans une phase où ils étaient déjà très fragilisés par les crises sociales, économiques et les catastrophes naturelles des années précédentes. Si les chantiers de construction ont repris dès le mois de juillet dernier, le secteur du tourisme devrait perdre plus de 60 % de son chiffre d'affaires en 2020 par rapport à 2019, ce dont témoignent des hôtels quasiment vides à la veille d'une saison touristique qui sera décisive. Je rappelle ici qu'on peut faire le tour du monde en restant en France.

Cela dit, au cours des auditions, le ministère des outre-mer m'a assuré que l'enveloppe de relance reste ouverte et peut aller au-delà de ces 1,5 milliard. Je vous suggère cependant de formuler plusieurs recommandations sur la mise en oeuvre de ce plan dans les outre-mer. La commission, en examinant la mission relance, s'est d'ores et déjà inquiétée à juste titre de la territorialisation et de la fluidité d'accès aux aides. Pour les outre-mer, j'ajoute qu'il faudrait flécher plus précisément les crédits territoire par territoire et, simultanément, infléchir la logique de financement des projets selon la méthode du « premier arrivé, premier servi » car cela risque d'écarter ceux qui ont le plus besoin d'accompagnement mais ne disposent pas des capacités suffisantes pour mettre au point leur dossier très rapidement. Comme vous le savez, l'économie des outre-mer est constituée très majoritairement de très petites ou micro-entreprises et, par exemple, en Guyane et à Mayotte, un tiers des entreprises ignoraient l'existence des dispositifs de soutien mis en place lors du premier confinement, faute d'un accès à internet suffisant. Cela amène à une troisième recommandation : améliorer les soutiens à la numérisation, à la gestion et à la couverture numérique dans les territoires ultramarins. Il s'agit là d'un socle dont les acteurs - entreprises, salariés et consommateurs - ont besoin ne serait-ce que pour développer le télétravail, la téléformation et les capacités de communication des entreprises.

J'en viens au second grand axe de mon exposé. Si on prend en compte l'ensemble des financements de relance, dont les crédits de l'État ne sont qu'une composante, on discerne une chance historique pour les outre-mer de redynamiser le secteur de la construction et de la réhabilitation qui a un puissant effet d'entrainement sur l'ensemble des économies ultramarines.

Je rappelle que nous partons d'une situation très dégradée : on compte, dans les outre-mer un logement pour 1,8 personnes contre un logement pour 2,8 personnes en moyenne nationale. Le logement social est particulièrement insuffisant, à quoi s'ajoutent l'habitat indigne (110 000 logements) et le vieillissement du parc.

Pour répondre aux besoins, l'objectif a été fixé de façon réaliste par le Sénat au moment du vote de la loi dite égalité réelle : 15 000 logements par an construits ou réhabilités pour la période 2017-2027. Ce point de repère, introduit à l'initiative de notre commission, avait été considéré comme minimaliste par certains, mais on ne l'atteint pas et, plus inquiétant encore, on s'en éloigne. Par exemple, dans le logement social, le nombre des constructions ou réhabilitations avoisinait 9 000 par an en 2015 et 2016, il a baissé pour atteindre 6 660 en 2019. Cette baisse est d'autant plus paradoxale que les crédits de la Ligne budgétaire unique (LBU) ont été tendanciellement maintenus et n'ont été « ajustés » à la baisse que pour s'adapter à une sous-consommation qui s'observe depuis 2017. Pour 2021, les AE sont prévus en hausse (+ 8,7 % à 225 millions d'euros) et les CP en baisse (- 2,7 % à 178 millions d'euros).

Face à la complexité croissante du sujet logement - qui a donné lieu à de multiples rapports, conférences ou analyses - et certaines divergences d'appréciation entre les acteurs, les auditions budgétaires permettent de dégager deux séries de constats et de recommandations.

En premier lieu, La vue d'ensemble des financements de relance mobilisables pour le logement ultramarin permet d'envisager un bond en avant historique dans les années qui viennent. En effet, deux plans volontaires de très grande ampleur vont s'articuler avec les traditionnels crédits budgétaires (LBU) et dispositifs fiscaux.

D'une part, Action Logement a acté le 25 avril 2019, la mise en oeuvre d'un Plan d'investissement volontaire (PIV) de 9 milliards d'euros au total. Les Partenaires sociaux y ont inclus une enveloppe spécifique d'1,5 milliard d'euros dédiée aux outre-mer constituant un engagement sans précédent avec des prêts bonifiés, des fonds propres, des quasi-fonds propres et des subventions. 8 700 logements sont d'ores et déjà programmés et financés à hauteur de 300 millions d'euros.

D'autre part, le groupe CDC Habitat, dont le patrimoine représente la moitié du parc social ultramarin, mobilise 10 milliards d'euros pour un plan de relance national : s'agissant de son volet outre-mer, 6 000 projets de construction doivent se concrétiser. Les lancements de chantiers des Sociétés immobilières d'outre-mer (SIDOM) du Groupe devraient représenter au total 22 600 logements d'ici 2025. De plus, 1 500 logements sont réhabilités chaque année pour un montant de 100 millions d'euros.

Je souligne que ces plans volontaires en faveur du parc de logements ultramarin représentent des montants presque comparables aux 3,6 milliards d'euros de financements cumulés de l'État (en subventions et en dépenses fiscales) pendant 15 ans, de 2002 à 2017.

S'agissant des principales raisons du ralentissement de la construction dans les outre-mer et des recommandations efficaces, on peut retenir les points suivants :

- la Cour des comptes insiste sur le coût du foncier ainsi que sur les normes ou exigences administratives inadaptées. Elle préconise de réemployer les crédits non consommés de la LBU pour financer les opérations de réhabilitation et les fonds régionaux d'aménagement foncier et urbain. Comme le font observer les bailleurs sociaux, ces redéploiements ne doivent pas conduire à « ponctionner » les crédits de la LBU de façon structurelle ;

- l'Union sociale pour l'habitat (USH) et l'Union sociale pour l'habitat outre-mer (USHOM) soulignent la difficulté de recouvrer les loyers avec des locataires à très faibles revenus. Ils souhaitent donc plus d'aide à la pierre et de subventions pour équilibrer financièrement les projets de construction autrement que par une augmentation des loyers. Or l'administration semble s'inquiéter des coûts de construction et la LBU serait désormais censée financer chaque logement social à hauteur de 22 200 euros au lieu de 26 000 les années précédentes. Par ailleurs, la question de l'ingénierie leur parait secondaire avec un argument assez convaincant : jusqu'en 2017, leur capacité à construire a été démontrée ;

- les représentants d'Action Logement ont témoigné que les difficultés de construction, bien réelles, sont surmontables avec une approche territorialisée, concertée et pragmatique ;

- les représentants de la Caisse des dépôts Habitat, qui mettent en avant leur souci de rigueur de gestion, observent qu'on a plus de difficultés à trouver des constructeurs et des aménageurs que des financements. Pour juguler les imperfections actuelles, ils mettent l'accent sur la nécessité de constituer des filières intégrant aménageurs, constructeurs et bailleurs ;

- tous les intervenants s'accordent donc sur la nécessité de réduire le carcan normatif pour réduire les coûts de construction, utiliser des matériaux de construction locaux et adapter les logements aux besoins. Il convient donc, à ce titre, de poursuivre la mise en oeuvre des recommandations de la délégation sénatoriale aux outre-mer sur ce point ;

Enfin je propose à la commission d'insister sur un point majeur : la phase de relance économique des outre-mer doit intégrer les nouvelles générations ultramarines. Face à un taux de chômage des jeunes vertigineux, et qui risque encore de s'aggraver, j'observe que les territoires ultramarins sont déjà, par exemple avec le Service militaire adapté (SMA), un laboratoire d'initiatives de formations à succès. Pour enclencher, de manière beaucoup plus globale, un cercle vertueux d'activation des crédits et de formation des jeunes, nous proposons, de mettre en avant le concept d'« entreprise formatrice » dans les outre-mer, en s'inspirant des pays les plus performants du monde. Il s'agit, en particulier, pour les secteurs bénéficiant d'aides publiques et parfois confrontés à des baisses d'activité, d'intégrer plus systématiquement la jeunesse ultramarine dans le développement d'entreprises et de filières économiques efficaces. Encore faut-il articuler ce mouvement avec un statut accordé à ces jeunes et des perspectives de carrières attractives facilitées par un niveau d'exonération de charges bien calibré.

Compte tenu de la hausse de ce budget, des engagements pour aller au-delà de 1,5 milliard dans le plan de relance, des avancées en LFSS sur les exonérations, je vous propose enfin d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission outre-mer. L'idéal aurait été de vous proposer un amendement sur le réemploi des crédits non consommés mais il n'est juridiquement pas possible d'empiéter sur ce qui relève de la compétence de l'exécutif, conformément à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Merci pour ce rapport. Je passe la parole aux intervenants.

Mme Anne-Catherine Loisier. - En vous écoutant, je me pose une question sur la couverture numérique. Nos outre-mer peuvent-ils bénéficier des nouvelles avancées du satellitaire, avec le lancement, en janvier 2020, d'Eutelstat Konnect qui doit proposer des services d'accès à Internet à un débit maximal de 100 Mbit/sec et contribuera à réduire fortement la fracture numérique dans 40 pays en Afrique et dans 15 pays d'Europe ?

Mme Micheline Jacques, rapporteure pour avis. - Le système existant de câblage sous-marin permet en principe une desserte convenable de nos îles en numérique mais les difficultés se situent dans la capacité d'ingénierie pour distribuer la fibre optique avec des coûts qui sont nettement plus élevés qu'en France hexagonale.

Mme Anne-Catherine Loisier. - Je me demande si les capacités satellitaires permettraient de dépasser ces difficultés filaires.

M. Joël Labbé. - Je souhaite évoquer les orientations futures de la souveraineté alimentaire de nos territoires ultramarins. Ceux-ci sont très dépendants d'importations de denrées alors qu'ils disposent d'un gros potentiel de développement avec, en particulier, une agriculture dite de petite échelle composée de structures à dimension très réduite. Cependant, beaucoup de terres ont été abandonnées en raison des mouvements de population vers les villes. Il faut trouver les moyens de réhabiliter ces exploitations et de développer une polyculture adaptée aux besoins spécifiques des territoires, alors qu'aujourd'hui les quasi monocultures - comme la canne à sucre à la Réunion - ont pris une place trop importante. Je travaille également sur les plantes médicinales : on trouve, dans les outre-mer, des ressources particulièrement intéressantes et des atouts à développer dans ce secteur. Nous allons relancer un groupe informel sur les plantes médicinales et nous serions très heureux d'accueillir la rapporteure Micheline Jacques, dans la mesure de ses disponibilités.

Mme Micheline Jacques, rapporteure pour avis. - Je suis très sensible à votre invitation d'autant que j'ai une formation de biologiste. Il y a effectivement une biodiversité extraordinaire dans nos territoires ultramarins ; c'est un atout majeur et nous pourrions développer des petits laboratoires innovant avec, à la clef, des perspectives d'emplois pour les jeunes talents scientifiques qui partent à l'étranger, faute de débouchés sur place.

Mme Anne-Catherine Loisier. - Je me demande si nos réflexions générales en matière de logement et de politique de la ville pourraient mieux intégrer les problématiques ultramarines spécifiques. C'est une simple interrogation.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - On retrouve des similitudes, comme en matière de constructions neuves, et Mme Micheline Jacques les a bien mises en évidence. La rapporteure pour avis a cependant évoqué certaines particularités, par exemple dans le logement social - secteur dans lequel l'USH est très engagée - et la résorption de l'habitat indigne ou informel qui me parait un des défis majeurs, comme nous l'avions constaté lors de notre déplacement dans les Antilles avec la Présidente Sophie Primas, dans le cadre de notre initiative sur l'habitat indigne. Même si les problématiques ont des grands axes communs, les crédits sont rattachés à des missions budgétaires différentes et les outre-mer doivent faire face à des difficultés spécifiques, avec des coûts de construction beaucoup plus élevés que dans l'hexagone et des approches différentes pour répondre aux attentes locales.

Mme Micheline Jacques, rapporteure pour avis. - Les normes ne sont effectivement pas adaptées et elles varient d'un territoire ultramarin à l'autre. Chaque territoire a des caractéristiques et des attentes différentes, ne serait-ce que du point de vue topographique, climatique, du risque sismique, de la nature des sols. Nous avons également d'autres difficultés : il faudrait, par exemple, pouvoir développer, sur place, des filières de traitement de l'amiante. Aujourd'hui, lorsque les opérateurs font des travaux de réhabilitation, ils sont obligés d'envoyer les produits amiantés en France hexagonale. Il est donc possible de développer, autour du BTP, tout un ensemble d'activités annexes, en organisant des formations sur place et en créant des emplois dans un contexte de très fort taux de chômage.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Je félicite à mon tour la qualité du rapport. Si j'ai bien compris, il ne nous est pas proposé, à ce stade de l'examen du projet de loi de finances, de reprendre les amendements présentés par l'USH. Ces amendements me paraissent soulever des points importants. Cela rejoint d'ailleurs la remarque de la rapporteure pour avis sur l'importance des filières. Aujourd'hui, les coûts de construction apparaissent très élevés dans les outre-mer en raison de l'insularité et aussi de la disparition de certaines entreprises qu'il n'est pas facile de reconstituer. Je connais bien la thèse de Bercy selon laquelle il faut éviter d'augmenter les crédits logement pour l'outre-mer pour ne pas favoriser la hausse des coûts de construction mais il faut bien constater qu'un certain nombre de projets, dans le logement social ou très social, ne peuvent s'équilibrer financièrement qu'avec des prévisions de loyer beaucoup trop élevées pour les locataires à faibles ressources de ces territoires. Il faut donc que le Gouvernement accepte d'augmenter les crédits alloués par opération, sans quoi les sous-consommations de crédits vont perdurer. Par ailleurs, je connais depuis bien longtemps la problématique des normes : c'est un peu un serpent de mer et il ne doit pas servir à masquer la réalité des autres surcoûts.

Je rejoins l'analyse de Micheline Jacques sur la nécessité de développer des accords cadre par territoire portant sur les sujets logement, filière du bâtiment, nouveaux métiers, nouveaux emplois et potentiel de mobilisation des matériaux locaux. À partir de là, on pourrait mesurer l'évolution des coûts de construction grâce à des observatoires locaux qui permettraient de pointer les cas où les prix sont abusifs. Face à l'ampleur des besoins, il faut perfectionner ces filières. De plus, je soutiens : l'amélioration des soutiens fiscaux à la construction ainsi qu'à la réhabilitation, l'idée du prêt à taux zéro et la généralisation des opérations d'accession très sociale à la propriété car cela correspond aux attentes de certains ultramarins.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - La rapporteure pour avis nous a proposé d'émettre un avis favorable sur les crédits de la mission outre-mer. Je consulte la commission sur cette recommandation. Le Groupe communiste républicain citoyen et écologiste vote contre tandis que le Groupe Écologiste Solidarité et Territoires ainsi que le Groupe Socialiste, Écologiste et Républicain ne prennent pas part au vote.

La commission émet un avis favorable à l'adoption de ces crédits.

La réunion est close à 12 h 40.

Jeudi 26 novembre 2020

- Présidence de Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques, de M. Jean-François Rapin, président de la commission des affaires européennes -

La réunion est ouverte à 08 h 35.

Réforme de la Politique agricole commune - Audition, en commun avec la commission des affaires européennes du Sénat, la commission des affaires économiques et la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale, de M. Julien Denormandie, ministre de l'agriculture et de l'alimentation

Mme Sophie Primas, présidente. - Monsieur le ministre de l'agriculture et de l'alimentation, nous sommes très heureux de vous accueillir pour cette audition organisée dans un format exceptionnel, compte tenu de l'enjeu. Nous discuterons en effet de la dernière étape de la réforme de la politique agricole commune (PAC) pour la période 2021-2027, à la lumière, d'une part, des négociations en trilogue qui viennent de débuter, d'autre part, de la transition verte que tous les États membres appellent de leurs voeux et dont on commence tout juste à mesurer les implications.

Vous êtes auditionné par les commissions des affaires européennes et des affaires économiques du Sénat et de l'Assemblée nationale, réunies en visioconférence. Les députés français au Parlement européen ont également été invités à assister à nos échanges, s'ils le souhaitent.

Nous sommes ensemble pour une durée d'environ deux heures. Après votre propos liminaire, vingt parlementaires représentant les différentes sensibilités de nos deux assemblées vous interrogeront : dix députés et dix sénateurs ont été désignés par leur groupe politique, dans le respect des équilibres de chaque assemblée. Chacun disposera d'une minute trente pour s'exprimer. Vous nous excuserez de ne pas avoir tenu compte de la parité : cela aurait été beaucoup trop complexe !

Permettez-moi de commencer cette audition en dressant, au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, un constat général. Nous avons bien sûr observé avec satisfaction les efforts et les progrès accomplis dans cette négociation, mais nous avons surtout des inquiétudes assez fortes.

Bien que le budget ait été augmenté au cours de la négociation, il recule de 10 % en euros constants. Quand on annonce à un malade à qui l'on devait couper les deux jambes qu'on ne lui en coupe plus qu'une, il est content, bien sûr, mais cela reste quand même une mauvaise nouvelle.

Nous nous réjouissons du verdissement de la PAC, mais celui-ci s'accompagne, nous semble-t-il, d'une complexité accrue. Je rappelle que nos agriculteurs seront soumis à treize directives déjà existantes, à douze règlements dont cinq nouveaux, ainsi qu'à des eco-schemes - éco-régimes - nationaux, une nouveauté dont nous reparlerons probablement.

Nous observons un risque de renationalisation, que nous avons souligné dans les quatre résolutions adoptées par le Sénat, via le plan stratégique national qui sera élaboré par chaque pays. Nous nous posons des questions sur la cohérence et le contrôle de ce dispositif.

Nous déplorons des possibilités extrêmement fortes de transferts libres entre les piliers, en vertu de recommandations récemment adoptées par le Conseil des ministres de l'agriculture de l'Union européenne.

Nous dénonçons l'augmentation des écarts de compétitivité et donc des distorsions de concurrence intra-européennes, ainsi que la possibilité pour certains pays de s'exonérer d'une partie des nouvelles conditionnalités environnementales.

Le résultat est assez éloigné des résolutions adoptées par le Sénat. Je suis persuadée, Monsieur le ministre, que mes collègues vous poseront des questions en ce sens.

M. Roland Lescure, président de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale. - La politique agricole commune a été le vecteur privilégié de l'émancipation et, surtout, de la souveraineté de l'Union européenne après la seconde guerre mondiale. Face à la crise économique, sanitaire et sociale que nous traversons et qui est loin d'être terminée, nous devons entrer dans un nouvel âge de la souveraineté européenne, dont la PAC, soixante-dix ans après sa création, doit rester le vecteur privilégié. Vous avez souvent le mot « souveraineté » à la bouche, Monsieur le ministre ; ce n'est pas un vain mot, et nous allons sans doute l'entendre encore ce matin.

Il faut nourrir les Européens, avec une alimentation de qualité. Il faut aussi faire en sorte que les agriculteurs aient les moyens de se nourrir. Voilà les défis que devra relever cette nouvelle politique agricole commune. Je serai évidemment moins sévère que Mme Primas à l'égard des efforts que vous avez déployés pour préserver un budget ambitieux et des résultats que vous avez obtenus jusqu'à présent. Le travail ne fait que commencer. Nous sommes impatients de vous entendre.

M. Jean-François Rapin, président. - Comme l'a souligné Mme Primas, cette audition réunit les deux chambres du Parlement, mais un tel format n'est pas sans précédent sur ce sujet stratégique qu'est l'agriculture. Je fais référence ici au document de synthèse des résolutions de l'Assemblée nationale et du Sénat relatives à la réforme de la PAC, que nous avions établi ensemble en octobre 2019 et dont la portée politique et symbolique était alors inédite. Ce document était issu des échanges de vues entre les députés et les sénateurs de nos deux commissions des affaires européennes, élargies aux membres de la délégation française au Parlement européen. Notre démarche d'aujourd'hui participe fondamentalement du même objectif : sur un enjeu d'importance majeure comme la politique agricole commune, nous savons travailler ensemble, efficacement et de façon constructive, tout en conservant nos sensibilités respectives.

Monsieur le ministre, les parlementaires nationaux que nous sommes manquent encore de nombreuses informations pour étayer leur jugement sur les détails d'une réforme effroyablement complexe. S'y ajoutent de nombreuses interrogations et ambiguïtés, en particulier sur l'articulation entre la future PAC 2021-2027 et la transition verte, le fameux Green Deal. Les récentes déclarations de M. Frans Timmermans, vice-président de la Commission européenne, ne nous ont d'ailleurs pas rassurés, car elles nous semblent implicitement fondées sur l'idée de décroissance. Que penser, en particulier, de l'absence de publication par la Commission européenne des études d'impact des stratégies « Biodiversité » et « De la ferme à la table » ? Le ministère de l'agriculture des États-Unis estime leur impact à une réduction de 12 % de la production agricole de l'Union européenne à l'horizon 2030. Est-ce cela, l'avenir de l'agriculture européenne ? Que deviendrait, dans un tel contexte, l'objectif de souveraineté alimentaire européenne ?

Sur tous ces points, Monsieur le ministre, nous avons grandement besoin de vos éclairages.

Mme Sabine Thillaye, présidente de la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale. - Je me réjouis que nous continuions aujourd'hui notre travail commun. Il est très important que nous travaillions de manière transversale sur les questions européennes. Nous montrons ainsi combien nous soutenons les positions françaises. Les parlementaires de certains autres États membres de l'Union européenne savent très bien laisser de côté leurs divergences politiques pour promouvoir leur vision de l'agriculture.

Monsieur le ministre, j'aimerais vous interroger sur trois incertitudes majeures.

Le ministère de l'agriculture et de l'alimentation a-t-il travaillé à la définition des conditions agro-environnementales qui pourraient s'appliquer au versement des aides directes ? La compatibilité de la prochaine PAC avec les objectifs environnementaux reposera en effet sur des critères techniques qui doivent être analysés.

Quel niveau de contrôle la Commission européenne exercera-t-elle sur les futurs plans stratégiques nationaux ? Ce contrôle doit en effet permettre d'éviter toute distorsion de concurrence entre les États membres et nous assurer de progresser collectivement vers les objectifs ambitieux fixés dans la stratégie « De la ferme à la table » au mois de mai dernier.

Enfin, la position du Conseil ne prévoit pas d'avancées substantielles concernant les outils de gestion de crise. Dans une communication devant la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale en juillet dernier, nos collègues Jean-Baptiste Moreau et André Chassaigne ont demandé qu'une définition commune de la notion de « crise agricole » soit trouvée au niveau européen, afin de déclencher automatiquement certains dispositifs de soutien. Ils proposaient aussi de réformer la réserve de crise, jamais déclenchée car financée par le premier pilier. Quelle est la position de la France sur ce sujet ? Pensez-vous que ces thématiques pourraient être inscrites à l'ordre du jour des discussions ?

M. Julien Denormandie, ministre de l'agriculture et de l'alimentation. - C'est la première fois que je m'exprime devant vos quatre commissions réunies ; ce format montre toute l'importance de la réforme de la politique agricole commune.

Avant de répondre aux premières questions, je voudrais revenir sur les événements des derniers mois. La politique agricole commune doit d'abord répondre à une vision politique ; l'erreur serait de ne voir que l'outil et d'en oublier la dimension politique. Or il existe tellement d'outils liés à la PAC que les débats se limitent souvent aux pourcentages de transfert ou de redistribution, aux mécanismes d'agroéquipement ou à la mise en oeuvre de telle ou telle fonctionnalité. Il faut d'abord nous interroger sur la vision que la PAC doit traduire. Cette question est d'autant plus d'actualité que les Britanniques sont d'ores et déjà confrontés à la réalité que recouvre leur sortie de la PAC.

À mes yeux, la politique agricole commune présente deux avantages : la souveraineté et la protection.

Depuis la fin des années cinquante ou le début des années soixante, la PAC vise à assurer notre souveraineté agro-alimentaire, à savoir la possibilité pour les agriculteurs français de nourrir le peuple européen. Des progrès sont certes nécessaires - j'évoquerai un peu plus tard la souveraineté en matière de protéines -, mais c'est un fait que la souveraineté agroalimentaire et la résilience de l'agriculture européenne sont permises par la PAC, qui prévoit des financements, des débouchés - le marché commun - et des dispositifs d'accompagnement, notamment financier, des transitions.

Le deuxième apport de la PAC, qu'il ne faut jamais perdre de vue et que la crise de la covid-19 a justement mis en avant, est la protection. La PAC, dont la finalité initiale était simplement de nourrir le peuple, doit maintenant nourrir ce dernier dans des conditions sanitaires optimales. Cet objectif a un corollaire trop souvent oublié, parfois par naïveté : il s'agit non seulement d'imposer des normes aux agriculteurs européens, mais aussi de les accompagner et de les protéger contre des importations ne respectant pas les règles environnementales auxquelles ils sont eux-mêmes soumis.

Souveraineté et protection sont donc à mes yeux les deux piliers, les deux grandes finalités de la politique agricole commune. Nous ne devons jamais les perdre de vue.

Le premier étage de la fusée de la PAC est évidemment le budget. J'ai entendu les remarques de la présidente Primas, mais il faut voir d'où nous sommes partis. En octobre 2018, la Commission européenne a mis sur la table une proposition de budget doté de 365 milliards d'euros, une somme très inférieure au budget de la PAC actuelle. Souvenez-vous des discussions que nous avons eues alors, y compris au niveau national : nous espérions porter le budget de 365 à au moins 375 milliards d'euros. Grâce à notre action résolue et à celle du Président de la République, nous avons finalement obtenu une enveloppe de 386 milliards. Je connais bien la distinction entre euros courants et euros constants, mais en matière de PAC, on parle traditionnellement en euros courants car ce sont ces montants qui sont véritablement dépensés. En euros courants, donc, nous avons obtenu une stabilisation du budget de la PAC, avec une augmentation de 22 milliards d'euros par rapport à la proposition initiale de la Commission européenne, dans un contexte qui n'est pas évident. La partie n'était vraiment pas gagnée d'avance, mais pour la France, c'était une priorité absolue. Je peux vous dire que nous avons mis tout notre poids politique dans la bataille pour obtenir ce maintien du budget de la PAC ; nous considérons en effet qu'il n'y a pas d'Europe forte sans agriculture européenne forte, et que la France est probablement l'un des principaux pays qui font la force de l'agriculture européenne.

Le deuxième étage de la fusée, tout aussi important, est le cadre politique de la PAC. Comment traduit-on les principes que j'ai évoqués - souveraineté et protection - dans les principales règles de fonctionnement de la PAC ? C'est le rôle des ministres européens de l'agriculture, dans le cadre du conseil « Agriculture et pêche », que de répondre à cette question. Les discussions ont duré plusieurs mois et se sont terminées fin octobre à Luxembourg, au terme de deux jours et deux nuits de débats ininterrompus. Un accord sur un cadre a été trouvé à la quasi-unanimité - un État membre s'y est opposé et deux ou trois autres se sont abstenus. Nous avons réussi soit à obtenir ce que nous voulions soit à empêcher que soient franchies des lignes rouges.

La première chose à laquelle nous tenions était d'inverser la tendance en matière de respect des engagements environnementaux. Jusqu'à présent, des « bons élèves » prenaient des engagements ambitieux en matière de transition environnementale ; les autres promettaient, la main sur le coeur, qu'ils feraient tout leur possible pour y arriver, mais ils n'y parvenaient pas et tout le monde finissait par s'en satisfaire. On creusait ainsi la différence, au sein même du marché commun, entre les modalités de production et donc, in fine, la qualité voire les coûts. Or les deux produits étaient présentés côte à côte sur les étals des supermarchés, et il faut bien admettre que rien ne ressemble plus à un concombre qu'un autre concombre...

Pour la première fois, nous avons réussi à obtenir non seulement que les mesures agro-environnementales traditionnelles soient maintenues et rendues obligatoires, mais aussi que des éco-régimes obligatoires soient mis en place dans le cadre du premier pilier, celui des paiements directs. Pour l'instant, le Conseil des ministres de l'agriculture prévoit de consacrer 20 % des aides du premier pilier à ces éco-régimes. Le Parlement européen parle de 30 % ; les discussions en trilogue vont s'engager mais, à ce stade, ce n'est pas tant le pourcentage qui importe que le principe, acté au niveau des ministres, selon lequel les éco-régimes seront obligatoires. Mais le diable se cache dans les détails : une fois que nous avions obtenu, dans la nuit, le caractère obligatoire des éco-régimes, il fallait empêcher que des dérogations puissent être accordées permettant de défaire ce que nous venions de faire. Nous avons été très vigilants sur ce point - nous pourrons y revenir.

Le deuxième grand principe que j'ai défendu dans la négociation, aux côtés des parlementaires européens, est celui de la souveraineté alimentaire et agroalimentaire. Vous savez à quel point cette notion m'est chère.

À cet égard, je voudrais développer l'exemple des protéines végétales. L'un des principes de la PAC est de soutenir spécialement les productions qui connaissent des difficultés ; les aides couplées, que vous connaissez bien, leur sont destinées. Or, dans notre bel espace européen, la filière des protéines n'est pas en difficulté, mais trop peu développée : il faudrait beaucoup plus de champs de protéagineux. Le problème, c'est que les outils de la PAC - les aides couplées, notamment - permettent de soutenir des surfaces existantes pour éviter qu'elles ne disparaissent, mais pas d'accroître ces surfaces. Nous sommes en position défensive ; nous perdons de vue notre souveraineté. Je suis donc parti en croisade, demandant que les aides couplées puissent être utilisées, en cas de besoin, pour accroître les surfaces. Nous avons finalement obtenu une déclaration des membres du Conseil des ministres de l'agriculture nous permettant de le faire.

Toujours en matière de souveraineté, il y a un deuxième résultat que nous avons obtenu à l'arraché, c'est-à-dire dans la phase finale de la discussion, vers trois heures et demie du matin : c'est la lisibilité pour le secteur vitivinicole. Du fait de la crise de la covid-19 et de la diminution des débouchés, il est nécessaire de prendre des mesures de marché pour éviter la chute des cours : concrètement, nous avons pris des mesures de stockage et des mesures de distillation. Or, au même moment, l'Europe envisageait de libéraliser les plantations de vignes à l'horizon 2030. Nous prenions donc, à l'échelon national, des mesures à contre-courant alors même qu'en termes de souveraineté, nous devions rassurer les viticulteurs et leur donner de la visibilité sur l'avenir des droits de plantation. Nous avons finalement obtenu que la situation actuelle soit prolongée et que l'échéance de libéralisation soit repoussée à 2040. Ce n'était pas forcément évident car l'Italie, par exemple, suit une autre logique consistant à étendre les vignobles, par exemple pour le prosecco. Il fallait donc trouver le juste équilibre.

La troisième position que nous voulions défendre est celle d'une politique agricole plus juste. Si les eco-schemes ont été rendus obligatoires, c'est précisément parce qu'il faut, d'une part, accompagner la transition agroécologique pour maintenir la qualité et la résilience du modèle agricole européen tout en permettant la création de valeur - n'oublions jamais que l'un ne va pas sans l'autre -, et, d'autre part, empêcher toute concurrence déloyale sur le marché commun.

Cette PAC plus juste doit aussi être une PAC du quotidien pour nos agriculteurs. Si vous demandez aux services déconcentrés de votre région la déclinaison régionale de la PAC, ils vous remettront de gros pavés. À l'échelle d'une exploitation, c'est un peu plus simple, mais cela reste tout de même très compliqué. Or un agriculteur n'a pas à soutenir une thèse sur les règlements européens avant d'aller dans ses champs pour exercer son métier. Nous avons donc voulu que cette PAC plus juste soit une PAC plus simple.

J'en profite pour m'adresser aux députés européens qui nous écoutent, car ce sujet reste ouvert dans le cadre du trilogue. Pour faire très simple, la réforme de la PAC consiste à passer d'un contrôle de la conformité à un contrôle de la performance : on ne cherche pas à savoir uniquement si l'exploitant a respecté toutes les règles, mais également s'il a été performant. C'est d'ailleurs ce que nous avons fait, en France, pour le logement, dans le cadre de la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN), mais nous avons parallèlement arraché une page sur quatre du code de l'urbanisme - la présidente Primas est bien placée pour le savoir, puisque nous avons travaillé ensemble sur ce texte. Or, dans la réforme de la PAC, nous risquons de passer de la conformité à la performance sans simplifier les règles de conformité. Comme je le disais à la Commission et à mes homologues européens, ce n'est pas « fromage et dessert », mais « fromage ou dessert » ; nous ne voulons pas d'un double contrôle de la conformité et de la performance, qui n'aurait aucun sens et ne ferait qu'ajouter de la complexité. Il nous faut donc trouver le bon équilibre : c'est l'un des enjeux des discussions en trilogue.

J'ai également introduit la notion de droit à l'erreur. Quand vous êtes ministre, vous passez généralement vos week-ends à signer des courriers expliquant aux élus que la situation sur laquelle ils appellent votre attention est malheureusement incompréhensible, tragique, avec des conséquences familiales parfois très dures, mais que les règles sont les règles et que vous n'avez pas la possibilité d'y déroger. Vous êtes nombreux à m'avoir interpellé, par exemple, sur les remboursements de dotation demandés aux jeunes agriculteurs qui ont eu le malheur de dépasser, pour une raison indépendante de leur volonté, le plafond de revenus imposé par un règlement. La PAC actuelle ne donne pas droit à une deuxième chance. Dans la dernière ligne droite de la discussion, j'ai donc essayé d'introduire la notion de droit à l'erreur, qui existe déjà en droit français. Le Parlement européen m'a beaucoup aidé en adoptant un amendement allant dans ce sens, et j'ai obtenu de la part du Conseil des ministres de l'agriculture une déclaration en faveur du droit à l'erreur. Si nous arrivons finalement à introduire cette notion dans le texte, nous montrerons que la PAC n'est pas au-dessus des agriculteurs, mais à côté d'eux. J'appelle tous les parlementaires ici présents à pousser dans ce sens, car c'est un sujet très important.

Après la vision financière et la vision politique, je m'attarderai sur le troisième étage de la fusée : la déclinaison nationale de la PAC. La présidente Thillaye a raison de dire que cet aspect est essentiel. Nous commençons en effet à élaborer un plan stratégique national (PSN), avec l'objectif d'en envoyer à la Commission une première mouture à la fin du printemps ou au début de l'été. Le ministère de l'agriculture et de la pêche doit finaliser une première version de ce document en février ou mars, avant de lancer une consultation du public - ce qui est bien normal, la PAC étant l'un des éléments fondamentaux de l'Europe.

En matière de PAC, le diable se cache dans les détails, notamment dans ce PSN. Par exemple, quel sera le pourcentage des transferts autorisés entre les deux piliers ? Je pense aussi aux effets de redistribution, ainsi qu'à la détermination des aides couplées. Dans l'élaboration de ce document, nous devons tenir le même raisonnement que pendant les négociations sur la PAC : pour faire de vrais choix politiques, nous ne devons pas traiter le sujet par le prisme des outils, mais plutôt nous demander quelle agriculture française nous voulons en 2027. Si nous avons un gros problème en matière de protéines, alors nous devrons mettre le paquet. Si nous reconnaissons que les élevages apportent beaucoup plus que la production de viande dans certains territoires, alors nous devons les soutenir et les reconnaître à leur juste valeur. J'ai demandé aux organisations professionnelles de participer à ce travail, afin que nous nous mettions d'accord sur les fondamentaux de notre vision politique de l'agriculture française à l'horizon 2027. Une fois que nous aurons mené cette réflexion, le plus dur sera fait : il suffira alors de concrétiser notre vision politique en utilisant les outils de la PAC. L'un de mes prédécesseurs, Edgard Pisani, avait coutume de dire que la mauvaise politique se limite aux outils, alors que la bonne politique, et même la très bonne politique, part d'une vision pour transformer le quotidien. Voilà ce que doit être le PSN !

Nous avons d'ores et déjà obtenu le maintien d'un certain nombre de dispositifs. Je pense à l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN), qui a fait l'objet d'âpres discussions, ou encore aux mesures sur le bio, qui sont très importantes.

La nouvelle PAC prévoira certaines évolutions, y compris en termes de gouvernance. À partir de 2023, les aides du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) feront l'objet d'une nouvelle répartition, précisée dans le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière récemment adopté par l'Assemblée nationale en lecture définitive.

Au moment où je vous parle, quelques sujets ne sont pas encore bouclés. Par exemple, le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) fait toujours l'objet de discussions. Nous tenons à maintenir cette spécificité des territoires ultramarins. Ce n'est pas tant une question de financement que de vision politique : nous voulons que l'Europe montre qu'elle considère ces territoires comme une richesse en leur consacrant une politique spécifique, identifiée comme telle.

La marque de fabrique de cette PAC, c'est une vision politique sur laquelle nous nous sommes mis d'accord. Il faudra absolument décliner ce socle de principes environnementaux dans le cadre de notre politique commerciale. Par exemple, les supermarchés français vendent principalement des poulets français, mais 80 % des poulets consommés en dehors du domicile ne sont pas des poulets européens. Nous devons donc travailler à une révision des accords commerciaux et à une meilleure information du consommateur. Sur ce dernier point, nous sommes en train de finaliser un décret, qui sera sans doute publié au début de l'année prochaine, visant à ce que l'origine des produits soit indiquée non seulement dans les supermarchés, mais également dans le secteur de la restauration.

J'ai cette conviction chevillée au corps : les principes de souveraineté et de protection doivent guider la transition environnementale de la PAC, mais celle-ci ne sera possible que si l'on crée de la valeur. Il ne faut jamais l'oublier. Or, dans le monde agricole, la création de valeur est moins liée à la compétitivité coût - aux charges, au temps de travail, à la fiscalité - qu'à la compétitivité hors coût, qui passe notamment par l'information du consommateur et, plus largement, par la crédibilité de notre action.

M. Jean-François Rapin, président. - Avant de donner la parole à M. Jean Bizet, je précise que ce sera sa dernière intervention officielle en tant que sénateur. M. Bizet a été un remarquable président de la commission des affaires européennes du Sénat : qu'il me soit permis de lui rendre un petit hommage sympathique.

M. Jean Bizet, sénateur. - Chacun convient désormais que l'action pour l'environnement et le climat n'est plus une option. Que l'agriculture prenne sa juste part de l'effort collectif ne fait plus débat. Mais n'oublions pas que la PAC est une politique avant tout économique et que son verdissement, au fil des réformes, est source de profondes préoccupations pour l'économie agricole européenne et surtout française.

Certaines études auraient démontré que, mises bout à bout, les ambitions de la nouvelle architecture verte de la PAC et du Green Deal via les stratégies « Biodiversité » et « De la ferme à la table » pourraient se traduire par une baisse de productivité allant jusqu'à 15 %, voire plus pour certaines filières. J'observe que cette décroissance vient se conjuguer à un nouveau modèle de mise en oeuvre de la PAC qui, malgré les aménagements utiles proposés par le Parlement européen, n'est pas remis en cause par les colégislateurs. Nous en connaissons tous les dangers, en premier lieu desquels une renationalisation rampante de la PAC qui renforcerait les distorsions de concurrence entre les États membres, notamment au niveau environnemental car certains - je pense en particulier à la France - ne pourront s'empêcher de laver plus vert que vert tout en refusant d'utiliser certaines avancées techniques mises à leur disposition par la recherche scientifique. Vous savez l'attachement que je porte à la new breeding technology, qui peut être une très belle réponse mais dont la mise en oeuvre demande un certain courage politique. Dans ce contexte, je crains que nous nous dirigions vers une double peine pour les agriculteurs français, dont le niveau de revenus est déjà catastrophique, et que nous nous éloignions de notre nécessaire ambition en matière de souveraineté alimentaire.

Si les comptes publics ne sont pas en mesure d'absorber tous les surcoûts créés pour nos agriculteurs par ces choix de politique publique, alors c'est le marché qui devra le faire un jour ou l'autre. Or nous savons bien qu'il ne le fera pas spontanément. Les règles européennes en matière de concurrence doivent évoluer beaucoup plus profondément pour tenir compte des spécificités agricoles et permettre aux agriculteurs de vivre de leur travail. Au Sénat, nous avons rédigé plusieurs rapports sur ce sujet. Encore une fois, je fais un clin d'oeil au modèle américain et au Capper Volstead Act.

Mme Sabine Thillaye, présidente. - Au nom de la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale, je remercie notre collègue Jean Bizet. Nous avons bien travaillé ensemble. Merci pour cette bonne entente, notamment lors de tous les voyages au cours desquels nous avons défendu ensemble les positions françaises, de manière transpartisane. Merci aussi, cher Jean, pour l'accueil que tu m'as réservé en 2017.

M. Jean-Baptiste Moreau, député. - Monsieur le ministre, je salue votre détermination et votre engagement en faveur de nos agriculteurs, qui se sont particulièrement manifestés lors des négociations sur la réforme de la politique agricole commune. Celle-ci sera décisive pour notre agriculture, d'autant que les négociations s'inscrivent dans un contexte particulier de crise sanitaire qui a rebattu les cartes au niveau européen, s'agissant notamment de la nécessité de préserver notre souveraineté agricole et alimentaire. Notre agriculture est résiliente, elle s'adapte bien, mais le secteur est aussi très fragile et subit une forte chute démographique au niveau européen.

Je salue l'accord que vous avez signé le 20 octobre dernier avec vos homologues européens, qui prévoit notamment une harmonisation des normes environnementales. Cet accord montre l'engagement des pays européens, en particulier de la France, en faveur d'une PAC plus verte et plus durable, grâce notamment à de nouveaux outils comme les programmes écologiques et à une conditionnalité des aides renforcée. Ainsi, tous les agriculteurs du marché européen seront tenus de respecter un socle minimal de normes environnementales. Ces eco-schemes devraient être rendus obligatoires et représenter 20 % des aides du premier pilier - le Parlement européen propose 30 %, nous verrons ce qui ressortira des négociations en trilogue. Les agriculteurs pourront recevoir des primes pour leur participation à des programmes environnementaux plus exigeants. Tout cela prouve qu'agriculture et environnement ne sont pas inconciliables ; au contraire, c'est en les alliant que nous irons dans le bon sens.

Une étude de l'Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (INRAE) et d'AgroParisTech, commandée par le Parlement européen et publiée cette semaine, estime qu'il sera très difficile d'atteindre les objectifs environnementaux et climatiques européens sans une inflexion très forte de la PAC. Comment traduire les objectifs de la PAC en matière environnementale sans léser notre agriculture et réduire son efficacité économique ?

M. Franck Montaugé, sénateur. - Comme vous l'avez dit, Monsieur le ministre, en vous référant au passage à Edgard Pisani, la nouvelle PAC devrait avoir trois objectifs : soutenir le revenu des agriculteurs - dans un contexte marqué par l'échec, sur ce point, de la loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous (EGALIM) ; poursuivre la transition agroécologique et préserver le modèle de l'exploitation familiale, avec comme enjeu essentiel l'installation de jeunes agriculteurs ; assurer la souveraineté alimentaire nationale et européenne.

Or le budget devrait connaître une diminution de 10 % à 12 % en euros constants : s'agissant du revenu, le compte n'y est pas. Comment envisagez-vous de faire mieux sur ce point ? Je note qu'en matière de gestion des risques, par exemple - aspect tout à fait essentiel et qui affecte le revenu des agriculteurs -, les discussions n'ont à peu près rien apporté. La question reste un angle mort de la politique européenne, mais aussi de la politique nationale.

Concernant la transition agroécologique, vous avez évoqué le pourcentage des transferts du P1 vers le P2, et inversement. Pourriez-vous préciser votre position ? Certains pays, en particulier ceux de l'est du continent, vont jouer sur cette possibilité, notamment pour soutenir le revenu de leurs agriculteurs.

Quels éléments allez-vous prendre en compte dans le plan stratégique national ? Ne pensez-vous pas qu'il serait opportun d'introduire comme critère, pour la répartition des aides, celui du rendement historique ? Certaines régions sont mal dotées naturellement, pour des raisons agronomiques ou encore pédoclimatiques : il pourrait être intéressant, au-delà de l'ICHN, de prendre en compte la notion de zones intermédiaires.

Enfin, quel contenu entendez-vous donner à l'eco-scheme français ? Envisagez-vous de mettre en oeuvre, par exemple, des prestations pour services environnementaux ?

M. Dominique Potier, député. - Le président Lescure évoquait un nouvel âge ; selon nous, ce nouvel âge est moins celui de la souveraineté alimentaire que celui de la sécurité alimentaire, à l'échelle de la planète. J'aimerais que, dans notre discours politique commun, nous adoptions l'idée de « souveraineté solidaire », incluant la notion de réciprocité à l'égard des pays tiers, notamment de nos partenaires africains.

Le nouvel âge, c'est aussi celui de la valeur ajoutée. À notre sens, celle-ci passe par le renouvellement des générations. Ce n'est plus en grossissant mais en grandissant dans la valeur ajoutée que nous gagnerons et, pour ce faire, nous avons besoin qu'une nouvelle génération de paysans s'installe.

Par ailleurs, je répondrai à M. Bizet qu'il n'y aura pas d'économie agricole sans une agroécologie durable.

La nouvelle PAC ne prévoit pas de limitation des prix. La prime à l'agrandissement continue donc. Sans limitation ni redistribution, nous continuerons à avoir des fermes qui s'agrandissent et un territoire qui s'appauvrit : quand les fermes deviennent des firmes, c'est la ferme France qui s'appauvrit. Pourrait-on militer pour des mécanismes de redistribution - comme nous avions commencé à le faire lors du dernier quinquennat - adossés à une politique de partage du foncier créatrice de valeur ?

L'agroécologie nous semble extrêmement menacée par la renationalisation. Nous risquons d'avoir une course au moins-disant environnemental, ou un greenwashing superficiel. Pourrait-on envisager un mécanisme de couplage renforcé pour les protéines végétales et, au-delà, un programme d'aide systémique pour l'agroécologie, au lieu d'un catalogue de mesures superficielles ? Cela nous permettrait de développer une agronomie préparant la prospérité future de notre agriculture.

Enfin, la valeur ajoutée s'étiole lorsque les marchés sont bêtement concurrentiels. Une réforme de l'organisation commune des marchés a été proposée par notre collègue Éric Andrieu, notamment ; elle pourrait s'adosser à une réforme des organisations de producteurs consistant à permettre à ces dernières de gérer les volumes. Soutenez-vous une telle proposition, Monsieur le ministre ?

M. Pierre Louault, sénateur. - La promotion de la recherche et de l'innovation est un volet important de l'agriculture commune. Jean Bizet parlait tout à l'heure de new breeding technology, mais il y a aussi un nombre important d'agriculteurs - dans l'agriculture conventionnelle comme dans l'agriculture de conservation des sols et dans l'agriculture bio - qui travaillent en équipe pour mener une vraie recherche grandeur nature. Or ils se sentent bien seuls : peu ou pas accompagnés par l'INRAE, ils ne sont plus soutenus par les groupes de développement des chambres d'agriculture, car ces derniers n'ont plus de moyens. Ces agriculteurs pourront-ils s'appuyer sur un réseau pour opérer de vraies évolutions technologiques concernant les méthodes de culture et la réduction des intrants ?

Mme Michèle Crouzet, députée. - Comme vous l'avez souligné, Monsieur le ministre, l'accord trouvé lors du dernier conseil des ministres de l'agriculture sur la future PAC revêt une importance majeure, car il permet de relever l'ambition en matière environnementale de ce qui constitue l'une des politiques publiques les plus importantes de l'Union européenne. C'est d'autant plus vrai que cette ambition, qui consiste à répondre aux enjeux environnementaux et climatiques sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne, repose sur des critères communs à tous les États membres : cela permettra d'éviter des distorsions de concurrence liées aux différences de modes de production entre États.

Au groupe MODEM et démocrates apparentés, nous défendons de longue date les pratiques vertueuses d'un point de vue environnemental, notamment celle consistant à limiter les intrants chimiques, et à mettre fin aux distorsions de concurrence inhérentes à l'utilisation disparate de ces produits.

Au nombre de ces pratiques vertueuses, figure la reconstitution des haies bocagères, si typiques de notre patrimoine et de notre paysage agricoles. C'est d'ailleurs la position que nous avons défendue lors de l'examen du projet de loi permettant l'utilisation de néonicotinoïdes dans la filière de la betterave sucrière. Mon collègue Nicolas Turquois défend - et pratique - lui aussi la reconstitution des haies bocagères.

Le volet du plan de relance consacré à la transition agricole, à l'alimentation et à la forêt prévoit également de favoriser la biodiversité autour des cultures via le programme « Plantons des haies ! », qui soutiendra les agriculteurs souhaitant s'engager dans cette voie. L'objectif que nous nous sommes fixé est ambitieux : il est prévu de planter 7 000 kilomètres de haies et d'assurer la gestion durable de 90 000 kilomètres de haies existantes.

Je souhaiterais savoir, Monsieur le ministre, si la future politique agricole commune prévoit des éléments particuliers pour soutenir la replantation et la gestion des haies bocagères, tant au niveau français qu'au niveau européen.

Par ailleurs, l'accord prévoit un éco-régime obligatoire pour tous les États membres, représentant au moins 20 % des paiements directs. Vous avez souligné l'importance de ce projet. Quelles conséquences aura-t-il sur les déclarations Telepac, sur le montant des aides reçues par les agriculteurs et sur leurs critères d'attribution ?

M. Ludovic Haye, sénateur. - Les exploitants agricoles français dans leur ensemble saluent la réforme de la politique agricole commune. Comme vous l'avez souligné, Monsieur le ministre, cette nouvelle PAC se veut ambitieuse sur le plan écologique - avec les éco-régimes, entre autres -, mais aussi plus juste, en tentant de limiter autant que possible les distorsions de concurrence. Il est en effet essentiel que l'ensemble des acteurs européens jouent le jeu, sans quoi la pertinence et l'ambition de nos propositions risqueraient, encore une fois, de se retourner contre nous.

Nous avons la chance de construire une nouvelle politique agricole commune à un moment où, comme cela vient d'être souligné, la connaissance scientifique a beaucoup avancé. Le Green Deal rassemble des enjeux de sécurité sanitaire, de baisse des émissions de gaz à effet de serre et de préservation de la biodiversité. La recherche sera essentielle, notamment pour atteindre la souveraineté agroalimentaire, tant souhaitée.

Le Green Deal présente également l'avantage de donner une vision claire de ce que veut l'Union européenne. La prise en compte du réchauffement climatique n'est plus une éventualité : c'est tout simplement une nécessité. J'aime à rappeler que l'agriculture est l'occupante principale des territoires ; elle doit, à ce titre, s'emparer des thématiques liées à la biodiversité et au climat. La stratégie « De la ferme à la table », quant à elle, s'empare de la question de la sécurité alimentaire, en prenant en compte notamment la qualité de l'air et de l'eau, et fixe pour objectif une diminution de 50 % de l'utilisation des produits phytosanitaires.

J'ajoute que ces différentes mesures n'ont de sens que dans la perspective d'une ambition forte en matière de souveraineté alimentaire. Je sais, Monsieur le ministre, que vous vous êtes emparé de la question de l'autonomie protéique au sein de l'Union. Je vous en remercie, car c'est un enjeu essentiel. En effet, à quoi bon s'infliger des efforts si les importations restent libres, seulement soumises à la loi de l'offre et de la demande ?

S'agissant de la demande, en l'occurrence de la consommation, je voudrais vous interpeller, Monsieur le ministre, sur une autre question dont on parle trop peu, à mon avis, alors qu'elle est très importante : je veux parler de la démographie. La population mondiale a été multipliée par trois en cinquante ans. Dans les années à venir, c'est la dimension qualitative qui sera privilégiée à travers les programmes que j'ai évoqués ; on ne peut que s'en réjouir, mais la croissance démographique appelle plutôt à faire du quantitatif.

Comment trouver un bon équilibre, Monsieur le ministre, entre, d'une part, la préservation de la biodiversité et des terres agricoles en Europe et, d'autre part, le souhait d'assurer la souveraineté agroalimentaire, en limitant les importations, dans un contexte où la demande alimentaire mondiale ne cesse de croître ?

M. Antoine Herth, député. - Permettez-moi de saluer à mon tour, Monsieur le ministre, votre engagement pour cette politique agricole commune du futur.

Il est à craindre que les programmes environnementaux se traduisent, une fois de plus, par un surcroît de bureaucratie, ce qui serait contraire à votre souci d'assurer la compétitivité de l'agriculture, en particulier s'agissant du coût. Par ailleurs, on pourrait imaginer un versant positif : je pense en particulier à une politique qui encouragerait la captation du carbone par les activités agricoles. Non seulement cela participerait à la logique de la neutralité carbone, mais cela ouvrirait une nouvelle perspective pour les activités agricoles. Pourriez-vous envisager un développement dans ce sens, s'adossant à la politique agricole commune ?

En ce qui concerne le renouvellement des générations, le Parlement européen a beaucoup insisté sur la nécessité d'encourager l'installation des jeunes agriculteurs. C'est un enjeu important, en France comme en Europe. Comment voyez-vous les évolutions de notre politique nationale en matière d'accompagnement des jeunes agriculteurs, notamment dans le domaine de la formation ?

M. Henri Cabanel, sénateur. - En juillet dernier, les chefs d'État ont négocié le cadre financier pluriannuel pour la période 2021-2027 et ont obtenu la stabilisation en euros courants du budget de la PAC. La légère diminution du premier pilier - en recul de 1,9 % - est compensée par une augmentation du second pilier.

Néanmoins, les fonds sectoriels n'ont pas été actés. L'enveloppe proposée par la Commission pour le programme national d'aide à la filière vitivinicole est en diminution de 3,9 % : 269 millions d'euros à compter de 2021, contre 280 millions à l'heure actuelle. Rappelons que ce programme national, qui existe depuis plus de dix ans, est reconnu comme étant un outil très efficace. Il permet à la filière de gagner en compétitivité, notamment via la mise en place de mesures structurantes - investissements dans les chais, campagnes de promotion du secteur à l'étranger, restructuration du vignoble.

Pour relancer son économie, fortement affectée par la crise sanitaire et les taxes américaines, la filière vitivinicole a besoin de ces mesures. Elle demande le maintien du budget de l'enveloppe, ou à tout le moins une baisse en corrélation avec la diminution qui a été actée pour le budget du premier pilier, à savoir de 1,9 %.

Monsieur le ministre, pouvez-vous nous expliquer la raison de cette diminution de près de 4 % envisagée pour l'enveloppe de l'organisation commune de marché (OCM) de la filière vitivinicole ? Pourquoi, dans la situation actuelle - la filière est particulièrement touchée par la crise -, ne pas garder a minima l'enveloppe de 280 millions d'euros, qui a été entièrement consommée cette année ?

M. Julien Denormandie, ministre. - Je salue à mon tour le sénateur Jean Bizet et lui souhaite bon vent pour ses nouvelles fonctions. Je suis sûr qu'il accompagnera avec beaucoup de brio ceux qu'il conseillera dorénavant. J'aurai seulement le regret de ne plus échanger avec lui sur les projets en cours - je pense notamment à notre combat commun contre les déserts vétérinaires, dans lequel il a tant oeuvré.

En définitive, le sénateur Jean Bizet et le député Jean-Baptiste Moreau posent la même question : comment affirmer une ambition agro-environnementale tout en s'assurant que ces mesures puissent être mises en oeuvre par les agriculteurs ? Je le dis comme je le pense - on peut rarement m'accuser de pratiquer la langue de bois -, une erreur a été faite dans le débat public : on ne parle jamais de la nécessité, pour s'engager plus vite dans l'agroécologie, de créer de la valeur. On a même tendance à dire bien trop facilement aux agriculteurs que, s'ils font de l'agroécologie, ils vont créer de la valeur.

Or, créer de la valeur, c'est quelque chose de très concret : il suffit de prendre le compte de résultat de l'exploitation pour voir ce qu'il en est. Il s'avère qu'un nombre très significatif d'agriculteurs gagnent 10 000 à 12 000 euros par an, sans parler de ceux qui ne gagnent rien du tout. Et l'on impose à ces personnes d'opérer telle ou telle transition, de respecter telle ou telle condition ; on leur interdit telle ou telle chose ; on leur reproche - ce qui m'horripile tout particulièrement - de ne pas en faire assez. Avec la nouvelle politique agricole commune, d'ici à 2027, entre 20 % et 30 % de leurs pratiques devront une nouvelle fois basculer dans le sens de mesures environnementales. Qui, dans cette salle, devra bouleverser ces six prochaines années presqu'un tiers de son quotidien ? Quand ce sont les agriculteurs qui sont concernés, on considère que c'est facile.

Tout est faisable, mais à condition de créer de la valeur. Je ne parle pas là capitalisme : c'est tout simplement la condition pour vivre de son travail et réussir à convaincre des jeunes d'exercer l'un de ces superbes métiers du vivant. Je condamne tous ceux qui prennent ainsi à légère la question de la création de valeur. C'est trop facile. Pire, certains tombent dans cette folie française consistant à dire que c'est l'État qui va financer. La seule question est de savoir comment créer de la valeur, car plus on en créera, plus la transition sera rapide.

Le glyphosate est un très bel exemple de ce que je cherche à démontrer. Comme vous le savez, nous avons décidé diminuer de moitié les autorisations de mise sur le marché (AMM) - nous sommes les premiers en Europe à opérer une telle transition ; je le dis sans intention d'entrer dans le débat agronomique ou sanitaire. Or, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES), qui délivre les AMM, a prévenu que cette mesure affecterait l'excédent brut d'exploitation (EBE) des exploitations à raison de 5 % à 20 % selon les secteurs, et de 10 % en moyenne. Qui, alors, a levé la main pour demander si l'on se rendait bien compte de ce que l'on était en train de faire ? La sortie du glyphosate ne crée aucune valeur pour les agriculteurs - personne ne paiera plus cher leurs produits sous prétexte qu'ils portent la mention : « Sortie du glyphosate ». Comment réagiraient ces gens qui nous donnent des leçons de morale à longueur de journée si, au cours des trois prochaines années, ils voyaient leurs revenus ou leurs marges réduits de 5 % à 20 % ? Dans quel autre secteur accepterait-on une chose pareille ? Monsieur Cabanel, vous m'avez interrogé sur la viticulture, et ce que vous avez dit est vrai, mais regardez ce que l'ANSES prévoit pour la filière en termes de diminution de l'EBE. Après, vous allez me dire qu'il faut la soutenir.

Il n'y a que deux manières de créer de la valeur : soit on agit sur la compétitivité-coût soit on augmente la compétitivité hors-coût.

Ce qui détermine la compétitivité-coût, ce sont d'abord les charges sociales, patronales et salariales. Notre gouvernement, me semble-t-il, s'est attaché à montrer à quel point il voulait diminuer ces cotisations. Manque de chance, de nombreuses exploitations agricoles n'emploient pas de salariés : abaisser les charges sociales patronales n'augmente donc pas leur compétitivité.

Ensuite, on peut agir sur le temps de travail. Mais il est impossible, même si certains s'y sont risqués, de dire aux agriculteurs, qui travaillent déjà soixante-dix heures par semaine, d'aller jusqu'à soixante-quinze heures, voire d'y consacrer leurs nuits.

La fiscalité locale est un autre levier. À cet égard, nous avons diminué les impôts de production. Le problème est que les agriculteurs ne les payent pas : la seule taxe locale à laquelle ils sont assujettis, c'est celle sur le foncier non bâti, et encore seulement s'ils sont propriétaires de leur terre, ce qui parfois n'est pas le cas.

Conclusion, on peut toujours dire que l'on va créer de la compétitivité-coût, mais ce n'est pas vrai.

À côté de cela, il y a la compétitivité hors-coût. De quoi s'agit-il ? C'est de la création de valeur par le consommateur. Tous ceux qui défendent cette option n'achètent-ils que des produits au juste prix ?

À un moment donné - c'est ce que disaient le sénateur Jean Bizet et le député Jean-Baptiste Moreau -, la question n'est pas de savoir si on est pour ou contre l'agroécologie. Je l'ai toujours dit : les agriculteurs sont plus écologistes que les écolos. Je le pense sincèrement. Si j'ai fait des études d'ingénieur agronome il y a vingt-cinq ans, c'est parce que je crois profondément à la préservation de l'environnement. Mais l'écologie que nous devons mettre en oeuvre, c'est une écologie de la raison. Il faut prendre les questions par le bon bout. En l'occurrence, plus vite on réglera le problème de la création de valeur, plus vite on réussira la transition. Or, quel que soit le sujet, qu'a-t-on fait depuis dix ou quinze ans ? On a versé des subventions et encouragé le machinisme agricole. Mais que se passe-t-il quand, pour aider les agriculteurs à abandonner telle ou telle molécule, on les oriente vers des machines ? Leurs charges augmentent, notamment à cause du gasoil, ainsi que leur temps de travail. Je suis désolé, mais ce n'est pas ce qui s'appelle créer de la valeur.

Le seul message que l'on devrait faire passer à nos concitoyens, en sortant des caricatures, c'est qu'il faut manger des produits frais issus de l'agriculture française et accepter de les payer au juste prix. C'est la seule façon de créer de la valeur. Et il est naïf de penser que l'on peut continuer, dans le même temps, à importer des produits. Toutefois, il faut aussi être lucide, et comprendre que le marché est mondialisé : le cours du blé n'est pas déterminé par l'Union européenne ; les concurrents du blé français, ce sont les blés ukrainien et biélorusse.

Monsieur Montaugé, j'ai déjà parlé du montant de la PAC : je n'y reviens pas. Vous avez raison de soulever la question de la gestion du risque ; elle est fondamentale. Au-delà du prix, le b.a.-ba en agronomie, ce sont l'eau, le temps de la terre et la gestion des risques qui y sont afférents.

Pour ce faire, il faut commencer par investir dans ce qui permet de limiter les aléas. La meilleure des assurances pour la politique agricole française consiste à investir massivement dans le stockage de l'eau - à travers la construction de bassines, par exemple - et à élaborer des modèles d'irrigation. Encore faut-il que le courage politique soit au rendez-vous. Or, force est de constater que certains élus locaux ne jouent pas leur rôle. J'en connais un exemple frappant : un conseil régional devait financer la construction d'une bassine, mais il a suffi qu'une poignée de manifestants accompagnés de deux leaders politiques protestent pour qu'il retire sa contribution. C'est inacceptable. Les projets doivent être menés dans la concertation, mais l'eau, en agriculture, c'est la première des choses.

Faut-il créer un mécanisme assurantiel ? Je le crois, mais, pour l'instant, nous n'avons pas encore trouvé la martingale. Nous y travaillons depuis dix-huit mois - il y a quelques jours encore, j'avais un rendez-vous avec des représentants de Groupama. Pour dire les choses simplement, il faut réduire le coût de la police d'assurance, mais cela suppose d'élargir le volet assurantiel. Pour l'instant, n'y a pas de consensus dans la profession sur ce point. C'est un sujet compliqué, mais nous devons l'aborder.

Les sommes versées par la politique agricole commune doivent-elles pouvoir financer un volet assurantiel ? C'est une vraie question. Pour l'instant, la France n'a pas fait ce choix. Les Italiens poussent dans ce sens. La question peut légitimement être posée dans le cadre du PSN. Mais si nous utilisons de cette manière une partie des fonds, nous financerons moins d'autres actions, qu'il s'agisse des paiements de base ou des mesures agro-environnementales, car l'enveloppe n'est pas extensible.

Vous avez évoqué les zones intermédiaires, ce dont je vous remercie car c'est un de mes principaux sujets de préoccupation. Elles connaissent des difficultés croissantes, notamment à la suite des redistributions. Un volet assurantiel serait une forme de redistribution en leur faveur. Nous devons avoir ce débat dans le cadre du PSN. C'est une question sacrément compliquée, mais je suis prêt à l'aborder pour pouvoir avancer.

Monsieur Potier, vous avez parlé de l'agrandissement des exploitations. Vous connaissez cela par coeur : là où la situation est très compliquée, c'est dans les zones intermédiaires. Si les exploitations ont continué à s'agrandir, ce n'était pas pour améliorer leur compétitivité : c'était la seule façon pour elles de survivre. Il a été décidé, il y a dix ou quinze ans, d'arrêter l'élevage dans ces zones. Était-ce une bonne idée ? La question est légitime, et je crois que vous connaissez ma réponse...

Je suis favorable aux mesures de marché que vous évoquez. La crise de la covid-19 a d'ailleurs montré que l'Europe n'allait pas suffisamment loin à cet égard. On l'a vu notamment à propos du vin - M. Cabanel le disait très justement. Il faut donc continuer à travailler sur le règlement OCM. C'est compliqué, évidemment, mais cela me paraît nécessaire. Par ailleurs, en ce qui concerne les organisations paysannes et rurales (OPR), je trouve que votre idée est bonne.

Monsieur Louault, vous avez raison : nos politiques de recherche doivent permettre d'accompagner les agriculteurs. L'INRAE et le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) sont des trésors, de même d'ailleurs que les instituts techniques privés : nous sommes des leaders dans ce domaine. Toutefois, il est rare que des agriculteurs se réjouissent d'avoir pu tirer profit de leurs recherches. Le problème que vous soulevez est assez général : c'est celui du lien entre la recherche et ses applications concrètes. Nous devons accentuer le travail de vulgarisation. À moi, en tant que ministre, de donner des orientations, par exemple à propos de la betterave ou de la sortie du glyphosate - et il y a d'autres questions pour lesquelles nous risquons de nous trouver dans une impasse. Ne réitérons pas l'erreur qui a été commise avec la betterave, organisons-nous et accompagnons les agriculteurs. La diffusion des exemples est l'un des objectifs du plan Écophyto II+. Les fermes DEPHY - démonstration, expérimentation et production de références sur les systèmes économes en phytosanitaires -, par exemple, fonctionnent très bien ; l'enjeu est de faire en sorte que les résultats essaiment un peu partout.

Madame Crouzet, je partage vos propos concernant les haies. Celles-ci continueront d'ailleurs de compter au nombre des bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE). Dans le cadre du plan de relance, nous consacrons 50 millions d'euros à l'installation de haies - soit 7 000 kilomètres.

Monsieur Haye, la question démographique est essentielle. Toutefois, il ne faut surtout pas opposer les modes de production entre eux : la France doit rester une puissance exportatrice tout en favorisant la production en circuit court. Je ne pense pas que la solution à l'augmentation de la population mondiale réside dans la course à la production.

La France et l'Europe produisent trop peu de protéines végétales destinées à la nourriture des animaux. Le système qui consiste à les importer d'Amérique du Sud - en participant, au passage, à la déforestation du continent - est un non-sens ; mais il provient d'une série d'accords internationaux qui ont concouru à établir, depuis cinquante ans, deux grands blocs de production. En ce qui me concerne, je me bats en faveur d'une production européenne, et singulièrement française, de protéines végétales pour les animaux. Il est vrai qu'il existe de nouveaux modes de production de protéines, pour lesquels la France est d'ailleurs leader - je pense, par exemple, à l'utilisation d'insectes dans la pisciculture. Ces évolutions nous permettront de libérer de la surface agricole pour d'autres productions.

Monsieur Herth, vous parliez de la captation du carbone, question que j'ai à coeur de faire avancer. Comme je le disais, si l'on veut avancer plus vite dans la transition, il faut créer davantage de valeur. La captation de carbone dans le sol est une possibilité de valorisation qui, jusqu'à présent, n'a pas été suffisamment explorée. Dans le domaine énergétique et environnemental, les installations agricoles de méthanisation fonctionnent de mieux en mieux. En ce qui concerne le photovoltaïque, on pourrait aller plus loin. Le potentiel que possède le stockage du carbone dans les sols, en revanche, n'est pas du tout exploité.

Alors que l'agriculture de conservation permet de capter du carbone, les fameux certificats de captation de carbone n'ont jamais été diffusés. En fait, le marché du carbone qui s'est constitué depuis vingt ans intègre des projets d'agroforesterie, mais très peu de projets d'agronomie. C'est un sujet qu'il faut aborder, d'autant que, d'ici à l'été, les directives sur la question seront révisées au niveau européen.

Enfin, Monsieur Cabanel, je vous ai déjà répondu avec franchise à propos des OCM. Ce qui a posé problème, avec le vin, ce n'est pas tant le montant que les outils. Songez que, pour dispositif d'aide au stockage, par exemple, il a fallu attendre un acte délégué, qui vient tout juste d'être pris. Quoi qu'il en soit, j'ai la conviction que nous pouvons continuer à améliorer les mécanismes de marché.

M. Franck Menonville, sénateur. - Je voudrais évoquer les eco-schemes, ces mesures qui seront introduites dans le premier pilier à hauteur de 20 % à 30 %. À titre personnel, je considère que 20 % seraient le bon niveau. Les eco-schemes peuvent être un levier stratégique absolument essentiel pour l'agriculture si nous les mobilisons bien. Nous pourrions allier les eco-schemes à la dynamique du plan protéines végétales, les concevoir comme un outil d'allongement des rotations et leur donner une dimension agronomique avec les projets de captation de carbone dans le sol. Il est absolument indispensable de bâtir, dans le cadre des eco-schemes, des programmes qui soient à la portée des agriculteurs mais qui constituent aussi des leviers agronomiques et économiques.

M. Julien Dive, député. - Monsieur le ministre, cela fait plaisir de vous entendre dire que les agriculteurs sont les premiers écologistes. Les agriculteurs ont consenti des efforts importants ; surtout, ils sont les premiers en lien avec les enjeux de la terre.

Un accord a donc été trouvé à propos de l'introduction des eco-schemes dans les aides directes du premier pilier. Il convient de souligner un point de convergence entre les États membres les plus moteurs et ceux qui sont plus récalcitrants. Pour la France, cela se traduit par une baisse du montant des aides du premier pilier et un renforcement du second, particulièrement au travers du plan de relance. Des inquiétudes persistent néanmoins. L'INRAE, saisi par la commission de l'agriculture et du développement rural du Parlement européen, indique dans un rapport que les objectifs du Green Deal ne seront pas atteints. Ensuite, la Commission européenne a laissé poindre une volonté de renationaliser la PAC. Par ailleurs, hier encore, le vice-président de la Commission européenne en charge du Green Deal, M. Timmermans, a évoqué, lors d'un échange avec certaines ONG, un possible retrait de la proposition de réforme de la PAC.

Monsieur le ministre, vous avez indiqué que le PSN, qui sera la prolongation de cette renationalisation, devait traduire une vision. Je vous rejoins sur ce point. Mais cette vision intègre-t-elle le fait que certains pays, notamment de l'Est, les plus récalcitrants à l'égard des eco-schemes, pourraient faire émerger des distorsions de concurrence et permettra-t-elle, le cas échéant, de réagir ?

Enfin, je partage avec vous la logique selon laquelle il ne faut pas d'interdiction sans solution - nous avons eu le débat récemment à propos des néonicotinoïdes et du glyphosate. Comment défendez-vous cette logique à l'échelon européen ?

M. André Chassaigne, député. - Je constate que la PAC a fait une révolution copernicienne, puisqu'elle parle désormais en euros courants. Cela lui permet de remporter une victoire, mais à la Pyrrhus.

Le ministre, on le voit, est très attaché à l'ouverture des marchés et à la compétitivité. Soulignons tout de même qu'avec cette politique européenne, la France est passée de 90 à 190 milliards d'euros d'importations entre 2000 et 2016, et que l'excédent agricole français a été divisé par deux entre 2011 et 2017 - à ce rythme de décroissance, notre pays constatera son premier déficit agricole en 2023.

Non, les produits alimentaires agricoles ne sont pas des marchandises comme les autres. Il faut conserver cette vision, sans quoi les contraintes que sont les eco-schemes tireront le secteur vers le bas. Les objectifs assignés à ces contraintes environnementales doivent être spécifiques et renforcés au niveau européen - baisse de l'utilisation des produits phytosanitaires, maintien ou progression du taux de matière organique dans les sols, diversité biologique des écosystèmes agricoles. Sans cela, je crains que l'on n'abandonne progressivement cette stratégie, au nom de la compétitivité.

Quels choix seront faits pour favoriser l'indépendance protéique ? Les aides seront-elles couplées et par hectare ? Compenseront-elles les surcoûts et manques à gagner ? Ou seront-elles découplées, sans condition de volume et de type de production ? Notre conception de l'agriculture en dépend. À mes yeux, l'agriculture doit être agroécologique et ne pas avoir pour seule obsession la compétitivité.

M. Daniel Gremillet, sénateur. - Dans un rapport sur la réforme de la PAC de février 2019, les sénateurs ont relevé deux contradictions majeures dans les propositions présentées en 2018 par la Commission européenne - malfaçons qui n'ont jamais été corrigées depuis. La publication de la feuille de route du Green Deal en fait apparaître une troisième, tout aussi grave.

Si la Commission européenne rechigne à publier les études d'impact de la stratégie de transition, le ministère américain de l'agriculture table, de son côté, sur une diminution de 12 % de la production agricole de l'Union d'ici à 2030. Il est quand même incroyable que ce soient les Américains qui nous expliquent ce qui va se passer, et le profit qu'ils en tireront ! Face à une décroissance d'une telle ampleur, à un horizon aussi rapproché, que deviendra l'objectif de souveraineté alimentaire ?

Pourquoi créer, par des décisions fondées sur des considérations idéologiques, les conditions d'un accroissement massif des importations de substitution ? Pourquoi renoncer à notre indépendance alimentaire au moment même où l'Europe ambitionne de retrouver sa souveraineté en matière de production pharmaceutique ?

M. Paul Molac, député. - La région Bretagne a proposé de gérer elle-même les premier et second piliers de la PAC. Nous souhaitons soutenir le modèle familial d'exploitation, favoriser la transition écologique, fixer un montant minimum et plafonner les aides, monter en gamme et en valeur par la transition écologique - nous avons d'ailleurs des propositions à faire pour l'approvisionnement en poulet de la filière de la restauration hors-domicile -, et garder une agriculture qui soit productive.

Vous proposez de renationaliser le second pilier de la PAC, qui était pourtant bien utile pour développer les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) - nous avons réussi à entraîner un quart des exploitations agricoles bretonnes, notamment dans la production de matières azotées, et les agriculteurs en sont relativement satisfaits. Sans ce deuxième pilier, nous ne pourrons plus les accompagner et c'est vers le ministère qu'ils devront se tourner. Cela pose problème.

Nous nous sommes engagés dans une modification du modèle agricole breton, typique de la France du quart Nord-Ouest. La puissance publique est importante - la même avait poussé à l'arrachage des haies dans les années 1970-1980 - ; son rôle est essentiel, tant pour la structuration des nouvelles exploitations agricoles, selon les exigences de la transition écologique, que pour la structuration des marchés, qu'il faut fournir avec les produits nationaux. Les régions doivent faire à l'Europe des propositions qui tiennent la route ; dans bien des pays, ce sont elles qui gèrent directement les deux piliers de la PAC.

M. Joël Labbé, sénateur. - Je rappelle, à l'intention de ceux qui parlent d'idéologie, que le contexte dans lequel nous devons nous placer est celui du péril climatique et de l'effondrement de la biodiversité.

À ce stade des négociations, il n'est pas garanti que la réforme de la PAC sera cohérente avec les objectifs déclinés dans le Pacte vert pour l'Europe. Une étude commandée par le Parlement européen montre même le contraire.

La France devra remettre à la Commission son plan stratégique national en 2021. Alors que les négociations se poursuivent, le Gouvernement pourrait s'engager dès à présent à ce que le PSN soit conforme à la nouvelle stratégie de croissance européenne, mais il n'a toujours pas adopté de position sur ce sujet. Pourtant, en mai, le Président de la République avait estimé que le Green Deal ne devait pas être remis en cause, mais accéléré.

La déclinaison nationale de la PAC doit être ambitieuse, notamment dans le soutien à l'agriculture biologique et à l'agroécologie. Il reste beaucoup à faire pour respecter le Pacte vert, comme le montre une lettre adressée par la Commission, pointant les efforts insuffisants de la France dans ce domaine, notamment en matière d'utilisation des pesticides, et l'enjoignant d'utiliser son plan stratégique national pour respecter le Pacte vert. Monsieur le ministre, pouvez-vous vous engager à ce que le PSN soit conforme au Green Deal ?

Mme Bénédicte Taurine, députée. - À ses débuts, la PAC a encouragé, et c'était sans doute nécessaire, l'agrandissement des exploitations ; elle est aujourd'hui conduite au détriment des installations et d'une juste redistribution. Ma question porte sur la déclinaison nationale de la PAC, alors que nous faisons aujourd'hui le constat de la diminution du nombre de paysans et de la nécessité de soutenir les installations. Êtes-vous favorable à l'augmentation du montant des primes aux premiers hectares, dont bénéficient davantage les petites fermes ou les maraîchers ? Approuvez-vous le plafonnement des paiements directs ?

Vous avez évoqué les filières de qualité, créatrices de valeurs. La filière « vaches allaitantes » exporte les bovins maigres destinés à l'engraissement, alors que la production de bovins de qualité - boeufs, génisses -, qui existe dans nos territoires, n'est pas valorisée. De la même manière, la laine est considérée comme un déchet et le fil importé à bas coût, alors que les entreprises françaises sont demandeuses de fil local.

Enfin, évoquant l'agrandissement des surfaces destinées à la production d'oléoprotéagineux, vous avez parlé de souveraineté et de protection de nos concitoyens. Comment y parvenir après avoir signé des accords d'échanges contraires à ces objectifs ?

Mme Gisèle Jourda, sénatrice. - On parle de la stratégie « De la ferme à la fourchette », je voudrais pour ma part vous parler « de la vigne au verre ». Je souhaiterais connaître votre position sur les droits de plantation qui viendront à échéance en 2030. Pouvons-nous espérer votre soutien pour obtenir une prorogation de ces droits jusqu'en 2050, et non jusqu'en 2040, conformément à une proposition de résolution européenne adoptée par le Sénat, à mon initiative ?

Plaidez-vous pour que la filière oléicole, à l'instar de la filière viticole, dispose d'une gestion interprofessionnelle de l'offre d'huile d'olive ?

Enfin, les chambres d'agriculture nous alertent sur la situation des éleveurs de poules, de canards et de lapins, qui pourraient ne plus être autorisés à abattre leurs animaux à la ferme, dans le respect des normes sanitaires et de bien-être animal, la dérogation prenant fin le 31 décembre 2020. Ne plus pouvoir vendre leur production en circuit court placerait ces éleveurs dans une situation difficile, d'autant que dans plusieurs territoires déclassés, ils ne perçoivent plus l'ICHN.

M. Laurent Duplomb, sénateur. - La politique agricole commune a cette particularité qu'elle doit être commune.

Vous vous félicitez d'avoir arraché au conseil des ministres de l'agriculture un accord sur la part de 20 % que les États devront consacrer aux éco-régimes dans le premier pilier, rendant ainsi la PAC plus juste et mieux harmonisée. Mais ce que vous taisez, c'est que vous avez laissé augmenter les capacités de transfert d'un pilier vers l'autre.

J'ai fait mes calculs, et je les tiens à votre disposition. La France percevait jusqu'ici 7 milliards d'euros sur le premier pilier, 1,4 milliard sur le second. Si le taux de transfert du premier vers le second pilier est maintenu à 7,53 % - une part des fonds destinés aux éco-régimes pourra être transférée vers des mesures environnementales -, elle disposera de 4,8 milliards sur le premier pilier, de 3,5 milliards sur le second.

Alors que la Commission avait limité les transferts du second pilier vers le premier à 15 % et que le Parlement les avait limités à 5 %, vous avez accepté qu'ils soient portés à 25 %, et jusqu'à 30 % pour les États membres dont les paiements directs par hectare sont inférieurs à 90 % de la moyenne communautaire. Pour les pays de l'Est, dont la Pologne, mais aussi pour l'Espagne et le Portugal - qui, au passage, présidera le Conseil de l'Union à partir de janvier - cela reviendrait, pour un budget équivalent, à disposer de 6 milliards sur le premier pilier et de 2,7 milliards sur le second.

Alors que l'on augmente les contraintes pour la France, ces pays se serviront de ces transferts de crédits pour s'accorder des marges de manoeuvre, soutenir leurs agriculteurs et accroître leur compétitivité. Ma question est simple : à quel niveau fixerez-vous le taux de transfert vers le second pilier ? Comment pensez-vous faire respecter à ces pays les engagements qu'ils auront pris dans leur PSN, notamment sur les éco-régimes ? Comment compenserez-vous les distorsions de concurrence nées des transferts de crédits vers le premier pilier ?

M. Victorin Lurel, sénateur. - J'ai écouté vos déclarations avec beaucoup d'attention, votre vision du modèle de développement de l'agriculture mérite d'être interrogée.

La baisse envisagée de l'enveloppe du POSEI, de 3,9 %, représenterait une perte de l'ordre de 77 millions d'euros pour les outremers. Je sais les efforts que vous avez déployés, Monsieur le ministre, pour défendre ce budget. C'est demain que se réunira le trilogue. Pouvez-vous nous éclairer sur les options qui restent en discussion ?

Les agriculteurs d'outre-mer se trouvent dans une impasse phytosanitaire : 75 % des maladies tropicales - greening ou encore mosaïque - ne sont pas traitées et, en l'absence de solution, la culture de la canne, de la banane et des agrumes aura disparu avant dix ans. Les firmes privées ne déposent plus de demande d'autorisation de mise sur le marché. Que fait la recherche publique ? Les maladies sont au Sud, les remèdes au Nord.

M. Julien Denormandie, ministre. - Monsieur Menonville, c'est le PSN qui déterminera les équivalences au titre de l'eco-scheme. Ainsi, nous faisons en sorte que la certification environnementale de niveau 3 - haute valeur environnementale, HVE -, soit reconnue. Nous envisageons aussi de créer un niveau 2+. Ces équivalences n'ont pas été discutées au niveau du conseil des ministres de l'agriculture, elles feront l'objet de nos travaux ces six ou huit prochains mois.

Monsieur Dive, j'ai réagi aux propos de M. Timmermans lors du dernier conseil des ministres de l'agriculture, rappelant la souveraineté démocratique du Conseil de l'Union et celle du Parlement. La PAC, au coeur de la politique européenne, est fondamentalement démocratique. Ce sont des instances démocratiques qui ont établi ces mandats de négociation, confiés aux représentants du Conseil, du Parlement et de la Commission ; je ne saurais imaginer qu'elles puissent, de près ou de loin, être remises en cause.

Vous avez raison, le plan stratégique national doit respecter le cadre de l'accord politique obtenu le 27 octobre. À ce titre, il s'agit d'un document politique : on ne peut se satisfaire d'une simple négociation bilatérale entre la Commission et l'État membre, il doit pouvoir être présenté au conseil des ministres de l'agriculture. Je veux pouvoir m'assurer, en effet, que les PSN des autres États seront conformes à ce que nous avons fixé. Je me bats en ce sens, mais cela dépendra du calendrier de conclusion des PSN. Ayez à l'esprit que je présiderai le conseil des ministres de l'agriculture à partir du 1er janvier 2022 et que je m'attacherai à inscrire ce point à l'ordre du jour.

Monsieur Chassaigne, il est vrai que la France importe de plus en plus, et le fait que l'Allemagne nous dépasse désormais en termes d'exportations agricoles nous interroge. Mais ce n'est pas la PAC qui aggrave la dépendance agro-alimentaire européenne, bien au contraire. Quelle aurait été la situation sans politique agricole commune, sans marché commun ?

Il faut faire preuve de lucidité, nous n'y arriverons pas si nous ne considérons pas l'agroécologie sous l'angle de la création de valeur. Nous devons créer de la valeur, et dans le même temps protéger. Je ne parle pas de protectionnisme, mais de règles du jeu équitables - ce que les Anglo-saxons appellent le Level playing field -, d'autant plus nécessaires dans un marché commun. J'ai beaucoup poussé pour que la PAC soit plus verte, grâce aux eco-schemes, mais il faut que les mêmes obligations s'imposent à tous.

Monsieur Gremillet, vous êtes plusieurs à vous être fait l'écho d'une étude américaine - ce qui peut paraître étrange. Cette étude montre que le Green Deal entraînera une réduction du volume de production, avec des répercussions sur le statut de puissance exportatrice, nourricière, de l'Europe. Vous y voyez la preuve que la stratégie européenne de transition écologique va trop loin - sans parler de la trajectoire française, plus ambitieuse encore -, quand d'autres disent qu'il n'y a pas du tout de transition. Pour ma part, je suis résolument favorable à cette démarche écologique, mais je pense que la seule solution, pour aller vite, est de créer de la valeur et d'imposer les mêmes règles à tous.

Monsieur Molac, il n'y aura pas de renationalisation du second pilier. Avec Régions de France, nous sommes convenus d'une nouvelle gouvernance à partir de 2023 : les régions auront autorité de gestion sur les aides non surfaciques, l'État aura autorité de gestion sur les aides surfaciques du second pilier. Le modus operandi qui existe aujourd'hui pour les mesures financées par le FEADER, impliquant un comité État-régions, restera inchangé.

Monsieur Labbé, le Green Deal n'est pas une obligation faite aux États membres, comme le sont les eco-schemes. Il s'impose à eux en tant que vision politique, beaucoup plus large d'ailleurs que le champ de la PAC, et doit être traduit dans le cadre du PSN.

La pandémie actuelle nous montre que l'homme, espèce du monde animal, est un élément de l'écosystème du vivant, sujet aux interactions - les zoonoses, ça existe. Je pense qu'aujourd'hui, tout responsable politique doit faire sienne l'approche One Health. Je sais que vos deux chambres sont sensibles à cette initiative, puisqu'elles ont conduit des travaux et organisé des colloques sur ce sujet.

Madame Taurine, la question du remplacement de l'aide à l'hectare par une aide à l'actif, qui avantagerait les petites exploitations, est complexe. Je pense qu'il faut faire très attention sur ce sujet, car la notion d'« actif » n'est même pas définie au niveau européen. Par ailleurs, une aide basée sur le salaire risquerait d'exclure d'autres formes de rémunération, comme le paiement des services environnementaux rendus.

On a souvent tendance à lier taille de l'exploitation et productivisme, donc rentabilité. Je pense que c'est un tort. Dans les zones intermédiaires, à faible potentiel agronomique, les exploitations céréalières dépendent des cours mondiaux : la rentabilité à l'hectare est si faible qu'elles doivent être de taille conséquente pour survivre. On ne gagne pas des hectares pour améliorer sa marge, mais pour maintenir l'exploitation. Ce n'est pas moi qui le dis, c'est un fait, depuis au moins trente ans. Promouvoir les exploitations de petite taille, c'est très bien, mais il faut aussi des agriculteurs. La passion qu'ils entretiennent pour leur métier est grande, elle n'est pas suffisante pour nourrir une famille. Vous ne trouverez pas deux agriculteurs pour reprendre une exploitation en zone intermédiaire, simplement parce que deux familles ne peuvent pas vivre dessus - c'est aussi basique que cela. Je pose une question qui est loin d'être anodine : que va-t-il se passer dans ces territoires ? Y fera-t-on de l'agroforesterie ? Il faut avoir un peu de bon sens territorial, savoir d'où l'on part, et vers quoi l'on va. Je ne vous en fais pas grief, Madame la députée, car je connais le sérieux et la qualité de votre travail.

Madame Jourda, pour tout vous dire, à 3 h 27 du matin, je n'avais rien obtenu sur la prorogation des droits de plantations, car le conseil des ministres de l'agriculture ne voulait pas rouvrir la question des mécanismes de régulation du marché. In extremis, nous avons obtenu une prorogation jusqu'en 2040, ce que je considère déjà comme une avancée. Il reviendra au trilogue de déterminer la date et de la repousser éventuellement à 2050.

S'agissant des abattoirs de toute petite taille, je suis intervenu auprès du Conseil et de la Commission pour trouver une solution et tenter de reporter la fin de la dérogation.

Monsieur Duplomb, la France déterminera ses taux de transfert entre piliers dans le cadre du PSN.

Au conseil des ministres de l'agriculture, nous avons décidé que les taux de transfert - qui étaient de 15 %, avec un maximum de 25 % - seraient portés à 25 % dans la nouvelle PAC. Pour les transferts du P2 vers le P1, le taux pourra aller jusqu'à 30 %. Une erreur de traduction du document nous a laissé craindre un moment qu'il s'agissait d'une augmentation de 30 % du plafond, ce qui portait le taux à presque 33 %, voire que les deux taux s'additionnaient, ce qui revenait à autoriser le transfert de 55 % des montants ! Cette crainte a vite été dissipée et les choses sont désormais claires.

Ces transferts permettent de compenser les différences très importantes entre États membres. La réalité, c'est que le montant du P1 français, comparé à celui du P2, est très élevé : la France disposera de 7,2 milliards d'euros sur le P1 et de 1,4 milliard sur le P2, soit un rapport de 1 à 5, tandis que le rapport sera de 1 à 3 pour la Pologne, avec 3,1 milliards sur le P1 et 1,3 milliard sur le P2. Pour réaliser la convergence, ces pays demandent à pouvoir transférer 30 % des sommes du P2 vers le P1. Une autre solution aurait consisté à réallouer les enveloppes entre les États membres... Inutile de dire que ce n'était pas mon choix.

Les taux de transfert seront fixés dans les PSN. J'en reviens à mon point : le PSN est un document politique. Si des États membres décidaient de prendre une direction totalement opposée, il faudrait que les ministres puissent en être informés, qu'ils aient la possibilité d'en discuter et de faire part de leurs critiques. L'un de mes objectifs, au-delà des négociations du trilogue et de la définition des indicateurs, est d'organiser la présentation des PSN au conseil des ministres de l'agriculture.

Monsieur Lurel, il est très important de financer la recherche dans le domaine phytosanitaire - nous avons tous à l'esprit le scandale du chlordécone et les obligations qui nous incombent désormais.

La baisse de l'enveloppe du POSEI est un message politique qui nous est adressé. Nous avons mouillé la chemise, auprès des ministres de l'agriculture, du Conseil, de la présidence, de la Commission. Les parlementaires européens, au premier rang desquels Stéphane Bijoux, se sont mobilisés et ont organisé un rassemblement devant le Parlement. En effet, c'est demain qu'un trilogue se réunira et qu'une réponse sera apportée à nos demandes. Je sais les parlementaires très attachés au POSEI, mais nous avons fait tout ce qui était en notre pouvoir.

Mme Sophie Primas, présidente. - Je vous remercie, Monsieur le ministre. Nous avons compris que le plan stratégique national était un document politique ; à ce titre, il serait souhaitable qu'il soit examiné par le Parlement.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 10 heures 35.