Jeudi 11 octobre 2018
- Présidence de M. Jean-Marie Bockel, président -Communication de M. Rémy Pointereau : bilan des travaux du groupe de travail « Revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs »
M. Jean-Marie Bockel, président. - Bonjour à tous. Notre questeur et rapporteur sur les bourgs-centres ne pouvant assister à l'intégralité de notre réunion du fait de contraintes liées à sa fonction, je propose qu'il nous présente son compte rendu en ouverture de séance.
M. Rémy Pointereau. - Merci d'accepter cette modification de votre ordre du jour. Je souhaitais vous présenter un petit compte rendu des événements qui ont fait suite à notre pacte sur la revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs. Je tiens tout d'abord à remercier notre président Jean-Marie Bockel de me donner l'occasion de faire le point sur ce que nous avons obtenu dans la loi Elan au profit des centres-villes et centres-bourgs.
Comme vous le savez, notre délégation, associée à la délégation aux entreprises et aux commissions permanentes, a créé un groupe de travail sur la revitalisation desdits centres. Au terme d'un travail de plusieurs mois, nous avons abouti, de manière transpartisane, avec notre collègue Martial Bourquin, à une proposition de loi portant Pacte national pour la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs, comportant 30 articles.
Le Sénat l'a adopté à l'unanimité le 14 juin dernier.
Compte tenu de l'urgence de la situation pour nos territoires, mais aussi des risques de non-reprise de la proposition de loi par l'Assemblée, nous avons saisi l'occasion de la présentation du projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dit ELAN, pour y insérer certaines des dispositions les plus significatives du Pacte national.
Nous nous sommes rapprochés de nos collègues de la commission des Affaires économiques, en particulier de sa présidente, Sophie Primas, et de Dominique Estrosi-Sassone, qui a rapporté le projet de loi. Grâce à ce travail en étroite collaboration, de nombreuses dispositions de la proposition de loi ont été intégrées dans la version d'ELAN votée par le Sénat le 25 juillet.
Restait l'étape de la CMP, qui était périlleuse au regard de la frilosité, voire de l'hostilité, du Gouvernement à l'égard de nombre de nos propositions, comme de la faiblesse de l'intérêt de l'Assemblée pour le sujet, du moins en première lecture.
Après un réel suspens et un fort risque d'échec global, la CMP relative au projet de loi ELAN s'est achevée sur un accord.
S'agissant des centres-villes et centres-bourgs, de nombreuses dispositions issues du Pacte national et insérées dans le projet gouvernemental par le Sénat ont en définitive été conservées. Cela démontre que les parlementaires, en CMP, se sont quelque peu libérés du carcan gouvernemental.
En quelques mots, quelles sont les dispositions sénatoriales qui figureront dans la loi ? Vous allez constater qu'elles sont loin d'être négligeables.
- 1er point : contre la volonté du Gouvernement, la composition des commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC) est remaniée pour qu'elles accueillent des représentants du tissu économique et commercial. Les CDAC comprendront des représentants des CCI, des Chambres de Métiers et de l'Artisanat (CMA) et des Chambres d'agriculture, ce qui est une réelle innovation.
Ces représentants présenteront la situation du tissu économique et l'impact du projet sur ce tissu. Si le projet d'implantation commerciale consomme des terres agricoles, le représentant de la Chambre d'agriculture présentera l'avis de cette dernière.
Par ailleurs, les CDAC pourront auditionner les managers du commerce et les associations de commerçants de la commune d'implantation et des communes limitrophes. Elles seront dans l'obligation d'informer les maires des communes limitrophes des demandes d'autorisation d'exploitation commerciale.
- 2ème point, tout à fait essentiel : le fonctionnement des CDAC est profondément réformé pour mieux tenir compte de la situation des centres. Les CDAC devront d'abord tenir compte de nouveaux critères pour délivrer ou non les autorisations d'autorisation commerciale : en particulier, elles devront examiner la contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune et des communes limitrophes. Elles devront aussi se pencher sur les coûts indirects supportés par la collectivité, notamment en matière d'infrastructures et de transports.
Avancée considérable, la loi crée l'obligation pour le demandeur de produire une analyse d'impact du projet commercial. Réalisée par un organisme indépendant habilité par le préfet, cette analyse devra évaluer les effets du projet sur l'animation et le développement économique du centre-ville de la commune, des communes limitrophes et de l'EPCI, ainsi que sur l'emploi.
Enfin, le demandeur de surfaces commerciales devra démontrer que son projet ne peut pas s'implanter sur une friche commerciale existante, d'abord en centre-ville puis en dehors.
- 3ème point : nous avions constaté la paralysie du dispositif de contrôle du respect de la loi sur les implantations commerciales. Il est entièrement refondu selon les propositions du Sénat. Ainsi, l'exploitant d'une grande surface devra, un mois avant la date d'ouverture au public, communiquer au préfet et au maire un certificat établi à ses frais par un organisme habilité attestant du respect des dispositions du code de commerce.
En l'absence de délivrance de ce certificat dans les délais, l'exploitation des surfaces concernées est réputée illicite. Dans le même sens, la possibilité de constater les infractions au code du commerce est étendue aux agents habilités par la commune ou par l'EPCI.
Désormais, le préfet aura compétence liée pour mettre en demeure de se régulariser les établissements de grande distribution exploitant illicitement des surfaces et, à défaut, pour prendre un arrêté ordonnant la fermeture au public jusqu'à régularisation. Cette mesure est importante, car, trop souvent, les préfets jouaient la montre et s'impliquaient peu dans ces dossiers d'exploitation illicite, laissant les élus désarmés, comme nous l'avons constaté à Moulins.
Pour faciliter la prise de décision des préfets, mais aussi celle des CDAC, seront insérés dans la base de données dite ICODE, gérée par le ministère des Finances, les divers actes relatifs aux exploitations illicites. Cela permettra aux services de l'État de disposer des informations sur le comportement d'un exploitant au-delà des limites du département.
- 4ème point : les obligations de remise en état des surfaces commerciales abandonnées sont renforcées pour éviter la prolifération de friches commerciales. Le préfet sera, désormais, tenu de s'assurer des dispositions prévues par les propriétaires du site pour mettre en oeuvre les opérations de remise en état des terrains.
En cas d'insuffisance de ces dispositions, le préfet pourra obliger les propriétaires à consigner entre les mains d'un comptable public une somme du montant des travaux à réaliser, somme restituée au fur et à mesure de l'exécution des mesures prescrites. C'est une arme puissante, confiée aux services de l'État, qui transpose aux friches commerciales le régime existant en matière de démantèlement des installations classées pour la protection de l'environnement.
- 5ème point : nous avons obtenu le renforcement du document d'aménagement artisanal et commercial (DAAC) pour permettre aux collectivités de se doter d'une stratégie de développement commercial.
Non seulement le DAAC devient obligatoire dans un SCOT, mais il déterminera obligatoirement les conditions d'implantation des équipements commerciaux importants, le type d'activité et la surface de vente maximale des équipements commerciaux par secteurs. En l'absence de SCOT, ce sera au PLUi de fixer ces éléments.
- 6ème point : la loi reprend la proposition du Sénat d'instituer un droit à l'information des élus locaux sur les transferts de services publics hors des centres-villes.
Dans les communes signataires d'une convention ORT, l'autorité responsable d'un projet de fermeture ou de déplacement hors du périmètre de l'ORT d'un service de l'État, d'une collectivité territoriale, d'un EPCI ou d'un organisme chargé d'une mission de service public devra obligatoirement communiquer, au moins six mois à l'avance, au maire de la commune et au président de l'EPCI toutes les informations justifiant cette évolution. L'autorité responsable devra aussi indiquer les mesures envisagées pour permettre localement le maintien de ce service sous une autre forme.
- 7ème point : les dispositions défendues par le Sénat pour pousser à la remise sur le marché des hauts d'immeubles en centres-villes ont été reprises. Vous savez que l'enjeu est la remise sur le marché de dizaines de milliers de logements en centre-ville situés au-dessus de commerces et actuellement inhabités.
Dans un périmètre d'ORT, on ne pourra plus imposer un bail unique pour un commerce en rez-de-chaussée et les étages supérieurs, sauf pour réserver l'habitation du commerçant ou de l'artisan qui exerce son activité professionnelle en rez-de-chaussée. Par ailleurs, seront interdits les travaux qui condamnent l'accès aux étages dans un même immeuble, condamnation qui conduit à stériliser de nombreux hauts d'immeubles qui pourraient être affectés à des habitations.
Enfin, mesure qui devrait aider de nombreux maires, dans le périmètre d'une ORT, l'abandon manifeste d'une partie d'immeuble est constaté automatiquement dès lors que des travaux ont condamné l'accès à cette partie.
- 8ème point : le principe d'exonération de CDAC dans les centres-villes dans les périmètres d'opération de revitalisation de territoire (ORT), que le Gouvernement souhaitait total, a été encadré. La convention ORT pourra ainsi prévoir un seuil haut à cette exonération (5 000 m² ou 2 500 m² pour les magasins alimentaires).
Disons-le, sur ce sujet, nous ne sommes pas du tout satisfaits. Le Gouvernement a été actionné par le Conseil national des centres commerciaux, mais nous avons évité le pire. Nous ne sommes pas hostiles à d'importantes implantations commerciales en centre-ville, car elles servent parfois de locomotives. La CMP a repris notre proposition visant à exonérer de CDAC les opérations immobilières combinant un projet d'implantation commerciale et des logements dès lors que la surface de vente du commerce est inférieure au quart de la surface de plancher à destination d'habitation.
- 9ème et dernier point : alors qu'on nous avait expliqué que des moratoires sur les implantations de grande surface étaient impossibles, le Gouvernement, sous la pression du Sénat, en a admis le principe. La CMP en a consolidé et étendu les modalités.
En conclusion, le Sénat n'a pas obtenu gain de cause sur tous les points, mais les avancées obtenues sont très significatives. Nous n'avons pas pu avancer sur le volet fiscal, mais nous aurons l'occasion d'introduire une disposition sur le sujet dans le projet de loi de finances.
J'ai ainsi résumé le long travail que nous avons réalisé grâce à la délégation des collectivités territoriales. Nous avons pu aboutir sur un certain nombre d'articles tout à fait intéressants, qui font avancer la revitalisation de nos centres-villes et de nos centres-bourgs.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Merci infiniment. Ce sujet nous a mobilisés longuement et je crois que ce retour sur l'utilité de notre travail constituait une bonne initiative.
Après notre table ronde, nous procéderons à la désignation des rapporteurs pour un travail que nous allons démarrer sur le thème de l'hyper-ruralité. Nous avons voulu privilégier, outre l'équilibre politique, les collègues qui n'avaient pas réalisé de rapports depuis un certain temps. D'autres ont marqué leur intérêt, notamment Rémy Pointereau. Nous ne pouvons pas nommer une quinzaine de rapporteurs comme nous l'avons fait exceptionnellement sur le statut de l'élu. Cependant, je proposerai qu'autour de quatre rapporteurs se réunisse un petit groupe de travail associant tous ceux qui travaillent sur des sujets connexes et pourraient nourrir cette démarche. Je pense notamment à Rémy Pointereau, Françoise Gatel ou Jean-Claude Luche.
Cet après-midi, nous vivrons un temps fort, avec le Président Gérard Larcher, pour la présentation de notre travail sur les conditions d'exercice du mandat local. Cette présentation permettra de valoriser le travail de fond que nous avons réalisé avec l'implication forte de nos collaborateurs, et qui a été ponctué de nombreuses tables rondes avec les associations que vous représentez.
Je propose maintenant d'aborder notre table ronde.
Table ronde inaugurale : rapport d'information sur le rôle des communes dans les intercommunalités
En présence de :
L'Association des maires de France (AMF)
Fabian Jordan, Membre du comité directeur de l'AMF, Maire de Berrwiller, Président de Mulhouse Alsace Agglomération
Marie-Cécile Georges, Responsable du département Intercommunalités et Territoires
Charlotte de Fontaines, Chargée des relations avec le Parlement
L'Association des Maires ruraux de France (AMRF)
Bertrand Hauchecorne, Maire de Mareau-aux-Prés
L'Association des petites villes de France (APVF)
Marie-France Beaufils, Vice-présidente de l'APVF, Maire de Saint-Pierre-des-Corps
Atté Oksanen, Chargé des relations avec le Parlement
L'Assemblée des communautés de France (ADCF)
Charles-Éric Lemaignen, Premier Vice-président de l'ADCF, Conseiller métropolitain d'Orléans Métropole
Simon Mauroux, Responsable des affaires juridiques et institutionnelles
Amandine Fouché, Responsable des relations avec le Parlement
M. Jean-Marie Bockel, président. - Plusieurs de nos collègues considéraient que, dans le contexte actuel de renforcement de l'intercommunalité et de limitation du nombre d'intercommunalités, la question des relations entre les communes et les communautés et de l'implication des conseils municipaux, notamment des conseillers municipaux non membres des intercommunalités était devenue très prégnante, à la fois pour les communes, pour les collègues concernés, mais également pour le bon travail des communautés elles-mêmes, qui ont besoin, pour avancer et être comprises dans leurs compétences nouvelles, que la démarche soit portée par tous.
La dimension de bonnes pratiques nous a semblé importante. Des communautés de tailles très diverses, de la métropole au rural, ont commencé à trouver des réponses à ces questions et à les mettre en oeuvre. Je vous suis donc infiniment reconnaissant de votre présence. J'ai le plaisir d'accueillir l'Association des maires de France, un partenaire toujours présent, l'Association des petites villes de France, l'Assemblée des communautés de France et l'Association des maires ruraux de France.
Je propose que vous réalisiez une courte présentation avant d'engager une discussion avec nos collègues.
Pour commencer, je donne la parole à Fabian Jordan, membre du comité directeur de l'AMF, maire de la petite commune rurale de Berrwiller et président de Mulhouse Alsace Agglomération.
M. Fabian Jordan. - Je suis très heureux d'être présent pour représenter l'AMF, la commune de Berrwiller et l'agglomération de Mulhouse. Maire depuis 2008, j'ai également initié la Journée citoyenne, qui est désormais déployée dans près de 2 000 villes en France. Dans son récent rapport, le Conseil d'État l'a d'ailleurs citée comme une démarche exemplaire d'implication citoyenne dans la gestion de nos communes. Depuis janvier 2017, je préside Mulhouse Alsace Agglomération. Je suis également le président du pôle métropolitain d'Alsace, regroupant l'ensemble des communautés d'agglomérations et l'eurométropole de Strasbourg.
L'agglomération de Mulhouse est aujourd'hui composée de 39 communes, et compte 280 000 habitants. Elle s'est construite dans la douleur.
En 2016, nous avions constaté que les instances se vidaient et qu'il fallait impérativement repenser le processus décisionnel de notre agglomération. Nous avons mené un travail collaboratif, avec trois de mes collègues mandatés par le président Jean-Marie Bockel, pour repenser le fonctionnement de nos instances. Ce nouveau mode de gouvernance a été mis en place en janvier 2017 avec un fonctionnement en horizontalité, l'ouverture de nos instances aux conseillers municipaux des 39 communes et la constitution d'instances de co-construction permettant à tous de s'approprier des projets et décisions qui sont ensuite mieux acceptés.
Nous conservons ces trois piliers impératifs de l'organisation d'une collectivité avec l'exécutif, le comité d'impulsion et le bureau qui regroupent l'ensemble des conseillers communautaires, mais aussi tous les maires de l'agglomération. Nous avons également mis en place des ateliers projets, un élément essentiel pour l'appropriation des projets de l'agglomération. Sur tout projet que nous menons sur l'agglomération, qu'il s'agisse d'un investissement important, d'un transfert de compétences ou d'un projet de gouvernance, nous donnons la possibilité à tous les conseillers communautaires, mais aussi aux 904 conseillers municipaux de participer. Ces ateliers sont en outre ouverts à la société civile, par l'intermédiaire du conseil de développement, à nos partenaires et à nos collaborateurs. Tous les ateliers projets sont formés et pilotés par un binôme collaborateur-élu.
À l'origine, d'aucuns disaient que cette démarche se révélerait inefficace. Nous avons constaté l'inverse. Depuis un an et demi, nous avons pu prendre de grandes décisions, que tous les élus se sont appropriées. Nous avons par exemple réussi à mettre en place un lissage de la fiscalité de la taxe sur les ordures ménagères. Il existait jusqu'alors 20 taux de fiscalité différents sur l'agglomération. Aujourd'hui, nous avons voté à l'unanimité un lissage sur neuf ans avec un taux moyen pondéré. Nous avons aussi revu la dotation de solidarité communautaire, autrefois répartie sur toutes les communes. Nous avons identifié les 11 communes les plus nécessiteuses, notamment la ville-centre, et réparti cette dotation sur ces 11 communes.
Cette décision représente un signe fort de réussite de cette gouvernance. Elle prouve que nous sommes fiers d'appartenir à une collectivité et de participer au développement de l'attractivité de notre territoire. Cette appropriation se révèle essentielle. Il me paraît indispensable que les élus municipaux soient tous impliqués et que nous utilisions toute l'énergie positive présente sur le territoire pour faire avancer l'intercommunalité.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Fabian Jordan s'est fait connaître en Alsace, puis dans la France entière, pour avoir initié les journées citoyennes, en lien avec l'ODAS, qui ont rencontré un certain succès, année après année. Plusieurs milliers de communes sont aujourd'hui parties prenantes de cette démarche citoyenne innovante.
Je passe la parole à Bertrand Hauchecorne, maire de Mareau-aux-Prés, qui représente l'Association des maires ruraux de France.
M. Bertrand Hauchecorne. - Je représente l'Association des maires ruraux de France, et je suis maire d'une commune de 1 300 habitants, Mareau-aux-Prés, qui jouxte la métropole d'Orléans. Je suis mathématicien. J'ai présidé durant 16 ans une petite communauté de communes centrée sur Cléry-Saint-André, commune où Louis XI est enterré. Cette communauté n'avait pas la qualité de compter 15 000 habitants, et nous avons été contraints de fusionner.
Dans le cadre de cette intercommunalité nouvelle, avec des communes plus riches au nord de la Loire et d'autres moins riches au sud, nous avons constaté que sans une politique de solidarité territoriale, les différentes dotations, en particulier la DNP, font que les communes les plus riches de l'intercommunalité deviennent plus riches et les communes les plus pauvres deviennent plus pauvres. La loi NOTRE n'a pas suffisamment appréhendé l'impact des fusions sur les dotations. Or ces fusions vont plutôt dans le sens de l'anti-péréquation.
Par ailleurs, ma communauté de communes a été affectée par la « QPC de Salbris » dès juillet 2014. Cette question prioritaire de constitutionnalité a rendu l'accord local de répartition des postes au sein du conseil communautaire anticonstitutionnel. J'avais alors contacté Jean-Pierre Sueur, qui avait rencontré Alain Richard, pour proposer un nouvel accord local, qui a été rendu presque impraticable. Pour y remédier, j'ai proposé une démarche en deux temps.
J'ai examiné la loi par défaut. En 2013, 90 % des communautés de communes et des intercommunalités ont choisi l'accord local. Ces accords ont toujours donné un petit coup de pouce aux communes les moins peuplées, en n'appliquant pas de manière stricte la proportionnalité. Si nous appliquions le principe de proportionnalité à l'échelle de l'Union européenne, le Luxembourg n'aurait qu'un député au Parlement européen, alors qu'il en compte six. Or cette souplesse dans la mise en oeuvre de la proportionnalité n'a choqué personne.
Le système actuel repose sur la proportionnalité à la plus forte moyenne. Il a été inventé par le mathématicien belge Victor d'Hondt, à la fin du XIXe siècle, dans le but de permettre la constitution de majorités. Il a été utilisé en Espagne pour chaque province, et en France en 1986 pour les départements. Or il me semble totalement contraire à l'esprit d'une intercommunalité dans laquelle nous avons envie que tout le monde participe.
Dans un premier temps, je crois qu'il faudrait supprimer cette proportionnalité à la plus forte moyenne et prévoir un autre type de proportionnalité. Aujourd'hui, les sièges supplémentaires bénéficient presque toujours aux communes les plus peuplées. Prenons une communauté de communes comptant trois communes : une de 6 800 habitants et deux de 1 600 habitants. La première dispose de 6 conseillers communautaires, les deux autres d'un conseiller chacune. Or cette méthode conduit à attribuer les 2 derniers sièges à la commune de 6 800 habitants. Ainsi, cette commune recouvre 68 % des habitants, mais possède 80 % des sièges. Les deux autres regroupent 16 % des habitants, mais ne disposent que de 10 % des sièges. Cette méthode va à l'encontre de l'esprit souhaité, puisque le nombre d'habitants par siège est plus faible dans les grandes communes que dans les petites. Cette situation marque une injustice forte, dont même les élus des grandes communes ont conscience.
Je propose donc, avec le support de l'Association des maires ruraux de France, de modifier cette modalité, par exemple en arrondissant à l'entier supérieur. Cette solution se révèle très simple et je ne pense pas qu'il soit gênant d'ajouter quelques sièges supplémentaires. J'ai rencontré le président de l'ADCF et j'ai été reçu par une commission de l'Association pour expliquer cette proposition. J'ai senti un intérêt évident.
Je proposais par ailleurs d'aller un peu plus loin, m'inspirant de la démarche suivie pour les dotations. Pour la DGF, tout habitant supplémentaire représente 64 euros en plus pour une commune de moins de 500 habitants et 128 euros pour une commune de plus de 250 000 habitants. Entre les deux est utilisée une fonction logarithmique. Entre une commune de 1 000 habitants et une de 10 000 habitants, il existe un écart de 9 000 habitants, tout comme entre une commune de 100 000 habitants et une de 109 000. Il s'agit de raisonner sur le rapport de population, plutôt que sur la différence de population. Ainsi, le milieu entre 1 000 et 100 000 serait 10 000. Inutile de connaître la formule. Or j'ai inversé tout simplement la formule. J'ai communiqué les documents à l'ADCF et à l'Association des maires de France. Ces propositions peuvent bien sûr être adaptées.
De nombreuses communautés de communes, agglomérations et métropoles sont encore régies par l'accord local. Sans changement, nous risquons de constater des effets très néfastes en 2020.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Je passe la parole à Charles-Éric Lemaignen, premier Vice-président de l'Assemblée des communautés de France, avec lequel j'ai beaucoup travaillé lorsque je présidais France Urbaine.
M. Charles-Éric Lemaignen. - Je tenais tout d'abord à vous rendre compte d'une enquête que nous avons menée auprès de nos présidents, juste avant notre congrès de la semaine dernière. 76 % des intercommunalités interrogées ont mis en place des conférences des maires. 77 % d'entre elles ont ouvert leurs commissions aux conseillers municipaux non communautaires. Certains soulignent que ces commissions sont ouvertes mais qu'ils ne s'en servent pas beaucoup. 69 % ont mis en place des réorganisations de proximité, dont 23 % avant les réformes de 2014-2015. Enfin, pour 80 %, l'esprit communautaire est en progrès, mais 60 % estiment que ces progrès restent lents. Le projet de territoire et le PLUI constituent les principaux vecteurs de progrès de cet esprit communautaire.
J'aborderai successivement cinq points :
- il faut, en premier lieu, une charte de gouvernance. Elle se révèle assez générale dans les plus grandes intercommunalités et les métropoles. Elle décrit le « qui fait quoi » et les modalités, en particulier, pour rassurer les maires des petites communes, la façon de gérer les oppositions. S'il n'existe pas de droit de veto, on impose souvent une nouvelle lecture avec une majorité qualifiée. Pour clarifier les rôles respectifs des communes et de la communauté, cette charte de gouvernance apparaît comme un outil indispensable ;
- en second lieu, cette charte de gouvernance fonctionne mieux si elle se fonde sur le projet de territoire. C'est sur le projet de territoire que les rôles de chacun peuvent être les mieux définis de façon détaillée. Ce projet donne du sens, crée du consensus et peut constituer le meilleur support auprès du grand public, surtout s'il est réalisé en co-construction ;
- en troisième lieu : il faut rassurer les maires et faire en sorte qu'ils deviennent le relais de l'action communautaire. Assez souvent, le blocage provient des adjoints, qui se sentent dépossédés des compétences transférées à l'intercommunalité. Cette problématique pose la question de la conférence des maires. J'ignore s'il faut la rendre obligatoire, mais je crois surtout qu'il ne faut pas la normer. Très souvent, tous les dossiers importants passent en conférence des maires. Si un tiers des maires s'oppose à une délibération, elle ne passe pas en conseil communautaire. Généralement, chaque commune dispose d'une voix, quelle que soit la population, ce qui permet de décrisper les projets. À mon sens, cet outil devrait donc être généralisé, mais surtout pas normé.
- en quatrième lieu, la participation des élus non communautaires peut être assurée par trois leviers. Le premier de ces leviers repose sur les commissions. Il est indispensable d'ouvrir les commissions aux élus municipaux non communautaires. Certaines intercommunalités ne le prévoient pas pour la commission des finances, mais cette ouverture est admise pour toutes les autres. Cette démarche me paraît devoir être généralisée, peut-être faudrait-il même la rendre obligatoire.
Le levier suivant concerne le rapport d'activité de la communauté. Le plus souvent, ce rapport passe très rapidement dans chaque commune sans même faire l'objet d'un débat. Dans ma communauté, j'ai été invité par une commune sur quatre à présenter moi-même le rapport d'activité, suivi d'un débat. Une grande commune prévoit même, à chaque conseil municipal, un point d'information sur les dossiers communautaires. Cette solution me semble intéressante. Dans la CA du bassin de Brive, une réunion de tous les conseillers municipaux est organisée deux fois par an : pour la présentation du bilan en septembre, et pour une information sur les projets en mars. Il n'est pas normal que les élus communaux ignorent tout de l'action de l'intercommunalité.
Le dernier levier tient aux réunions annuelles. Ces réunions visent notamment à élaborer le projet de territoire et à en faire le suivi. Nous y invitons l'ensemble des conseillers communautaires, les conseillers municipaux, les DGS, les secrétaires de mairie et même les partenaires sociaux.
- en cinquième et dernier lieu : il faut assurer la gestion de la proximité et de la réactivité. Pour la compétence de voirie, par exemple, il apparaît difficile de ne pas sectoriser. Sur Falaise, il existe une communauté de 58 communes. Depuis 1992, 8 microrégions ont été constituées, qui élisent un président depuis 2014. Une commission réforme territoriale et mutualisation réunit ces présidents et d'autres membres des commissions thématiques pour réfléchir à la mutualisation, la répartition des équipements, voire préfigurer les futures communes nouvelles. Ces microrégions - qui ne disposent pas d'un budget propre - fonctionnent bien et constituent un très bon relais à l'action communautaire. Sur Loire-Forez, 6 secteurs de projet ont été créés, avec des réunions réunissant chaque mois tous les conseillers municipaux des 88 communes.
En conclusion, je pense qu'il est fondamental de valoriser les bonnes pratiques. Il ne faut pas les généraliser a priori, mais il me paraîtrait essentiel qu'une assemblée comme le Sénat les valorise. Il faut aussi laisser de la souplesse, ne pas imposer de carcan. Enfin, ce doit être une action récurrente à mener à chaque début de mandat, avec des kits de communication pour les nouveaux élus, voire les candidats pour éviter toute rupture dans la sectorisation de l'action communautaire.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Je passe enfin la parole, pour l'Association des petites villes de France, à notre ancienne collègue sénatrice Marie-France Beaufils, qui est actuellement Vice-présidente de l'Association et maire de Saint-Pierre-des-Corps.
Marie-France Beaufils. - Je suis maire de Saint-Pierre-des-Corps, ville de 16 000 habitants. L'APVF recouvre des intercommunalités qui peuvent être des communautés de communes, des communautés d'agglomérations, des communautés urbaines ou des métropoles, avec des perceptions très diverses de la façon dont se vit l'intercommunalité.
Nombre de nos collègues ont ressenti de façon très dure ces grandes intercommunalités qui se sont constituées sous la pression au cours des dernières années. Pour certains, ils ont perdu la dynamique créée par la petite intercommunalité dans laquelle ils avaient trouvé leur place. Surtout, les élus participent moins à la vie de l'intercommunalité parce qu'ils doivent parcourir parfois plusieurs dizaines de kilomètres pour se rendre au siège de l'intercommunalité. Dès lors, les intercommunalités peuvent ouvrir leurs commissions aux conseillers municipaux, mais la capacité de ces derniers à participer est amoindrie par les distances à parcourir.
Dans des intercommunalités plus intégrées, qui exercent un nombre important de compétences, la prise de responsabilité de la technostructure de l'intercommunalité apparaît tellement forte que de nombreux élus se sentent dépossédés de leurs anciens domaines de compétences. Ce sentiment se révèle très fort chez les adjoints. Certains ne participent plus du tout à ce qui relevait précédemment de leur domaine. Même avec des pôles territoriaux, la complexité de la technicité, en particulier de prise de décision ou de signature, et la multiplicité des documents nécessaires à la mise en oeuvre de l'action sur le terrain impliquent une perte en ligne par rapport à la réalité antérieure. Ce phénomène constitue un défaut majeur de cette organisation, auquel nous n'avons pas encore trouvé de solution véritablement pertinente.
Les conférences des maires se mettent peu à peu en place, quand ce n'est pas le bureau de l'intercommunalité qui joue parfois ce rôle. Il faut laisser à cette structure la liberté de fonctionner. Les élus ont quand même démontré leur capacité à gérer durant des décennies ; je ne vois pas pourquoi il faudrait aujourd'hui les enserrer dans un carcan. La conférence des maires ne doit pas étouffer la vie des commissions. Or celles-ci ne constituent pas toujours des lieux de réflexion. Trop souvent, en effet, on y apporte des éléments pré-élaborés. Nos intercommunalités doivent y travailler, car nous avons besoin de la richesse des élus de nos territoires pour avancer. Il est vrai que le projet de territoire peut aider à cette construction, mais il reste parfois bien général. Il a besoin d'être affiné, précisé dans ce domaine. Nous possédons donc des marges d'amélioration, mais il faut se garder d'un encadrement trop restrictif.
Nous fonctionnons encore avec un accord communal, et j'ignore ce qu'il adviendra en 2020. Il faudra une majorité qualifiée avec les deux seules grandes villes de la métropole. Il s'agit d'un changement de paradigme très important, qui crée de fortes interrogations sur l'avenir. Nous risquons de voir la dynamique se fragiliser.
Dans notre intercommunalité, la commission des finances a été ouverte à un représentant de chaque commune. Cette ouverture me paraît intéressante, mais je pense que nous n'avons pas encore trouvé la bonne façon de partager avec les élus de nos communes ce qui se passe dans l'intercommunalité. Les réunions annuelles font « grand-messe » et manquent de dynamisme. J'essaie d'organiser dans ma commune des commissions générales sur de grands sujets thématiques, auxquelles j'invite les vice-présidents. Je rends également compte à tous les bureaux municipaux de ce qui s'est passé dans la métropole durant les quinze derniers jours.
Il n'existe pas de solution unique. Peut-être faut-il se saisir des formes intéressantes mises en place dans les différentes intercommunalités ? Nous nous enrichirons des démarches des uns et des autres. Pour l'APVF, l'intercommunalité doit se déployer avec une acceptation des élus et de la population. Elle ne doit surtout pas devenir supra-communale. Nous sommes très attachés à la règle du fléchage en vigueur depuis 2014.
Quelles que soient les compétences transférées à l'intercommunalité, le maire reste responsable aux yeux des habitants. Je ne crois pas qu'une intégration plus grande des communes dans l'intercommunalité pourra résoudre la question de la responsabilité. Nous le voyons bien dans le domaine de la sécurité : la sécurité est une fonction régalienne de l'État, mais lorsque l'État ne joue pas son rôle en la matière, c'est au maire que la population demande des comptes. Les habitants sont très attachés à cette proximité que représente l'élu communal, et nous devons nous aussi y rester attachés.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Merci infiniment. Nous allons maintenant donner la parole aux sénateurs. Le premier vice-président délégué, Mathieu Darnaud, démarrera cette séquence avant les deux rapporteurs, Patricia Schillinger et Antoine Lefèvre. Sachez que nos rapporteurs ont l'intention - comme nous l'avions fait précédemment pour le travail que nous rendons public aujourd'hui sur le statut de l'élu local - de lancer un questionnaire sur la plate-forme du Sénat pour établir un diagnostic.
M. Mathieu Darnaud. - J'ai fait le tour, depuis deux ans, des grandes intercommunalités. Nous pouvons observer l'évolution en matière de gouvernance et de relations entre les communes et les intercommunalités depuis les derniers schémas départementaux de coopération intercommunale et la création des intercommunalités dites « XXL ». Nous le constatons aussi bien dans une intercommunalité avec une forte centralité qui a tendance à attirer à elle une partie de la gouvernance que dans la communauté d'agglomération Sud-Manche, qui regroupe 97 communes et 90 000 habitants, et a pour centre Avranches, une ville de 7 000 habitants. Il apparaît difficile d'articuler la gouvernance autour des projets de territoire, car il n'existe pas un projet de territoire, mais plusieurs au sein de l'intercommunalité.
S'agissant des chartes de gouvernance, nous disposons aujourd'hui de modèles intéressants. À Reims, un travail de fond a été réalisé pour traiter ce sujet de l'implication des élus municipaux. Le décrochage se révèle très préjudiciable à la proximité, car il donne le sentiment d'une déconnexion totale avec la vie communale, renforcée dans certains cas par la délégation de tout ou partie des compétences à l'intercommunalité.
Depuis dix ans, nous avons renforcé les intercommunalités à travers le nombre de compétences qu'elles sont amenées à exercer. Même si nous avions légiféré au Sénat pour donner une existence plus forte aux pôles territoriaux, ce mouvement d'exercice territorialisé des compétences s'opère très naturellement et de façon très différente selon les intercommunalités. Or nous observons aussi que les intercommunalités prennent les compétences parce qu'elles y sont contraintes par la loi puis les restituent aux communes. Une distinction s'opère entre des compétences dites stratégiques et des compétences de proximité. L'intercommunalité, aussi intégrée soit-elle, a le plus grand mal à répondre à cette problématique de proximité. Nous avons aujourd'hui besoin de faire exister l'échelon communal, qui constitue l'échelon de base de la démocratie.
L'intégration se révèle de plus en plus grande, mais il apparaît très souvent nécessaire de restituer en tout ou partie aux communes des compétences de proximité.
Mme Patricia Schillinger. - Je suis très heureuse de participer aujourd'hui à cette réunion qui nous permet de recueillir vos avis sur le fonctionnement de l'intercommunalité. Je note des différences entre les agglomérations, les métropoles, mais j'observe aussi de nombreuses difficultés. Outre le problème de parité, je m'interroge sur le rapport de force entre les vice-présidences et les délégués communautaires. Les petites communes soulignent qu'elles n'ont aucun poids, qu'elles ont perdu leurs compétences. Nous ressentons une certaine lassitude sur le territoire.
M. Antoine Lefèvre. - Je tiens à remercier les participants pour ce partage d'expériences. Nous souhaitons justement faire de ce rapport un recueil de bonnes pratiques. Vous vous demandez s'il faut rendre les choses obligatoires, les normer. Selon la taille, l'exercice peut paraître compliqué. Parfois, il ne suffit pas de « faire confiance à l'intelligence des territoires », comme le proposait un rapport précédent du Sénat. J'ai entendu les questions liées aux échéances. Pour l'instant, l'accord local existe et fonctionne plutôt bien.
Des outils ont été mis en place (conférence des maires, commissions, etc.), mais les élus locaux n'y participent plus guère. J'ai moi-même constaté cet absentéisme sur mon territoire de l'Aisne. S'agissant de la gouvernance, il est vrai que les élus ont le sentiment que le débat a lieu en amont, au sein des commissions. Certains sont décontenancés par le déroulement de ces conférences, qu'ils perçoivent finalement comme une chambre d'enregistrement.
Je pense également que les transferts de compétences ne sont pas suffisamment anticipés. Lorsqu'un équipement sportif part à l'intercommunalité, l'adjoint aux sports se sent dépossédé. Même si des vice-présidents dédiés sont désignés, les acteurs associatifs peinent à identifier qui fait quoi et se retournent toujours vers les maires. Or ce phénomène contribue au malaise actuel des maires, qui sont placés en responsabilité et doivent rendre des comptes sur des sujets sur lesquels ils ne sont pas décideurs.
M. Charles Guené. - Je remercie nos invités pour leurs exposés très intéressants. Avec la nouvelle vague de l'intercommunalité, nous faisons face au syndrome de l'élargissement que connaît l'Europe. Ce syndrome pose le problème de l'appropriation du projet et du respect de l'identité des communes. Il me paraît important de diffuser l'ensemble des bonnes pratiques. Nous avons tous mis en place notre organisation. Nous organisions de petites réunions pour discuter des projets et cela permettait à chacun d'adhérer. Il est bon que nous connaissions toutes les expériences qui réussissent sur le territoire et que nos collègues en comprennent l'importance.
Je m'interroge sur le fait que nous n'ayons pas abordé l'aspect plus institutionnel. La PPL votée au Sénat propose le retrait des intercommunalités qui sont entrées en grande intercommunalité alors qu'elles ne le pouvaient pas légalement, et met en place des pôles territoriaux. Enfin, personne n'a parlé du PETR, qui permet d'exercer des compétences stratégiques à un certain niveau et de laisser d'autres compétences au niveau local. Nous devrions, me semble-t-il, travailler aussi sur cette partie institutionnelle.
M. Alain Richard. - Ce sujet soulève un enjeu démocratique majeur. Nous sommes confrontés à un risque de déprise démocratique du fait du sentiment d'éloignement des citoyens, répercuté par les conseillers municipaux de base. La structure n'est pas en cause, je pense que nous devons la conserver. Néanmoins, il faudra mener un débat, voire un combat politique. Les tentations intégratrices sont toujours poussées par une grande partie de l'administration de l'État souvent en méconnaissance du terrain, mais aussi par la plupart des décideurs économiques. Si nous voulons consolider et sécuriser cette structure à deux niveaux, nous devons démontrer son efficacité.
Le fait que le maire soit toujours questionné ou critiqué constitue la contrepartie du système électoral que nous voulons garder. C'est sur la liste du maire que les personnes se sentent représentées dans l'intercommunalité. Je suis partisan de diffuser des bonnes pratiques plutôt que de légiférer. Cette démarche donne un rôle majeur à l'ADCF, dont je salue l'évolution sur ce sujet depuis quelques années. Il faut faire plus, faire prendre conscience à certains dirigeants d'intercommunalités qu'ils ont encore plusieurs étapes à franchir pour assurer cette bonne connexion avec la base. L'intercommunalité ne constitue pas seulement un club de maires. Les systèmes de coalition et de compromis restent assez opaques pour la majorité des autres élus municipaux.
Les présidents et les DGS de l'intercommunalité doivent assurer une animation politique suffisante. Il ne suffit pas d'inviter les élus en commission s'ils sont très peu familiarisés avec la moitié des sujets et s'ils ont le sentiment que le passage en commission représente l'avant-dernière étape, mais que tout est déjà bouclé. L'élaboration et l'anticipation donnent certes du travail supplémentaire, néanmoins elles doivent devenir un impératif pour que le système à deux niveaux perdure. Il ne faut pas de dossier prémâché, mais un appel aux initiatives des élus municipaux.
De même, nous devrons nous efforcer de faire comprendre au gouvernement qu'il appartient aussi aux préfets de faire vivre plus démocratiquement les grandes intercommunalités.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Pour les préfets, cette démarche exige une vraie gymnastique. Ils sortent d'une période où il leur a été demandé d'avancer à marche forcée.
Mme Michelle Gréaume. - La commune est née suite à la Révolution, le 14 décembre 1789, avec un conseil municipal et un maire en 1884. La commune constitue avant tout un outil, et le maire représente le « Bon Dieu ». Il est ancré dans la culture. C'est dans les communes que les gens vivent, étudient, se cultivent. C'est dans les communes que peut se développer une politique de proximité et que se dessine l'avenir de notre société. Malgré les communautés d'agglomérations et les intercommunalités, le maire reste la personne vers laquelle on se tourne en dernier lieu. Il est le grand responsable, celui qui doit toujours tout régler.
Or de nombreuses communes ont été fragilisées par certaines intercommunalités. Les communes ont perdu la taxe professionnelle. Elles voient leurs dotations baisser alors que leurs besoins augmentent. Le gouvernement évoque un dédoublement des classes, mais ce sujet dépend des communes et non des agglomérations. Je pense que nous aurions dû maintenir la notion de coopérative de communes. On ne peut se retirer d'un projet de territoire, car il faut tenir compte des entreprises, des commerces, de l'emploi. Or ces aspects ne se voient pas au niveau d'une commune, mais d'un grand territoire.
Aujourd'hui, les régions et les intercommunalités sont privilégiées au détriment des départements et des communes, et j'ai des craintes pour l'avenir des communes.
M. François Calvet. - Je me souviens d'avoir bâti le projet de territoire de la communauté urbaine de Perpignan. Lorsque je me suis rendu dans les conseils municipaux des 36 communes, j'ai noté qu'il intéressait peu de monde. Peu à peu, nous avons réussi à intéresser la société civile. Le projet de territoire permet de fédérer les acteurs d'un territoire. Or je crois que nous ne l'utilisons pas suffisamment.
Les maires ont changé de statut. En intégrant la communauté, ils ont été tirés vers le haut et disposent d'une meilleure connaissance des choses. Les adjoints, à l'inverse, ont été écrasés par la technostructure de la communauté urbaine, qui leur explique tous les jours qu'ils ne sont pas compétents, y compris sur les sujets qu'ils maîtrisent parfaitement. Cette situation me paraît dommageable.
Enfin, sur le plan financier, les petites communes ont été privées de DETR, notamment pour la voirie. Or elles ne mènent pas d'autres travaux d'importance. Le calcul de l'AC ne fonctionne pas et il apparaît difficile d'instaurer de la solidarité. J'ai essayé de mettre en place un fonds de concours, mais il ne finance que 50 % de la voirie. Ce point mériterait d'être revu pour que les petites communes aient encore accès à l'aide de l'État.
Mme Marie-Françoise Perol-Dumont. - Merci pour vos témoignages. Je tenais à vous féliciter pour la façon dont vous vous êtes saisis des souplesses qui vous restaient pour pallier les difficultés que crée le fait intercommunal. Faire vivre la démocratie au sein de ces structures constitue un challenge important.
Les travaux que nous démarrons ce matin arrivent à point nommé. Nous allons présenter cet après-midi le rapport auquel vous avez été associés, sur les conditions d'exercice des mandats locaux. Plus de 17 500 personnes ont répondu à notre questionnaire. Sept tables rondes ont été organisées. L'un des points prégnants dans les problèmes soulevés portait sur le sentiment de dépossession des élus municipaux dans le cadre intercommunal. Ce nouveau rapport va donc traiter l'une des difficultés identifiées dans le rapport précédent.
Notre délégation doit synthétiser la parole des différentes associations d'élus. Vous avez tous développé des règles de bonnes pratiques liées au niveau de collectivité que vous représentez. Plutôt que de réinventer à travers nos rapports un certain nombre de choses, il me semble que mettre sur pied une charte des bonnes pratiques, déclinant aussi, de façon subliminale, ce qu'il ne faut pas faire, constituerait une bonne démarche.
De nombreux élus municipaux considèrent qu'à travers le fait intercommunal, un rouleau compresseur prépare de façon subreptice la fin des communes. Nous allons leur montrer que cette évolution n'est pas inéluctable si nous le voulons bien. Je tiens enfin à rappeler que les intercommunalités « XXL » n'étaient pas une obligation de la loi. Nous nous étions d'ailleurs battus au Sénat pour abaisser le seuil. Ces intercommunalités constituent des choix locaux un peu poussés par les préfets. Il faut que les préfets fassent leur travail, mais pas plus.
M. Jean-Marie Bockel, président. - La notion de bonnes pratiques a effectivement beaucoup présidé à la genèse de ce travail.
Mme Catherine Troendlé. - Je partage l'analyse de Mme Beaufils sur l'importance que revêt aujourd'hui la conférence des maires. Celle-ci constitue le lieu où chacun s'exprime librement. Sur l'agglomération à laquelle j'appartiens, une agglomération urbaine à laquelle se sont ajoutées deux intercommunalités rurales, même les maires des communes rurales peuvent poser des questions qu'ils ne poseraient pas dans une assemblée plénière. Au manque d'assiduité, nous avons trouvé une solution relativement simple consistant à associer largement les conseillers municipaux aux commissions. Nous avons demandé à chaque commune de déléguer une ou deux personnes par commission. Ainsi, le retour en conseil municipal est approprié par les conseillers qui viennent en appui des délégués.
La formation des élus ruraux se révèle tout aussi essentielle. Lorsque vous êtes « précipités » dans une grande agglomération comprenant un pôle urbain important, les compétences exercées de longue date par cette agglomération n'ont jamais été abordées dans une petite intercommunalité rurale. La politique de la ville, le plan logement représentent des sujets que nous ne connaissons pas. Or il est demandé aux maires de réagir vite et de délibérer rapidement, alors qu'ils manquent d'information. Un vrai travail d'appropriation de l'ensemble des compétences appartenant aux grandes agglomérations doit être mené.
Comme l'ont souligné mes collègues, prenons la peine de dresser un état des lieux des bonnes pratiques, notamment les fonds de concours qui apportent une réponse positive et de proximité. Enfin, il faudrait peut-être communiquer une liste de toutes les compétences aux communes. Elle permettrait de montrer que c'est au niveau national que ces compétences pêchent et qu'une impulsion devrait être donnée.
M. Marc Daunis. - Je vous remercie pour la richesse et l'intérêt de vos interventions. Je partage avec Alain Richard la crainte d'une déprise démocratique liée à cette tentation intégratrice. Je ne suis pas persuadé, en revanche, que le préfet pourra desserrer l'étau. Je pense au contraire que nous devons retrouver de la souplesse au niveau du territoire. Les organisations se révèlent très différentes. Dans certaines intercommunalités, la ville-centre prend une grande importance. D'autres sont constituées d'un archipel de communes. L'histoire, la culture locale, l'économie diffèrent parfois au sein même de l'intercommunalité.
Sur la base de ce constat, il me paraît très dangereux de continuer à vouloir normer. Nous devons nous ancrer sur quatre enjeux principaux.
Nous devons tout d'abord donner le temps au temps en permettant aux différents territoires la possibilité de digérer les actions qu'ils mènent. Nous devons également veiller à ce qu'un projet de territoire soit défini, car une communauté ne peut se construire durablement que sur la base d'une vision commune de l'avenir.
Par ailleurs, le territoire doit disposer d'une souplesse dans son fonctionnement pour pouvoir s'adapter. Nous parlons de réactiver les commissions, mais nous savons très bien que la régulation se passe au sein de la conférence des maires ou dans le bureau de l'agglomération. Ce fonctionnement peut apparaître opaque, mais il présente l'immense avantage de préserver un projet et des intérêts collectifs qu'il n'est pas toujours aisé d'aborder en commission. Le travail en commission peut se révéler beaucoup plus intéressant s'il se place dans une vision prospective et une évaluation de l'efficacité des politiques publiques plutôt que dans la gestion de la délibération qui doit passer en conseil communautaire.
Enfin, la question des bonnes pratiques m'apparaît centrale, car elle permet de mettre en exergue ce qui doit demeurer. Je rappelle que l'intercommunalité est un établissement public de coopération intercommunale. Or je crains qu'avec le temps, certains oublient que cette structure doit être portée par le sentiment de coopérative. Une coopérative est un état d'esprit et une production collective, avec un certain nombre de règles adaptées à des réalités. Il nous appartient de faire vivre cet esprit EPCI sur les territoires en tenant compte de leur diversité.
M. Christian Manable. - Nous nous interrogeons aujourd'hui sur le lien entre la commune et l'intercommunalité et, de façon sous-jacente, nous constatons une crise communale. En dépit des résultats des sondages qui montrent l'attachement des Français aux maires, j'envisage une crise des vocations pour les municipales de 2020. Je suis entré en politique en 1981 et jamais, depuis cette date, je n'ai observé autant de démissions et de crises au sein des conseils municipaux, d'élections partielles. En 2004, pour la première fois en France, 64 communes n'avaient pas de candidat. J'ai souvenir d'élections municipales avec plusieurs listes, des candidatures individuelles, voire farfelues. Je crains que tel ne soit pas le cas en 2020. Le maire a perdu des compétences, mais il a conservé les « emmerdements ».
Selon moi, l'un des moyens de sauvegarder la ruralité et le bloc communal vient des communes nouvelles. Dans le rapport que j'ai cosigné avec Françoise Gatel, nous constatons un essoufflement de ce dispositif depuis un an et demi. Nous approchons de la date butoir du 1er janvier 2019 et je crains que les maires nouvellement élus en 2020 abandonnent leur écharpe quelques mois après leur première élection. La commune nouvelle constitue un moyen de sauvegarder le bloc rural et la ruralité. J'ai présenté ce dispositif la semaine dernière à Breteuil, et nous avons tous été surpris que 300 maires soient présents sur les 600 que compte le département de l'Oise. Les communes nouvelles suscitent de l'intérêt, même si, face à la révolution culturelle qu'elles impliquent, certains éprouvent des difficultés à franchir le pas. Je pense néanmoins qu'il faut persévérer en ce sens.
M. Bernard Delcros. - Nos vécus de terrain nous permettent d'arriver à la conclusion que les intercommunalités élargies exigent de mettre en place de nouveaux modes de gouvernance incluant toutes les communes. Je fais partie de ceux qui estiment que cette démarche est possible. D'ailleurs, des exemples réussis le prouvent. Néanmoins, elle demande beaucoup de temps, d'énergie et de compétences. Or les grandes intercommunalités rurales ne disposent pas forcément en interne des compétences pour réussir la mise en place de ces gouvernances innovantes. Nous devons réfléchir à un dispositif pour accompagner ces intercommunalités rurales à pouvoir se doter des compétences nécessaires pour réussir à franchir ce cap extrêmement important.
M. François Bonhomme. - Je constate moi aussi le désarroi, le sentiment d'avoir à faire face à une vague non seulement intégratrice, mais prédatrice, avec des intercommunalités qui doivent absorber des compétences à marche forcée. Nous n'avons pas encore mesuré les effets à venir de la loi sur l'eau et l'assainissement, qui devrait aggraver encore le phénomène. J'ai également observé parfois un zèle préfectoral pour dépasser les prescriptions de la loi NOTRE sur les fusions intercommunales. Devant la multiplication des réunions, certaines intercommunalités en arrivent à définir des quorums, car les maires ne viennent plus. Par ailleurs, j'ai noté l'embauche massive de fonctionnaires territoriaux de catégorie A pour compenser ce vide politique. Ainsi, paradoxalement, la technostructure a été renforcée par cette vague intégratrice.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Je donne maintenant la parole à nos invités pour répondre et conclure.
M. Fabian Jordan. - Nous devons prouver la plus-value de l'intercommunalité pour toutes les communes. Sans confiance, aucune co-construction n'est possible. Or sans co-construction, le maire aura toujours le sentiment de subir. Il faut utiliser les bonnes pratiques et les initiatives locales.
L'avenir des communes réside dans une bonne intercommunalité, un respect mutuel et partagé. Nous respectons toutes les communes, mais nous venons aussi en aide. L'intercommunalité doit exercer une mission d'accompagnement des initiatives des communes pour donner à celle-ci, par la mutualisation, un accès aux agents dont elles ne disposent pas pour bâtir des projets. C'est à partir de cela que chacun pourra construire son modèle. Sur un territoire comme la France, les valeurs des 36 000 communes sont essentielles. La population se tournera toujours vers le maire, et c'est heureux. Pour motiver les habitants à s'inscrire sur les listes dans une petite commune, il faut insister sur la plus-value qu'ils pourront apporter à leurs concitoyens. L'intercommunalité doit trouver le système qui combine confiance, transparence, co-construction, accompagnement, mutualisation et formation des élus.
M. Bertrand Hauchecorne. - Je partage entièrement ces propos sur cette intercommunalité rêvée. Dans la pratique, cependant, elle ne l'est pas et il faut réfléchir aux moyens de la mettre en place. Une conférence des maires bien comprise constitue un élément, mais elle ne l'est pas toujours. Il faut instaurer un vrai débat.
Pour avoir vécu la fusion de quatre petites communautés de communes, je confirme que des cadres de catégorie A ont été embauchés. Mes adjoints, écartés des conseils communautaires, assistent encore aux commissions en tant qu'auditeurs, mais je pense qu'ils n'y assisteront plus au cours de la prochaine mandature. Je suis opposé aux normes, mais favorable à la pédagogie dans ce domaine. J'insisterai aussi sur les distances à parcourir dans les grandes communautés de communes en milieu rural. Peut-être faudrait-il réfléchir à une intercommunalité déconcentrée ? Je pense effectivement que les communes nouvelles constituent une bonne piste, dès lors qu'elles forment des territoires cohérents et ne sont pas uniquement basées sur des affinités personnelles ou politiques.
M. Fabian Jordan. - Pour répondre à cette problématique des déplacements, nous avons mis en place des réunions tournantes dans toutes les communes de l'intercommunalité.
Mme Catherine Troendlé. - Nous avons placé deux antennes de l'agglomération dans les anciennes intercommunalités rurales pour assurer cette proximité.
Mme Marie-France Beaufils. - Je souhaiterais insister sur le fait que notre population est attachée à la vie communale. Nous devons donc veiller à ce que celle-ci perdure. Lorsque la compétence est déléguée à la métropole ou à l'intercommunalité, il faut faire en sorte que le maire continue de disposer des éléments de réponse. Or trop souvent les techniciens exercent la compétence et oublient que la commune affectée doit être informée avant que les actions soient menées sur le terrain. Je le vis très concrètement sur ma commune, notamment sur les questions de l'eau.
Je suis fortement attachée à la notion de coopération. Il faut travailler ensemble sur les sujets, sans quoi toute possibilité d'implication est détruite et nous risquons, dans quelques années, de voir des techniciens territoriaux gérer les compétences, supprimant toute relation de proximité. Nous devons rester très attentifs à ce sujet.
Aujourd'hui, dans un certain nombre d'intercommunalités, nous manquons aussi de ressources dans l'encadrement intermédiaire et les capacités d'étude de projet. Or les évolutions imposées par l'État sur les dépenses de fonctionnement vont introduire de la fragilité sur ces questions. Il faudra sans doute remonter cette difficulté dans le cadre du débat sur la loi de finances.
J'insisterai enfin sur la souplesse : n'ajoutons pas encore des obligations et des contraintes. Cette souplesse doit être utilisée pour faire en sorte que les élus communaux soient toujours parties prenantes, même si certaines compétences ont été transférées à l'intercommunalité. À cet égard, les bonnes pratiques nous offriront une richesse dans la façon de vivre la communauté. Si plus personne ne s'investit, l'intercommunalité n'aura plus la richesse qu'elle présente aujourd'hui, malgré ses défauts.
M. Charles-Eric Lemaignen. - Je pense qu'il faut utiliser la réforme constitutionnelle pour essayer de simplifier les choses. Le risque est grand d'annihiler le poids des communes intermédiaires avec la QPC de Salbris. Or ces communes souffrent. Je ne partage pas forcément les propos sur les commissions. Dans les intercommunalités, la commission territorialise les grandes politiques définies par le conseil. Ce dernier ne revient presque jamais sur les décisions des commissions. Elles jouent réellement un rôle participatif. Il existe cependant un risque que des conflits émergent entre les commissions spécialisées et les commissions territorialisées. Il faut caler ce point.
L'ADCF était opposée aux communautés « XXL » sauf si elles émanent de la volonté clairement exprimée des élus. S'il existe plusieurs projets de territoire, c'est que le périmètre n'est pas pertinent. En France, une intercommunalité représente un bassin de vie. À Annecy, le président a renforcé le périmètre de l'intercommunalité mais, en même temps, il a constitué une commune nouvelle de cinq communes et d'autres communes nouvelles. Cette démarche a permis de conserver les politiques stratégiques au niveau de l'intercommunalité et de renvoyer des compétences en partie transférées, comme la culture et le sport, vers les communes. Ce couple mérite d'être affiné. L'exemple de Reims me paraît également intéressant, puisque nous sommes passés d'une communauté de 16 communes avec 220 000 habitants, dont 85 % dans la ville-centre, à un ensemble énorme avec 7 communautés de communes rurales, 144 communes et 70 000 habitants supplémentaires. L'évolution de ces communautés se révèle très importante sur le plan stratégique.
S'agissant de la parité, nous comptons 7 % de présidentes d'intercommunalités et 17 % de femmes maires. Le président d'Auray Quiberon a essayé d'obtenir la parité dans son intercommunalité. Or il a été vivement critiqué par les maires, car il a choisi des vice-présidentes qui n'étaient pas maires de leur commune.
Bien sûr, l'intercommunalité ne doit pas constituer un club de maires, mais il faut également veiller à ce que la technostructure ne prenne pas le pouvoir. Si les élus ont le courage de leurs positions, la technostructure doit se placer à leur service. Le fléchage doit être conservé, car la légitimité communautaire doit émaner de la commune, mais il faut le simplifier. Avant notre congrès, nous avons réalisé un sondage IFOP auprès de 2 000 citoyens : 93 % des sondés souhaitent que les candidats à la présidence de l'intercommunalité se déclarent clairement avant les élections municipales.
Enfin, le couple commune-communauté doit fonctionner avec de bonnes pratiques, et le projet de territoire doit être co-construit et partagé. Veillons à ne pas faire porter sur la seule intercommunalité tout le mal-vivre des conseillers municipaux fatigués par la complexification des politiques publiques, l'accroissement des normes et la baisse des budgets. Les conseillers municipaux démissionnent d'ailleurs davantage encore que les maires. Le couple commune-communauté doit servir nos concitoyens et non nos petites baronnies dans le cadre d'un projet de territoire.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Merci infiniment pour cette table ronde très riche. Nous vivons aujourd'hui de grands changements, qui ont parfois poussé le balancier un peu loin. Nous en voyons les effets, mais je pense qu'il était nécessaire de regrouper un certain nombre de territoires. Nous entrons désormais dans une deuxième phase permettant de rééquilibrer les choses. Nous connaissons aussi un vrai défi démocratique et citoyen. Le pire serait qu'un fossé se creuse entre une proximité en crise, y compris de vocations, et des pouvoirs qui se concentreraient avec une légitimité relativement faible. De ce point de vue, le travail que vous allez mener revêt une grande importance.
Mon agglomération a évolué assez vite. J'avais parfois conscience que nous avancions à marche forcée, voire à la hussarde. Il était nécessaire de prévoir ensuite une respiration pour prendre en considération les attentes de chacun et inventer de nouvelles pratiques de co-construction et de partage du projet. C'est cette période que nous devons réussir aujourd'hui. Au lieu d'apporter la réponse par une loi, comme nous le faisons souvent en France, nous devons aider nos collègues par la diffusion de ces bonnes pratiques.
Ces tables rondes nourrissent toujours notre travail. Nous vous remercions donc infiniment pour votre présence.
Questions diverses
M. Jean-Marie Bockel, président. - Nous devons désigner des rapporteurs pour notre travail sur l'hyper-ruralité, une réalité française bien spécifique, qui fait partie de l'identité de la France. J'ai souhaité faire d'abord appel aux collègues qui n'avaient pas réalisé de rapport depuis le début de la mandature. Je vous propose donc de désigner Franck Montaugé, Jean-François Husson, Bernard Delcros et Raymond Vall.
Je propose également qu'autour des quatre rapporteurs se forme un petit groupe de travail, auquel je m'associerai, avec Rémy Pointereau, Françoise Gatel, Charles Guéné, Christian Manable et ceux qui le souhaiteraient.
Je vous donne rendez-vous cet après-midi pour assister, autour du Président Larcher, à la présentation de notre travail sur le statut de l'élu local. Merci à tous.