Jeudi 1er décembre 2016
- Présidence de Mme Élisabeth Lamure, présidente -Compte rendu par M. Oliver CADIC du déplacement de la Délégation à La Haye, sur le thème de la simplification du droit pour les entreprises, le 14 novembre 2016
La réunion est ouverte à 8 h 30.
Mme Élisabeth Lamure. - Mes chers collègues, je vous propose que nous entendions notre collègue Olivier Cadic rendre compte du déplacement de la Délégation à La Haye, sur le thème de la simplification du droit pour les entreprises, le 14 novembre 2016.
M. Olivier Cadic. - Après Berlin, Stockholm et Bruxelles, c'est en effet à La Haye que nous nous sommes rendus le 14 novembre dernier. Nous avons ainsi achevé notre tournée européenne à la rencontre des acteurs principaux des politiques de simplification menées par nos voisins. Nous étions cinq sénateurs à La Haye : notre présidente était accompagnée de Mmes Nicole Bricq et Patricia Morhet-Richaud, de M. Jean-Pierre Vial et de moi-même.
Nous y avons entendu des représentants du Gouvernement, et plus précisément de deux ministères : celui de la justice et celui de l'économie, ainsi que le président d'ACTAL, l'organe chargé de la simplification. Nous avons également rencontré des députés néerlandais lors du déjeuner à la résidence de France. Enfin, nous avons pu échanger avec un représentant de VNO, principale organisation patronale aux Pays-Bas.
Les Pays-Bas apparaissent comme des pionniers de la simplification en Europe : elle y est vue comme un outil au service de la croissance et y est donc logiquement pilotée par le ministère de l'économie. C'est lui qui contrôle le respect du principe de compensation « one in, one out »: lorsqu'une règle est créée, il faut proposer la suppression d'une autre de coût équivalent. Cette compensation s'effectue au sein du même ministère (c'est une compensation spécifique au secteur concerné) mais, si ce ministère n'y parvient pas, elle peut être assumée par un autre ministère (on parle alors de compensation générique). Le ministère de l'économie fait rapport deux fois par an sur l'avancement par rapport à l'objectif de réduction des coûts, qui a été fixé pour 2012-2017, à 2,5 milliards d'euros.
Mais le ministère de la justice a également endossé l'ambition d'alléger la charge administrative : c'est lui qui promeut depuis 2011 une démarche qui permet d'assurer la clarté des règles et qui pose aussi des exigences au regard de leur impact en termes de coût. Il est intéressant de constater ainsi que la qualité du droit, aux Pays-Bas, repose aussi sur l'évaluation de son coût. La politique de simplification ne vise donc pas seulement à réduire la complexité, mais vise à réduire les coûts et les délais.
Ainsi, le ministère de la justice promeut, comme chez nous, une amélioration du service rendu aux entreprises, notamment grâce à une trêve des inspections, auxquelles on préfère l'auto-certification des entreprises, ou encore grâce au principe du « silence vaut accord » ou « lex silencio positivo » comme on dit aux Pays-Bas ! C'est-à-dire que le silence de l'administration, au bout d'un délai fixé, vaut autorisation. Ceci doit permettre d'améliorer le temps de décision de l'administration. Il est intéressant de noter que le ministère de la justice néerlandais pose d'abord comme première question celle qui est trop souvent négligée en France : est-ce nécessaire d'avoir un système d'autorisation ou d'autres alternatives seraient elles préférables ?
En outre, le ministère de la justice supervise que chaque ministère se conforme au « cadre d'évaluation intégral » qu'il a fixé en 2009 et auquel les fonctionnaires ont été formés : ce cadre, désigné par l'acronyme IAK en néerlandais, oblige à examiner toutes les alternatives susceptibles de répondre à un besoin et à s'interroger sur la nécessité de prendre une nouvelle règle ; il privilégie aussi les règles qui offrent une solution proportionnée et qui entraînent le moins de charges possibles, l'évaluation des coûts et charges devant être contrôlée.
Il y a encore quelques années aux Pays-Bas, le dossier d'étude d'impact n'était pas publié avec le projet de loi : le contrôle qualité était donc interne à l'administration. Cela pouvant créer une forme de conflit d'intérêt, a été créé en 2000 un organisme indépendant, le conseil consultatif pour l'examen des charges administratives (ACTAL) : ACTAL conseille le Gouvernement et le Parlement pour respecter l'engagement de réduire les charges réglementaires. Une tentative de restaurer un contrôle interne à l'administration a pris la forme d'une Commission administrative sur l'évaluation des effets (CET), présidée par le ministre de l'économie et composée de représentants des ministères : elle a examiné les résultats de quelques évaluations effectuées par les ministères, son avis étant réputé suffisant pour s'exonérer de celui d'ACTAL. Créée fin 2011, cette commission s'est auto-dissoute en moins de deux ans car, selon ACTAL, il est apparu que le travail d'évaluation de l'étude d'impact ne pouvait être fait de façon objective si le ministère concerné était représenté.
M. Ten Hoopen, président d'ACTAL et ancien député, nous a présenté les trois missions de cet organisme :
- un contrôle en amont des projets : c'est ce qu'on appelle l'examen ex ante. ACTAL évalue tout projet ou proposition de loi ayant un impact majeur sur les charges administratives (soit environ 200 textes par an). Il se saisit donc des textes en fonction de leur importance mais il peut aussi être saisi par la société civile ou le Parlement qui l'alertent sur la charge administrative résultant d'un texte. En quatre à six semaines et après des échanges informels avec le ministère concerné, il rend un avis sur l'étude d'impact, qui est transmis avec le projet au conseil des ministres, lequel peut modifier le projet en conséquence, puis au Parlement. Il arrive qu'ACTAL soit saisi sur des amendements, à la demande du Parlement : il peut alors rendre son avis en quelques jours ;
- deuxième mission d'ACTAL, plus récente (depuis 2011) : évaluer le fardeau réglementaire. ACTAL s'attaque ainsi au stock de règles et cherche à prendre en compte, non seulement le coût administratif c'est-à-dire la charge bureaucratique, mais aussi les coûts de conformité, c'est-à-dire les coûts que cela entraîne plus largement de se mettre en conformité avec une règle existante. Ce n'est donc pas une évaluation ex post à proprement parler : il ne s'agit pas de savoir si la législation a produit les effets escomptés, mais plutôt d'auditer le poids économique du stock de normes qui n'a pas été examiné ex ante pour évaluer le coût induit. ACTAL procède pour cela par secteurs : construction, logistique, hôpitaux...
- troisième mission : donner des avis au Parlement (20 à 25 par an). Les parlementaires que nous avons rencontrés nous ont indiqué que la plupart des amendements ne sont pas examinés par ACTAL au regard de la charge réglementaire qu'ils créent.
Et, depuis deux ans, ACTAL conseille aussi les communes dont le rôle grandit avec la décentralisation.
Les Pays-Bas recourent à deux méthodes pour évaluer les coûts: la méthode standard établie par l'OCDE, ou « standard cost model », qui comptabilise seulement les coûts liés aux obligations d'information à l'administration ou à des tiers découlant d'une norme juridique. C'est la méthode à laquelle recourt aussi l'Union européenne dans sa démarche « better regulation ». La seconde méthode part de l'entreprise elle-même : elle cherche à mesurer le coût, pour l'entreprise, de l'ensemble de la législation, pas seulement de la bureaucratie en résultant. C'est le ministère de l'économie néerlandais qui a élaboré cette méthode, en concertation avec d'autres ministères, ACTAL et le principal syndicat patronal. L'objectif est de mesurer combien coûte à l'entreprise la mise en oeuvre des règles de droit, pour améliorer la transparence mais aussi pour diminuer cette charge. Ces deux méthodes sont utilisées de façon complémentaire pour estimer les coûts d'une réglementation pour les entreprises.
L'efficacité et l'indépendance d'ACTAL nous ont été vantées par VNO, la fédération patronale que nous avons rencontrée et qui représente 80 % des entreprises néerlandaises. Le mandat d'ACTAL est de quatre ans donc la pertinence de son action est évaluée à chaque fois et le sera à nouveau en 2017. ACTAL est dirigé par un conseil de 3 membres (y compris le président), nommés par arrêté royal pour leur compétence : ils sont issus du monde politique, universitaire ou de l'entreprise. Ils sont assistés par un secrétariat de 12 personnes qui viennent de l'administration aussi bien que du privé. Pour assurer sa mission d'évaluation, ACTAL recourt souvent à des consultants externes. Son budget est de 2,1 millions d'euros, dont 500 000 euros de frais d'études. ACTAL est membre de l'association européenne RegWatchEurope qui regroupe les organismes chargés de contrôler la charge réglementaire dans cinq États : Allemagne, Royaume-Uni, Suède, Pays-Bas et République tchèque, seul pays où nous ne nous sommes pas rendus. Lorsqu'ils ont présidé l'Union européenne au premier semestre, les Pays-Bas ont plaidé pour l'instauration d'un équivalent d'ACTAL à l'échelle européenne, un « chien de garde » qui veillerait à ce que soit atteint un objectif quantitatif de réduction des charges au niveau de l'Union.
Quels résultats les Pays-Bas obtiennent-ils en termes de réduction des coûts ? L'objectif qu'ils se sont fixé est en voie d'être atteint, même si les gains sont de plus en plus difficiles à dégager : comme le dit une expression néerlandaise, « les fruits au pied de l'arbre ont déjà été cueillis ! ». Cumulé sur dix ans, cela représente 8 milliards d'euros, soit 1 % du PIB ; cela équivaudrait pour notre pays à 20 milliards d'euros.
Il reste que tous se plaignent encore de la complexité des règles. Les entreprises s'habituent facilement aux simplifications et regardent la charge administrative restante. Pour mieux réguler le flux des nouvelles règles, le Gouvernement a décidé, quand une nouvelle demande émerge, de s'imposer un délai d'au moins six mois avant de présenter un projet de texte normatif. Confronté, comme tous les pays de l'Union européenne, à l'importance du flux de règles en provenance de Bruxelles, il veille aussi à mieux faire évaluer l'impact des règles européennes et à éviter la surtransposition des directives. Enfin, le patronat néerlandais attend une nouvelle dynamique de la mise en place des tests PME qui devront être menés par tout ministère et dont les résultats seront connus en amont.
Ce qui nous a frappés à La Haye, comme d'ailleurs en Suède, c'est le consensus sur le fait que la simplification doit prioritairement bénéficier aux entreprises, afin de favoriser l'emploi et la croissance. Comme en Allemagne et en Suède, les résultats sont là ; ils reposent sur un calcul du fardeau législatif, un engagement chiffré du Gouvernement de le réduire, un suivi rigoureux sous l'oeil des médias, et un organe indépendant qui contrôle l'évaluation faite par l'administration au tout début du processus (et non pas en aval, ce qui serait inutile) : cela crée une émulation entre ministères, chacun redoutant d'être le dernier élève de la classe. Cet organe, qui reste consultatif et non décisionnel, entretient une « saine tension » avec le Gouvernement, pour reprendre les mots du président d'ACTAL, en se prononçant non pas sur l'opportunité d'un texte, mais sur sa nécessité. Il ne fait qu'objectiver les coûts dans le débat politique. Comme nous l'a dit le représentant du patronat néerlandais, les fonctionnaires n'aiment pas ACTAL, mais les politiques et les entreprises, si : c'est bon signe !
Voici des enseignements convergents que nous pouvons tirer de nos déplacements en Europe. Nous les complétons maintenant en menant des auditions à Paris : l'objectif est d'analyser la situation française et de proposer des améliorations pour alléger la charge administrative qui pèse sur les entreprises.
Mme Élisabeth Lamure, présidente. - Merci cher collègue. Nous retrouvons bien, dans votre compte-rendu, la dynamique observée aux Pays-Bas pour réduire la charge administrative.
Questions diverses
Mme Patricia Morhet-Richaud. - Je souhaite simplement témoigner de l'intérêt de ce déplacement. Nous avons observé beaucoup d'exemples dont la France pourrait s'inspirer. Avez-vous pu, au fil des auditions, dégager des pistes pour l'avenir ?
Mme Élisabeth Lamure, présidente. - Nous avons débuté les auditions la semaine dernière. Un certain nombre de choses ont été faites en France en termes de simplification et de réduction de la charge administrative, mais évidemment, il faut aller plus loin encore. Nous ferons certainement des propositions en ce sens.
M. Gilbert Bouchet. - Quel est, d'après-vous, le pays le plus dynamique en matière de réformes ?
M. Olivier Cadic. - Tous les pays sont vraiment très impressionnants dans leur approche. Cependant l'action la plus efficace, selon ma perception, est celle de l'Allemagne. Mais cette impression est peut être liée à la personnalité de l'interlocuteur principal que nous avons eu lors de notre déplacement.
En France, on a souhaité privilégier des résultats rapides, notamment lorsque le Président de la République a annoncé un « choc de simplification » ; mais ce n'est pas forcément la meilleure façon de réformer, car il est très compliqué de simplifier. On note en France que tout le monde a compris la nécessité de s'emparer du sujet et nous rencontrons des personnes très investies ; je pense notamment à Jean-Vincent Placé. Cependant nous avons un vrai déficit dans l'approche car nous ne fixons pas d'objectifs préalables et ne regardons pas ce que font les autres pays.
Des pistes très intéressantes et pertinentes se dégagent donc et il est de notre responsabilité de penser une organisation compréhensible par tout le monde. Je dois vous dire ma fierté d'être dans cette délégation car je sens que nous sommes en mesure de proposer une dynamique pour les années à venir.
M. Guy-Dominique Kennel. - Plusieurs constantes semblent se dégager :
1 - la nécessité de simplifier, qui apparaît comme une évidence partout, ce qui est assez rassurant car cela signifie que la dérive constatée en France s'observe aussi à l'étranger ;
2 - le besoin impératif de créer une structure indépendante pour garantir l'objectivité et induire une prudence dans la production de textes : les ministères ne veulent plus être responsables d'une charge administrative supplémentaire ;
3 - un regard partagé sur le mode de production des textes européens ;
4 - le constat que, malgré tous les efforts réalisés, l'action est insuffisante ou en tout cas pas valorisée.
Mme Élisabeth Lamure, présidente. - C'est une bonne synthèse de ce que nous avons pu observer tant en France que chez nos voisins européens. Toute simplification est intégrée, et la nature humaine est telle que l'on ne voit plus que ce qu'il reste à faire : on oublie les progrès réalisés.
Nous devrons dans tous les cas changer l'état d'esprit et la culture de l'administration en France.
M. Michel Forissier. - Je suis heureux d'entendre votre compte rendu qui fait prendre conscience de l'utilité de notre travail : notre délégation oeuvre dans le sens de l'histoire.
Les chefs d'entreprise reprochent souvent aux parlementaires de fixer des normes et de ne pas être capables de les changer. Devons-nous réellement créer d'autres autorités pour y parvenir ? Quand on y réfléchit, mieux vaut remettre en question le mode de fonctionnement du travail parlementaire et avoir un, deux voire six mois pour légiférer car même si ce temps est long, il est nécessaire de pouvoir en étudier l'impact en amont !
La fiabilité des études d'impact des projets de loi que l'on nous fournit est sujette à caution. En outre, le lobbying des uns et des autres est très important, chacun prétendant détenir la vérité : il en résulte, en séance publique, une multitude d'amendements qui dénaturent et complexifient le droit en voulant le simplifier !
Le président Gérard Larcher a déjà oeuvré pour une réforme de nos travaux et nous devrions aller plus loin et changer de méthodologie.
Ce qui me rassure, en tant que chef d'entreprise, c'est le constat d'une dynamique collective qui traverse tous les groupes politiques au Sénat.
Mme Élisabeth Lamure, présidente. - Nous partageons tout à fait cette analyse. Je rappelle qu'ACTAL met six semaines à évaluer une étude d'impact ! Cela montre qu'il faut plus de temps. Nous aurons peut-être du mal à le faire seuls car il est difficile de s'autoréguler. Il nous faudra adopter un certain nombre de règles, notamment sur le droit d'amendement auquel il est aujourd'hui impossible de toucher.
M. Olivier Cadic. - À ce titre, il faudrait revenir sur la notation des sénateurs qui, aujourd'hui, incite à déposer le plus grand nombre d'amendements ! Il conviendrait d'inverser la logique et de récompenser ceux qui en déposent le moins.
M. Guy-Dominique Kennel. - On pourrait commencer par interdire les amendements du Gouvernement, car après tout ils devraient être inutiles avec un texte bien pensé en amont.
Mme Nicole Bricq. - Il faut aussi être vigilant à l'égard des ordonnances qui laissent la main à l'administration, ce qui ne va pas toujours dans le sens de la simplification.
M. Philippe Adnot. - Avez-vous rencontré à Bruxelles un organisme comparable en matière de simplification ?
Mme Élisabeth Lamure, présidente. - La machine est un peu plus lourde au niveau de l'Union européenne, même si le Président Juncker a réellement permis une dynamique de simplification en réduisant le flux de normes.
Mme Nicole Bricq. - On constate effectivement une réelle pause en matière de production de normes, grâce à une volonté politique partagée par tous les groupes. Cependant cet effort est encore trop faible.
Monsieur Cadic, je me reconnais dans tout ce que vous avez dit, même si la situation en France est délicate : l'administration est encore très forte et la maquette de l'État y favorise la situation décrite. Chaque ministre veut avoir sa loi ; c'est pourquoi il est finalement mieux d'avoir des personnes en mission comme aux États-Unis.
En Europe du nord, l'état d'esprit est différent et le consensus plus fort.
Il faut aujourd'hui faire évoluer notre culture et réfléchir par objectif - je ne sais s'il faut les chiffrer comme à La Haye.
M. Olivier Cadic. - Plein de réformes ont été lancées en France mais on se pose seulement maintenant la question de la quantification. Il est étrange de débuter des travaux sans se fixer d'objectif préalablement.
Mme Élisabeth Lamure, présidente. -Pour revenir à la question des institutions européennes, le Président du NKR -Nationaler Normenkontrollrat- nous a dit à Berlin que la France devrait être plus présente pour être plus influente ! Je pense qu'il n'a pas tort.
M. Michel Forissier. - Je souhaiterais donner un exemple des problèmes de méthodes de travail. Ainsi, Nicole Bricq et moi-même avons été confrontés en séance à un amendement étendant à la fabrication des cosmétiques les contraintes pesant sur celle des médicaments. Personne n'avait vu le risque inhérent à une telle réforme ; pourtant elle aurait conduit toute l'industrie cosmétique à délocaliser sa production ! Il s'agissait d'un amendement de séance qui avait recueilli des avis favorables, le filtre du travail en commission n'avait pas pu se faire. C'est un exemple qui devrait nous inciter à approfondir le travail parlementaire.
M. Michel Vaspart. - J'approuve ce qui vient d'être dit. Les « nouveaux » sénateurs, dont je fais partie, ont été étonnés du fonctionnement du Sénat et paradoxalement peu surpris de la complexité de la production législative. Il semble urgent de revoir le fonctionnement de nos institutions.
Prenons le cas des amendements : aucune étude d'impact n'est réalisée ! C'est un dysfonctionnement. En outre, nous perdons un temps considérable lorsque le même amendement est déposé deux ou trois fois. Nous devrions conserver davantage de temps pour le travail de fond, notamment pour le contrôle. Il faut que les élus sachent se réformer dans leur organisation.
Mme Élisabeth Lamure, présidente. - Nous partageons complètement votre analyse !
M. Olivier Cadic. - Au sujet de l'étude d'impact, j'ai perçu, lors de notre entretien avec la direction générale des entreprises, un sentiment de solitude par rapport à certaines décisions prises. Les études d'impact sont parfois, faute de temps, réalisées dans la nuit précédant le dépôt d'un nouveau texte ! Est-ce bien sérieux de fonctionner ainsi ?
Mme Nicole Bricq. - Je rappelle que l'ancien ministre de l'économie a fait réaliser par des experts indépendants, en amont de son projet de loi, quatre études d'impact sur les sujets les plus contestés. Je pense que c'était une bonne méthode, car l'administration a nécessairement un angle de vue qui peut biaiser les études.
Mme Élisabeth Lamure, présidente. - C'est pour cette raison que les exemples étrangers sont importants : les études d'impact sont analysées, c'est-à-dire que l'on vérifie leur qualité. On voit bien que le problème dans cette approche est le manque de temps. Pourtant, les études d'impact sont essentielles : les trois ou quatre projets de loi successifs sur le logement en l'espace d'un an ont mis en évidence les conséquences d'absence d'étude en amont.
Mme Nicole Bricq. - Permettez-moi de revenir sur l'exemple relatif à l'industrie cosmétique cité par Michel Forissier : l'amendement proposé était la conséquence d'une autre loi sur la transparence et la publicité. Or l'adoption de cet amendement aurait pu être catastrophique pour l'industrie cosmétique française qui est le numéro un mondial !
M. Olivier Cadic. - Il serait à ce sujet intéressant de définir ce qu'est une entreprise française : doit-on l'apprécier en termes d'emplois en France ou au regard de la nationalité des actionnaires ?
M. Michel Forissier. - Dans l'exemple qui vient d'être cité, la réponse est clairement une appréciation en termes d'emploi !
Mme Élisabeth Lamure, présidente. - Nous allons poursuivre nos auditions puis nous prévoyons de vous présenter un rapport au début de l'année 2017.
Je souhaiterais indiquer qu'une réunion de bureau aura lieu le 14 décembre prochain autour d'un déjeuner pour parler de la prochaine journée des entreprises dont la date pressentie -mais à confirmer- est le 16 février 2017. En outre, un déplacement dans l'Aube initialement prévu le 2 décembre a été reporté au 19 janvier prochain.
M. Philippe Adnot. - J'ai noté une forte mobilisation des chefs d'entreprises à l'annonce de ce déplacement et des sujets ont d'ores-et-déjà été identifiés.
M. Claude Nougein. - Pourrait-on envisager un ou deux déplacements à l'étranger en 2017 (par exemple à, Barcelone, Turin, Milan ou Ashford), afin de rencontrer des entrepreneurs ou des élus en charge de l'économie et comprendre le fonctionnement des entreprises chez nos voisins européens ?
Mme Élisabeth Lamure, présidente. - Tout d'abord je souhaite rappeler que même si les travaux sont suspendus le 25 février 2017, nous pouvons poursuivre les déplacements. Ensuite, un déplacement à l'étranger implique de cibler au préalable un thème de travail. Enfin n'oublions pas que nous n'avons pas encore épuisé toutes les hypothèses de déplacement dans les départements, en Bretagne notamment.
Je vous remercie de votre participation.
La réunion est close à 9h 45.