Mercredi 25 novembre 2015
- Présidence de M. Hervé Maurey, président -Loi de finances pour 2016 - Crédits « Prévention des risques - Météorologie » - Examen du rapport pour avis
La réunion est ouverte à 9 h 04.
M. Hervé Maurey, président. - Trois points sont à l'ordre du jour : l'examen du rapport pour avis de Pierre Médevielle sur les crédits prévention des risques et météorologie du projet de loi de finances pour 2016, l'examen du rapport pour avis de Rémy Pointereau sur les crédits de la mission politique des territoires et l'examen du rapport du groupe de travail sur l'aménagement numérique du territoire.
Premier point : le rapport pour avis sur les crédits prévention des risques et météorologie, sujet extrêmement sensible et important. Nous avons fait le point la semaine dernière avec Louis Nègre sur notre visite dans le sud-est de la France. Nous avons pu y constater les effets des inondations et l'insuffisance de la prévention et de la culture du risque. Nous avons décidé d'organiser deux tables rondes en début d'année prochaine : l'une sur la question de l'information et de la sensibilisation du public, l'autre sur la question de l'alerte, de sa pertinence, de sa graduation. Ce sont des sujets à creuser. Nous ne pouvons que regretter d'avoir entendu trop tôt le président de Météo France et de ne pas avoir pu l'interroger sur les inondations.
M. Pierre Médevielle, rapporteur pour avis. - J'ai l'honneur de vous présenter l'avis budgétaire relatif aux politiques de la prévention des risques et de la météorologie qui concerne les crédits de trois programmes au sein de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » avec le programme 181 « prévention des risques », le programme 170 « météorologie » et le programme 217 « conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables », c'est-à-dire les moyens du ministère de l'écologie. Au total, ces trois programmes représentent 2,8 milliards d'euros, soit environ 40 % des 7,15 milliards ouverts au titre de la mission Écologie.
Le programme 181 rassemble les crédits budgétaires attribués aux politiques de prévention des risques naturels, des risques technologiques et des risques pour la santé d'origine environnementale. En 2016, le programme 181 sera doté de 286 millions d'euros en autorisations d'engagement et 225 millions en crédits de paiement, soit une baisse respective de 4,6 % et 8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2015. Les crédits étaient déjà en baisse l'année dernière. Cette baisse s'explique essentiellement, cette année encore, par la diminution des crédits alloués à l'action 1 qui représente 53,7 % des crédits et comprend toutes les mesures destinées à prévenir les risques technologiques, en particulier avec le déploiement sur le territoire des fameux plans de prévention des risques technologiques, les PPRT. Les dotations initialement prévues pour la mise en place des PPRT étaient disproportionnées. Au vu du coût souvent élevé que les mesures d'expropriation ou de travaux de consolidation du bâti font porter sur les ménages, les collectivités et les entreprises, il a été décidé que la priorité serait de réduire le risque à la source, au sein des entreprises classées Seveso. Le budget initialement prévu a donc été redimensionné à la baisse dans la mesure où l'emprise des PPRT sur les territoires a été réduite. Au 1er août 2015, sur les 398 PPRT à réaliser, 85 % environ, soit 335, ont été approuvés. L'objectif du gouvernement est d'approuver 95 % des PPRT fin 2015 et 97 % fin 2016.
Concernant la prévention des risques technologiques, j'aimerais insister plus longuement sur les crédits alloués à l'Anses, - Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail -, qui est financée à hauteur de 7 millions d'euros par le programme 181. L'agence reçoit ses subventions pour l'essentiel du programme 206 « sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », mais la dotation qu'il nous revient d'examiner permet notamment de mener les travaux d'évaluation des produits biocides au titre du règlement européen en vigueur.
Les missions de l'Anses connaissent actuellement une forte évolution. L'exercice 2015 a été marqué, le 1er juillet précisément, par l'entrée en vigueur de la loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt. Cette loi a opéré le transfert à l'Anses de la mission de délivrance des autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et matières fertilisantes, et a placé l'agence à la tête du réseau de phytopharmacovigilance. Ce transfert de mission et de responsabilité a sensiblement modifié le positionnement de l'Anses dans le paysage institutionnel. Un travail de réorganisation interne a été entrepris et de nouveaux processus ont été mis en place pour que l'évaluation et la gestion du risque se fassent de manière transparente.
L'année 2016 va être à nouveau marquée par la prise en charge de nouvelles missions : l'évaluation et la délivrance des autorisations de mise sur le marché pour les produits biocides, ainsi que la mission de toxicovigilance actuellement menée par les centres antipoison.
Face à ces évolutions, le gouvernement prévoit un simple maintien des emplois sur le triennal. Pour autant, et vous le comprenez bien, ce maintien des emplois n'est qu'un effet d'optique compte tenu de l'accroissement significatif des missions. Si l'on tient compte des évolutions de périmètre, les moyens de l'agence sont en baisse.
Je suis extrêmement inquiet de cette évolution budgétaire. Dans ma région, fortement agricole et viticole, les hôpitaux et les centres de médecine du travail ont tiré la sonnette d'alarme quant aux pesticides. Nous sommes à la veille d'un scandale sanitaire qui devrait éclater assez rapidement, plusieurs signes et plusieurs documents nous permettent de l'affirmer. Les impacts de ces produits ne sont ni correctement évalués en amont ni correctement suivis en aval.
Dans ce contexte, placer des contraintes budgétaires supplémentaires sur l'agence chargée de garantir notre sécurité sanitaire est un très mauvais signal et une erreur stratégique. Nous risquons de mal évaluer, voire de perdre de vue certains risques sanitaires, ce qui va menacer notre capacité de réaction en cas de crise. Je compte bien interroger le gouvernement sur cette question cruciale. Le problème aujourd'hui est également que l'Anses délivre à la fois les AMM et est chargée de l'évaluation des produits. Cela soulève un problème d'éthique lorsque l'on sait que l'évaluation est faite en réalité, faute de moyens, par les grands groupes, sous-traitance qui ouvre la porte à tous les abus.
Autre axe de la prévention des risques : le contrôle de la sûreté nucléaire, mission confiée à l'Autorité de sûreté nucléaire, l'ASN. Cette action représente 19 % des crédits du programme 181. Les crédits consacrés au contrôle de la sûreté nucléaire et à la radioprotection s'élèvent à 54,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 59,8 millions en crédits de paiement.
Cette année encore, la prise en compte des enjeux de sûreté nucléaire de demain ne se traduit pas dans le budget. Le coût du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection est appelé à augmenter substantiellement dans les années à venir sous l'effet combiné du renforcement de la sûreté du parc français post-Fukushima, de l'arrivée en fin de vie de nombreuses centrales lancées dans les années 1970, ou encore de la mise en fonctionnement retardée du réacteur EPR sur le site de Flamanville.
L'ASN se trouve donc face à un palier dans son action, face à une marche à franchir. Le budget 2016 ne permet pas, à ce stade, de faire face à l'accroissement significatif des missions de l'Autorité. L'année sera marquée par la création de 10 emplois supplémentaires. Pour autant, compte tenu des missions que l'autorité va être amenée à remplir, celle-ci évalue, dans un avis rendu le 23 avril 2015, que ses besoins en personnel s'élèvent à 95 emplois supplémentaires d'ici la fin 2017. Nous sommes très loin du compte.
La question qui se pose est celle de la réforme du financement de la sûreté nucléaire dans notre pays. C'est un sujet que nous avions déjà abordé l'an dernier et je crois qu'il y a besoin d'une modernisation de ce financement pour assurer sa pérennité. Le gouvernement est censé remettre sous peu un rapport sur la question. L'autorité estime, pour sa part, qu'un financement mixte pourrait être mis en place avec le maintien d'un financement budgétaire pour les activités grand public, la radioprotection notamment, et la mise en place d'un système soit de taxe affectée, soit de redevance, versée par les exploitants d'installations nucléaires de base, pour les activités de l'ASN portant sur ces installations. Ce nouveau mode de financement serait bien sûr soumis au droit de regard du Parlement.
J'interrogerai la ministre sur cette option et sur les conclusions du rapport du gouvernement. L'enjeu sous-jacent n'est pas anodin : il s'agit, dans des délais acceptables, afin de ne pas provoquer de pertes de PIB, de répondre aux défis qui se présentent, tout en maintenant une exigence maximale en termes de sûreté des populations.
Le programme 170 « Météorologie » porte les crédits alloués à Météo-France. Météo-France sera doté de 199 millions d'euros, soit une baisse de près de 2 % par rapport à 2015. Ces crédits étaient déjà en baisse les années précédentes : au total, c'est la quatrième année consécutive de baisse de la dotation de l'État, sachant que cette dotation est systématiquement réduite en exécution par de nouveaux gels.
En plus de la dotation versée par l'État, Météo-France dispose de ressources propres issues des redevances aériennes et des recettes de son activité commerciale. Ces ressources propres ont elles aussi connu une contraction ces dernières années.
Météo-France se trouve face à une contrainte financière extrêmement difficile. L'organisme a fait d'importants efforts de maîtrise de la masse salariale et de rationalisation de sa couverture géographique : il aura fermé 53 de ces 108 centres locaux d'ici à fin 2016. Après la suppression de 85 emplois en 2015, Météo-France devra encore supprimer 78 emplois en 2016. Huit départs à la retraite sur dix ne sont pas remplacés. Le climat social est tendu. Le conseil d'administration doit se réunir le 27 novembre pour voter le budget de l'établissement, dans un contexte de menace de grève et de manifestation des personnels. Météo-France devra à nouveau réaliser un prélèvement de l'ordre de 1,1 million d'euros sur son fonds de roulement pour combler son déficit d'exploitation en 2016. La situation financière et humaine n'est plus soutenable.
Cette situation alarmante est à mettre en regard de l'actualité en matière de météorologie. Avec la COP21, les pouvoirs publics ont une attente forte par rapport aux outils technologiques et à l'expertise de Météo-France. Par ailleurs, dans un contexte où les événements climatiques exceptionnels tendent à se répéter, je pense aux inondations que nous avons connues récemment dans le sud-est en octobre ou en Martinique en novembre, le rôle de prévention et d'alerte de Météo-France est fondamental. Nos réponses aux événements extrêmes dépendent de la qualité de l'alerte qui nous est donnée par cet organisme. À quoi s'attendre demain si l'on prive totalement Météo-France, comme on est en train de le faire, des ressources nécessaires à l'investissement et au maintien de son expertise ? La suppression des centres locaux de Météo-France prive également l'organisme de la proximité de terrain nécessaire en cas de crise pour dialoguer efficacement avec le préfet et les collectivités.
Au regard de ces enjeux, la trajectoire budgétaire récente de Météo-France est préoccupante. Je souscris à la proposition faite par son président : faire une pause, pendant quelques années, sur la réduction des dépenses, le temps pour l'organisme de se restructurer et de dégager de nouvelles pistes de recettes mais aussi d'économies structurelles.
J'en arrive au programme 217, programme support des politiques du ministère de l'écologie. Là encore, l'analyse des crédits est inquiétante. Le budget du ministère de l'écologie est en recul constant depuis quatre ans. Au titre du programme 217, les autorisations d'engagement s'élèveront à 2,405 milliards d'euros et les crédits de paiement à 2,448 milliards, soit une baisse respectivement de 20 % et de 2,6 % par rapport à 2015.
Parallèlement aux baisses de crédits, le ministère de l'écologie et du développement durable participera à nouveau fortement à l'effort de maîtrise des emplois publics. Après une baisse de 515 emplois en 2015, la perte de 671 équivalents temps pleins supplémentaires est prévue pour 2016. Le ministère de l'écologie est celui qui devrait perdre le plus d'emplois après celui de l'économie. Cette baisse d'effectifs devrait toucher principalement les services territoriaux. Au total, le ministère ne remplacera pas les deux tiers des départs à la retraite.
À ce stade, après des années de baisse des crédits et des emplois, il est légitime de s'inquiéter sur la capacité du ministère à maintenir sa compétence et son expertise technique, notamment au niveau local. Nous sommes nombreux à nous plaindre d'un manque d'accompagnement des collectivités ou d'un manque d'expertise sur les questions difficiles que le ministère est censé suivre. Cela ne risque pas de s'améliorer à l'avenir ni avec le budget qui nous est à nouveau présenté cette année.
Ma position n'a pas changé : l'écologie et la prévention des risques constituent une mission régalienne de l'État, en particulier au titre de la sûreté des personnes et des biens. J'ai conscience des choix budgétaires difficiles à opérer en cette période de crise, et au regard des événements récents. Pour autant, je ne peux que regretter que les crédits alloués à la prévention des risques, à la météorologie, et plus largement au ministère de l'écologie soient aussi insuffisants.
Il ressort de ce budget que la transition énergétique ne fait clairement pas partie des priorités du gouvernement pour 2016. L'Ademe est censée être le bras armé du ministère dans ce domaine. Or, sa situation budgétaire est loin d'être rassurante. L'agence ne dispose plus de lignes budgétaires au titre des programmes 190 et 181. Elle reçoit 449 millions d'euros de la taxe générale sur les activités polluantes, la TGAP, ressource fiscale peu stable qui a baissé de 50 millions d'euros depuis 2013. Au total, les ressources de l'agence ont subi une contraction de 20 % au cours des trois derniers exercices.
L'agence fera, cette année, l'objet d'une nouvelle réduction des dépenses de personnel et de fonctionnement et connaîtra un prélèvement exceptionnel de 90 millions d'euros sur son fonds de roulement, alors même que la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte lui a confié de nouvelles missions. La ministre a annoncé le doublement du fonds chaleur géré par l'Ademe ; l'agence a hérité de nombreuses nouvelles missions en matière de politique des déchets. Au vu de ces éléments budgétaires, la soutenabilité de son action est en cause au-delà de 2017.
Vous l'aurez compris, je ne peux que proposer un avis défavorable à l'adoption des crédits des programmes 181, 170 et 217. Les coupes opérées dans ces budgets, pour la quatrième année consécutive, remettent en cause, de manière alarmante, la capacité de notre pays à gérer les risques naturels et technologiques et à réaliser la transition énergétique que nous appelons, tous, de nos voeux.
M. Charles Revet. - Je remercie notre rapporteur pour ce rapport très clair, très complet et qui traduit une situation extrêmement préoccupante que nous devons prendre en compte.
Monsieur le président, cela m'amène à m'interroger sur les moyens d'action de notre commission. Il me semble que nous devons aller plus loin. Notre rapporteur met en évidence l'existence des risques majeurs pour la santé. Que va-t-il se passer notamment dans le milieu viticole ? Qui va-t-on pointer du doigt ? Il serait important de mieux comprendre comment les agriculteurs ou les viticulteurs utilisent ces produits, qui ont été agréés, je le rappelle. Ils ne peuvent pas être considérés comme responsables. Pourrions-nous faire un rapport sur cette question ?
M. Hervé Maurey, président. - Notre rapporteur a fait un travail de fond qui va bien au-delà d'un simple avis budgétaire. Il a soulevé un certain nombre de questions très importantes sur lesquelles Charles Revet est revenu. S'il est vrai que nous aimerions aller plus loin, nous manquons de moyens pour creuser tous ces sujets. C'est un véritable problème dont j'ai d'ailleurs pu m'entretenir récemment avec le Président du Sénat. Pour ma part, j'aimerais par exemple que nous fassions des propositions sur l'aménagement du territoire, ou sur les ports dont nous parlions encore récemment. Malheureusement, nous ne pouvons pas multiplier les rapports d'informations, faute de moyens suffisants.
M. Jean-Jacques Filleul. - Je félicite notre rapporteur, Pierre Médevielle, pour la qualité de son rapport, même s'il m'a paru à charge. Nous devons tenir compte du fait que ces programmes participent équitablement au redressement des comptes publics ; la ministre l'a elle-même clairement rappelé à l'Assemblée nationale : « grâce à la mobilisation de moyens complémentaires, une nouvelle ingénierie financière, la transition écologique et énergétique pourra être poursuivie sur le territoire ». Je rencontre en ce moment un certain nombre d'organismes, l'Anses, par exemple. Ils savent qu'ils doivent s'organiser différemment, mais ils vont poursuivre leur importante mission, souvent grâce à une organisation nouvelle. Le travail se fera en 2016, même si les crédits ont été réduits.
Je suis, comme vous, inquiet pour Météo France, mais je note que cela fait sept ans que nous demandons des efforts à Météo France. Ce programme jouera son rôle pour l'année 2016. Chaque ministère doit prendre sa part des recherches d'économie, tout en conservant l'équilibre pour que l'État fonctionne sur le territoire.
Mme Odette Herviaux. - Je félicite le rapporteur pour la qualité de ses travaux, mais souscris néanmoins à l'analyse de Jean-Jacques Filleul. J'ai apprécié votre clairvoyance concernant le scandale sanitaire qui nous attend à moyen terme. Aujourd'hui, la sécurité physique des personnes est certes primordiale, mais nous devons aussi assurer leur sécurité en matière de santé. La problématique des pesticides est préoccupante. De même, la sécurité en matière de risques naturels ou de risques technologiques devrait être prioritaire. On peut comprendre les contraintes budgétaires et les nécessaires économies, mais je pense, Monsieur le rapporteur, que vous avez bien fait d'insister sur les risques à venir. Je partage également votre inquiétude sur l'avenir de Météo France, dont le travail est pourtant essentiel.
Mme Annick Billon. - Merci à Pierre Médevielle pour cet excellent rapport. Je ne ferai qu'une remarque. Au cours de cette année, nous avons travaillé sur beaucoup de lois, la transition énergétique, la biodiversité... À quoi servent toutes ces lois s'il n'y a pas de moyens pour les mettre en oeuvre ?
M. Michel Raison. - Monsieur le rapporteur, pourriez-vous développer vos explications sur les crédits de l'Anses ? Je suis moins pessimiste que vous sur le fonctionnement de l'agrément des pesticides. Les procédures d'agrément sont aussi détaillées et complexes que pour les médicaments. S'agissant de Météo France, souvenez-vous des reproches qui ont pu nous être adressés lors de la campagne de 2012 au sujet des suppressions de postes : on ne peut pas vouloir une chose et son contraire !
Au-delà même du cas de Météo France, qui est un organisme extrêmement important, nous devrions réfléchir à un autre levier qui permettrait de faire des économies : l'allongement du temps de travail. Sans revenir aux 39 heures, si chacun effectuait quelques heures de travail en plus, nous pourrions plus facilement redresser notre pays.
Mme Chantal Jouanno. - Je félicite à mon tour le rapporteur, dont je partage les avis et les conclusions. En 2009, nous avons connu plusieurs incidents dans le domaine des risques industriels, qui nous avaient conduits à prendre des engagements pour augmenter le nombre d'inspecteurs des installations classées. Nous avions commencé ce rattrapage et je me demande si le gouvernement actuel a poursuivi cette politique. La partie risques et sécurité de la mission « Écologie » est un engagement à caractère régalien.
Les missions qui ont été confiées à l'Anses ne sont pas du tout en adéquation avec les moyens de cette agence qui doit aussi, par ailleurs, concentrer ses efforts sur la question de la qualité de l'air, reconnue par l'Organisation mondiale de la santé comme le premier risque sanitaire mondial et qui serait aujourd'hui le risque écologique le plus coûteux en termes financiers.
Nous avons adopté une loi sur la transition écologique, proposée par un gouvernement qui se dit plus écologiste que jamais. Je considère, pour ma part, qu'on n'a jamais fait autant de mal à l'écologie, qu'on n'a jamais autant baissé les budgets du ministère et autant réduit les budgets de l'Ademe.
M. Jean-Jacques Filleul. - Vous exagérez !
Mme Chantal Jouanno. - Pas du tout ! Notre commission devrait avoir l'honnêteté de le dire. Un amendement a été déposé hier sur le prélèvement sur le fond de roulement de l'Ademe, mais il n'a pas été adopté. Il faut mettre nos actes en adéquation avec nos discours : si l'on veut réduire drastiquement le budget de l'écologie, on ne dit pas qu'on fait de l'écologie !
M. Pierre Médevielle, rapporteur pour avis. - Monsieur Revet, nous partageons les mêmes constats et avons tous la volonté d'aller plus loin. Nous avons pu constater, face aux terribles attentats que nous avons connus, que notre pays avait une grande capacité de réaction. Au regard de l'écologie, la situation est plus diffuse. Certains risques constituent une bombe à retardement qui pourrait faire de très nombreuses victimes, ce qui nous impose également de réagir. Nous n'allons pas assez loin pour ce qui concerne les pesticides : certaines études sont effarantes, en particulier pour les pesticides utilisés en viticulture. La viticulture utilise 3 % de la surface agricole utile et 20 % des pesticides. Dans certaines zones, on a relevé des taux de tumeurs cérébrales et de maladies de Parkinson onze fois supérieurs à la normale. On peut parler d'omerta de la part de la Mutualité sociale agricole. La maladie de Parkinson a été reconnue comme maladie professionnelle, mais sans aller plus loin. On ne va pas non plus assez loin en matière de bonnes pratiques à enseigner aux agriculteurs et aux viticulteurs, qui devraient par exemple avoir des combinaisons à usage unique. Ces précautions ne dépassent pas le stade des recommandations de l'Anses et ne sont pas mises en application. Notre mission en tant que parlementaires est d'aller plus loin sur ces sujets.
Monsieur Filleul, mon rapport est à charge dans la mesure où je dénonce certaines situations. L'objectif annoncé par le précédent gouvernement était de ne pas renouveler 50 % des départs à la retraite ; pour le ministère de l'écologie, nous en sommes à deux tiers des effectifs non renouvelés. J'ai rencontré des représentants de l'Anses, de l'ASN et de l'Ademe particulièrement inquiets. Nous avons tort de vouloir réduire les budgets de la prévention des risques, alors qu'il en va de la sécurité de nos concitoyens.
Madame Herviaux, je suis d'accord avec vous. Le scandale sanitaire est étouffé sur les pesticides. Les médecins du travail, qui ont pourtant tiré la sonnette d'alarme, ne veulent pas en parler. Nous devons nous inquiéter de cette situation.
Madame Billon, je partage votre avis : faire des lois, c'est bien, mais il faut arriver à être plus efficaces et à aller plus loin.
Monsieur Raison, concernant les crédits de l'Anses, leur niveau est maintenu, de même que les emplois, jusqu'en 2017, mais il y a une explosion des missions. C'est donc un effet d'optique. Le problème est aussi un problème d'éthique, même si les processus, comme vous le disiez, ont été adaptés.
Madame Jouanno, le budget du suivi et de l'animation des installations classées est passé de 5,47 millions d'euros dans la loi de finances pour 2015 à 4,36 millions cette année, soit 20 % de baisse.
Je ne sais pas si nous pourrons répondre aux défis de demain - nous n'en prenons pas le chemin - en matière d'écologie, d'énergies renouvelables. Cela passera par des investissements dans les nouvelles technologies, dans la recherche.
M. Jean Bizet. - Le rapporteur a évoqué un dossier dont on ne parle pas beaucoup pour le moment, sauf dans certaines sphères : les nouvelles techniques pour sélectionner des plantes, intéressantes en termes de sélection variétale, mais qui n'ont rien à voir avec ce qu'on appelle la transgénèse ou la mutagénèse dirigée, c'est-à-dire l'inclusion d'un nouveau gène. Vouloir les classifier comme telles dans une législation européenne serait dramatique pour la recherche européenne, et surtout française. C'est un problème de validité des évolutions. Georges Mendel, à une certaine époque, au XIXème siècle, a beaucoup fait sur ces questions. Et je reprendrai les propos d'un ancien directeur de l'Inra, Bernard Chevassus-au-Louis, qui disait que les OGM ne seront vraisemblablement un jour qu'un passage. Nous sommes en train de terminer ce passage, avec l'apparition de nouvelles technologies. Ne soyons donc pas enfermés dans des postures. De la posture à l'imposture, il n'y a qu'un pas !
M. Didier Mandelli. - Je partage une grande partie des constats du rapporteur et de ses inquiétudes, notamment sur la culture du risque. L'après-Xynthia sur le littoral atlantique, et en particulier en Vendée, avait démontré que nous n'avions pas cette culture, contrairement à d'autres pays exposés à ces risques. Le Sénat m'a désigné pour siéger au conseil d'orientation pour la prévention des risques naturels majeurs, qui s'est réuni une fois pour installer le nouveau conseil, depuis un peu plus d'un an, et ne s'est pas réuni depuis. Pourtant, les risques naturels ne diminuent pas comme le montrent les évènements climatiques récents, qui s'accentuent en intensité et en fréquence. Le dernier compte-rendu de réunion sur le site du ministère de l'écologie date du 20 décembre 2012. Je vous rappelle le rôle de ce conseil d'orientation : il est chargé d'émettre son avis sur les actions et politiques publiques qui concourent à la réduction de la vulnérabilité des personnes et des biens face aux catastrophes naturelles, et d'apporter ainsi sa contribution à la prévention des risques naturels en proposant des orientations sur les grandes questions d'actualité. Nous sommes dans une situation de baisse des crédits malgré l'augmentation des risques et des phénomènes. C'est un cercle peu vertueux de limitation des moyens des différents acteurs alors que se multiplient les conseils et groupes de travail dont les travaux ne débouchent pas sur beaucoup de décisions et d'adaptations budgétaires.
M. Gérard Miquel. - Nous avons beaucoup critiqué le coup de rabot systématique qui nous faisait perdre des emplois dans tous les secteurs de façon homogène. Aujourd'hui, ce n'est plus le cas. Nous augmentons les emplois à l'éducation nationale, dans la police, la gendarmerie, et c'est nécessaire. Il faut accepter certaines évolutions dans d'autres domaines. En météorologie, des évolutions technologiques nous permettent d'avoir des réponses très différentes de celles que nous pouvions avoir quand tout était quasiment manuel, avec l'examen des baromètres. On voudrait avoir plus, mais je ne sais pas, quand j'entends les propositions que fait votre formation politique sur les économies à faire, où vous voulez les faire. Sur les pesticides et la viticulture, il est vrai qu'on utilise beaucoup de produits et qu'on devrait en utiliser moins. Nous assistons cependant depuis quelques années à des reconversions en bio très nombreuses. Le nombre de reconversions progresse d'année en année. La viticulture sera sous peu quasiment entièrement en biologique, ce qui est une bonne chose.
M. Louis Nègre. - Réunion après réunion, que ce soit ici ou ailleurs, on observe qu'on diminue les moyens. Le gouvernement diminue les moyens. Les décrets de mise en réserve sont de plus en plus fréquents. Nous avons de moins en moins de moyens pour l'ensemble des services publics au sens large du terme. Cela est dû à la situation catastrophique de nos finances publiques. En France, nos dépenses sociales représentent 7 points de PIB de plus qu'en Allemagne. Or, en Allemagne, personne ne meurt sur les trottoirs. Le niveau de santé est au moins équivalent au nôtre. 7 points de PIB, c'est 140 milliards par an de dépenses supplémentaires... Nous avons les moyens de nos politiques, à condition de faire des choix.
M. Ronan Dantec. - Le débat est intéressant. Pour éviter une partie de ping-pong et de postures qui nous conduiront peut-être à avoir les mêmes discours de manière inversée dans quelques mois, cette commission pourrait faire passer l'idée que les politiques d'environnement sont aussi des politiques régaliennes, idée qui n'est pas du tout encore rentrée dans la culture générale. Or, il s'agit bien d'enjeux de protection de la population, comme l'a dit le rapporteur : santé publique, risques, développement économique. On ne traite pas ces sujets de la même manière que les autres politiques de sécurité, alors que les impacts réels sur la population sont extrêmement importants.
M. Hervé Maurey, président. - Avec les moyens dont nous disposons, nous pourrions suivre, avec le rapporteur, ce sujet majeur au cours de l'année 2016. Le rendez-vous budgétaire permet de faire un focus sur un certain nombre de problèmes, mais nous ne devons certainement pas nous contenter de cela. Nous pourrions mettre en place un groupe de travail. Cette question devra être examinée en bureau au début de l'année 2016.
M. Pierre Médevielle, rapporteur pour avis. - Je soutiens cette proposition, Monsieur le président. Le sujet le mérite amplement.
Loi de finances pour 2016 - Crédits « Politique des territoires » - Examen du rapport pour avis
M. Hervé Maurey, président. - Rémy Pointereau nous présente le budget d'une mission qu'il connaît bien, celui de la politique des territoires. C'est un budget où l'on constate, là encore, une baisse de crédits...
M. Rémy Pointereau. - Je ne sais pas, on va voir !
M. Hervé Maurey, président. - ...j'ai cru comprendre.
M. Rémy Pointereau. - L'avis budgétaire relatif à la politique des territoires porte sur deux des trois programmes de la mission « Politique des territoires ». Vous savez que la politique des territoires est au coeur des missions du Sénat et c'est l'une de ses principales préoccupations.
Le programme 112 concerne l'impulsion et la coordination de la politique d'aménagement du territoire ; le programme 162, les interventions territoriales de l'État.
Cet avis intègre également le compte d'affectation spéciale Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale, le FACÉ.
Deux éléments de contexte sont importants pour le budget 2016. Premièrement, le Gouvernement a multiplié les annonces à destination du monde rural par des comités interministériels aux ruralités en mars et septembre 2015. Il se prévaut d'avoir élaboré 67 mesures nouvelles pour les ruralités.
Deuxièmement, le contexte pour les collectivités territoriales reste soumis à des réductions importantes de dotations. Le texte initial du PLF prévoit une baisse de 3,5 milliards d'euros de concours financiers de l'État que nous avons limitée, hier soir, en séance, grâce à la majorité sénatoriale de 1,5 milliard d'euros environ, ce qui, si nous allons jusqu'au bout, aboutirait à une baisse de 2 milliards d'euros au lieu de 3,5 milliards d'euros, si l'Assemblée nationale suit notre vote. Ces réductions font suite à des efforts contraints déjà significatifs les années précédentes : un gel en valeur des transferts aux collectivités en 2013, puis une baisse de 1,5 milliard d'euros des dotations en 2014 et de 3,5 milliards en 2015, je vous le rappelle.
S'agissant du présent avis, je note tout d'abord une forte diminution des crédits affectés à la mission « Politique des territoires », hors politique de la ville. Après examen du texte par l'Assemblée nationale, les crédits des deux programmes s'élèvent à 269 millions d'euros en crédits de paiement (CP) et à 227 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE). Soit une baisse respective de 9 % pour les crédits de paiement, et de 7 % pour les autorisations d'engagement, par rapport à 2015.
Cette diminution des crédits prolonge la contraction observée l'an passé : en 2015, les CP avaient diminué de 5 %, et les AE de 18 % par rapport à 2014. On ne peut que déplorer cette évolution, pour les crédits qui financent l'animation et la coordination de toute la politique d'aménagement du territoire.
En effet, les crédits examinés dans cet avis ne correspondent pas à la totalité des moyens mobilisés pour l'aménagement du territoire. Je rappelle que l'aménagement du territoire, dans sa globalité, c'est 5,4 milliards d'euros en cumulé à travers les crédits de 14 ministères. Je rappelle également qu'en 2015, c'était 6 milliards d'euros et qu'en 2012 nous étions à un peu plus de 7 milliards d'euros.
En fait, ce devrait être le plus gros budget examiné dans notre commission, j'y reviendrai tout à l'heure. Notre commission s'appelle Aménagement du territoire et développement durable et j'aimerais bien que l'on puisse examiner l'ensemble des crédits qui sont affectés à l'aménagement du territoire.
Au total, ce sont 30 programmes répartis dans 14 missions différentes, qui y contribuent. J'ai déjà eu l'occasion, lors des budgets précédents, de souligner l'absence de clarté dans la maquette budgétaire concernant l'aménagement du territoire, le manque de vision et le manque de lisibilité malgré l'existence du Commissariat général à l'égalité des territoires.
Par ailleurs cette enveloppe globale reste limitée pour remédier aux déséquilibres territoriaux : 5,4 milliards d'euros, soit 1,4 % du budget général de l'État...
En tout état de cause, l'érosion continue des crédits de cette mission est un signal regrettable pour nos territoires.
J'en viens à la présentation de chaque composante de cet avis et des principaux dispositifs associés.
Tout d'abord, le compte d'affectation spéciale FACÉ vise à financer les dépenses des collectivités territoriales en matière de réseau de distribution publique d'électricité. Le FACÉ est doté de 377 millions d'euros de crédits, soit le montant attendu de la contribution versée par les gestionnaires du réseau par une taxe sur la quantité d'électricité distribuée.
L'enveloppe totale du FACÉ est répartie entre départements après un inventaire des besoins réalisé dans chaque département. La dotation est utilisée pour financer les travaux menés par les syndicats d'électricité dans les communes rurales. Les priorités en 2016 sont : le renforcement des réseaux, pour résorber les départs qui sont mal alimentés ; la sécurisation, afin de prévenir les effets des intempéries en réduisant la portion du réseau en fils nus ; l'enfouissement, pour des raisons essentiellement esthétiques, mais également de sécurité ; l'extension, pour développer les réseaux de distribution d'électricité à basse tension.
L'exécution du FACÉ a connu des difficultés en 2014 et au début de l'année 2015, compte tenu du fonctionnement particulier de la mission puisqu'elle s'appuie essentiellement sur des personnels mis à disposition par EDF et doit ainsi gérer des remplacements parfois imprévus.
Des mouvements de communes entre le régime urbain et le régime rural vont également avoir lieu en 2016 avec la création des communes nouvelles. Il faudra être attentif à ces changements pour éviter les effets de seuil.
En prenant en charge 80 % du coût des travaux dans les territoires ruraux, le FACÉ est un outil essentiel pour l'aménagement du territoire. Grâce à ce fonds, le nombre de départs mal alimentés et le stock de fils nus baissent progressivement. Mis en place en 1936, le FACÉ - à l'époque, c'était le syndicat des électrifications - continue de servir une péréquation forte entre territoires urbains et ruraux. Il constitue un modèle de solidarité nationale qui devrait être suivi par d'autres politiques publiques, je pense en particulier au déploiement des réseaux de communications électroniques.
Le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » représente 25,9 millions d'euros en CP et 22 millions d'euros en AE. Par rapport à 2015, les moyens prévus pour 2016 connaissent une baisse de 22 % en CP et de 25 % en AE.
Ce programme regroupe les crédits de différents ministères mobilisés pour des plans d'intervention territorialisés. Comme l'an passé, le programme regroupe quatre actions, correspondant chacune à un plan d'intervention.
La première action correspond au plan qualité des eaux en Bretagne, qui dispose de 5 millions d'euros en CP et en AE, soit une baisse respectivement de 39 % et de 27 % par rapport à 2015. La priorité en 2016 est la mise en oeuvre des engagements individuels des agriculteurs dans les huit baies identifiées pour renforcer le volet préventif du plan « algues vertes ». Je rappelle quand même qu'un très gros travail a été fait en Bretagne notamment par les agriculteurs et les éleveurs afin d'améliorer la qualité des eaux et c'est peut-être aussi la raison pour laquelle les crédits de paiement sont en diminution constante.
La deuxième action finance le programme exceptionnel d'investissements en Corse, qui dispose en 2016 de 17 millions d'euros en CP et 13 millions en AE, soit une baisse de 9 % et de 16 % par rapport à 2015. Les crédits sont affectés prioritairement à la mise à niveau des équipements structurants de l'île, à savoir les stations d'épuration et les infrastructures de transport.
Je voudrais ajouter que, pour la Corse, dans le cadre de l'aménagement du territoire, il y a également environ 300 millions d'euros de dépenses d'exonération fiscale.
La troisième action correspond au plan gouvernemental pour le marais Poitevin. Les CP diminuent de 50 % et sont fixés à 1,8 million d'euros, tandis que les AE baissent de 63 % et sont ramenées à 1,4 million d'euros.
Depuis le rétablissement du statut de parc naturel régional en 2014, les crédits diminuent car les objectifs du programme ont été en grande partie atteints. Il est encore nécessaire d'accompagner les agriculteurs pour pérenniser un modèle favorable à l'environnement.
La quatrième action prévoit les crédits du plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe. Il dispose pour 2016 de 2,1 millions d'euros en CP et en AE, soit une baisse de 20 % par rapport à 2015. Les priorités, pour lutter contre la persistance du chlordécone, sont la surveillance des denrées, l'accompagnement des professionnels impactés par cette pollution et le développement d'un modèle économique et social plus durable dans les territoires.
Je rappelle, pour information, que cette action est pérenne depuis 2008, cela fait sept ans que nous la reconduisons, ce ne sont plus pratiquement que des crédits de fonctionnement, il n'y a plus de crédits d'investissement - c'est regrettable - on ne traite pas le problème au fond puisque le chlordéchone est toujours présent, il aurait fallu certainement des dépenses d'investissements plus importantes au départ pour essayer de traiter le problème au fond.
Le rééchelonnement du plan en Bretagne et du PEI pour la Corse amplifient la diminution des crédits du programme 162. Cette évolution me semble toutefois contraire à l'esprit du programme, qui est de concentrer des moyens interministériels sur des problématiques régionales afin de les résoudre rapidement, en quelques années. La dilution des crédits dans le temps nuit à l'efficacité des actions.
Je regrette également que de nouvelles actions n'aient pas été inscrites dans le programme 162. Je reste convaincu de l'utilité de cet outil original, mais l'évolution récente m'inquiète sur son avenir car plusieurs ministères contributeurs semblent prêts à la suppression de ce dispositif.
Je rappelle que nous avions, voilà deux ans, prévu une opération sur la filière bois en Auvergne qui n'a pas eu de suite ainsi que sur la sécurité à Marseille.
J'en viens au programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire ».
Relèvent notamment de ce programme l'animation des pôles de compétitivité, l'accompagnement des restructurations du ministère de la défense, les aides aux entreprises via la prime d'aménagement du territoire, une partie du financement des contrats de plan État-région, l'amélioration de l'accès aux services publics et à la santé, et les moyens de fonctionnement du Commissariat général à l'égalité des territoires.
C'est beaucoup pour un programme dont les ressources se limitent à 244 millions d'euros en CP et à 204 millions d'euros en AE. Par rapport à 2015, les CP diminuent de 7,2 % et les AE baissent de 4,7 %.
J'observais l'an passé une tendance générale à l'affaiblissement de la politique des pôles. Elle se confirme cette année puisque le programme ne finance plus l'animation des grappes d'entreprises, le soutien aux pôles d'excellence rurale s'éteint avec la fin du second cycle, et le financement des pôles de compétitivité diminue également. Autant d'évolutions qui fragilisent le pilotage de ces dispositifs, pourtant utiles pour le développement économique local et donc la croissance tant attendue.
La prime d'aménagement du territoire, autre instrument de soutien à l'attractivité économique, est également en repli. Le Gouvernement justifiait la contraction des crédits l'an passé par la réforme de la prime. Mais son dimensionnement continue de reculer, en passant de 30 millions d'euros en 2015 à 25 millions dans le PLF 2016.
Je regrette cette évolution, pour un des derniers outils mobilisables afin d'agir directement sur l'implantation des entreprises dans les territoires car la prime d'aménagement du territoire joue un rôle important lors du choix final de localisation d'un investissement.
Autre outil de soutien à l'activité locale, les zones de revitalisation rurale, qui vont être réformées par la loi de finances rectificative pour 2015. Le Sénat aura très bientôt à examiner cette réforme, et notamment les effets exacts des nouveaux critères et de la modification des mesures associées pour les bénéficiaires. Aujourd'hui 14 691 communes bénéficient de ce zonage. Face à la mobilisation des élus locaux, le Gouvernement a eu le bon sens de reporter au 30 juin 2017 l'entrée en vigueur de cette réforme, pour tenir compte de la révision en cours de la carte intercommunale. On repousse à une date ultérieure cette réforme qui est difficile à mener.
Le programme 112 apporte également par le FNADT une partie des financements de l'État aux contrats de plan État-région (CPER). L'enveloppe totale de crédits de l'État s'élève à 12,7 milliards d'euros pour la génération 2015-2020, auxquels s'ajoutent 15 milliards apportés par les régions. Afin de remédier à la dispersion des actions lors de la génération 2007-2013, les CPER ont été recentrés sur six thématiques prioritaires : la mobilité multimodale, l'enseignement supérieur et la recherche, la transition écologique et énergétique, l'innovation et les filières d'avenir, le numérique, et enfin l'emploi. S'ajoute un volet territorial auquel sont rattachés des contrats infrarégionaux.
L'élaboration de ces contrats a duré près de deux ans. Les derniers CPER devraient être signés d'ici la fin de l'année. La mise en place des nouvelles régions risque toutefois de perturber l'exécution des CPER, Mme Bonnet Galzy nous a assuré que les CPER seraient fondus dans le cadre de fusion des régions mais j'ai peur que cela prenne du retard car il faudra se mettre à niveau entre régions pour des contrats de plans qui ne seront pas forcément validés par les nouveaux exécutifs régionaux. Une révision de l'ensemble des contrats sera nécessaire, pour ajuster le périmètre, sans toutefois remettre en cause les enveloppes négociées.
Le programme 112 participe au financement du volet territorial et du volet numérique des CPER, pour un total de 735 millions d'euros d'ici 2020.
En matière de soutien aux centres-bourgs et aux petites villes, qui a été une très bonne initiative puisque nous constatons malheureusement dans les départements ruraux des centres bourgs qui se meurent, des commerces qui ferment, il y avait donc besoin d'une expérimentation de revitalisation qui s'est faite en 2014 et en 2015. Sur 300 communes éligibles, 54 ont été sélectionnées. De l'avis même du CGET, cette procédure a exclu nombre de collectivités territoriales qui avaient pourtant grand besoin d'une telle aide. La procédure d'appel à projets met en concurrence les collectivités territoriales, alors même que nombre d'entre elles peinent à disposer de l'ingénierie nécessaire pour y candidater, suite notamment à la suppression de l'assistance technique de l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire, l'ATESAT, qui est en train de se terminer pour les communes de moins de 2000 habitants au 30 juin 2016. Il n'y a plus de politique et de financement spécifiques aux centres bourgs puisque c'est la DETR qui va financer ces opérations. On nous a annoncé une augmentation de la DETR qui va financer des opérations qui ne sont plus financées dans le cas de politiques spécifiques, et qui servira donc à financer les centres bourgs, les maisons de santé pluridisciplinaires, l'immobilier de gendarmerie. La bonne chose pour les centres bourgs, c'est que l'ingénierie devrait pouvoir être financée par le biais de la DETR. Il aurait fallu aussi, dans le cadre de l'expérimentation, financer l'aide aux commerces, mais c'est le FISAC qui finance... Il faut continuer ce soutien aux centres bourgs parce que c'est non seulement nécessaire mais indispensable.
Par ailleurs, tout utile qu'il soit, ce programme est essentiellement doté de crédits de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), et ne comporte pas de volet spécifique pour la redynamisation économique et pour les commerces.
Le Gouvernement annonce une enveloppe de 300 millions d'euros pour étendre ces initiatives afin de soutenir les bourgs-centres, en diversifiant les actions financées, au-delà de la seule réhabilitation de l'habitat. J'y suis favorable sur le principe mais il faudra voir quelles collectivités en bénéficieront dès lors que toutes les communes de moins de 50 000 habitants pourront candidater, il y aura très peu de centres bourgs qui pourront en bénéficier. Notons aussi que lorsque le Gouvernement annonce cette mesure, au sein d'un fonds d'aide à l'investissement local de 1 milliard d'euros, dont seulement 150 millions de crédits de paiement pour 2016, il soustrait dans le même temps 2,1 milliards d'euros au bloc communal via la DGF, pour la même année 2016.
En matière d'accès aux soins, la création de maisons de santé pluriprofessionnelles (MSP) se poursuit, dans la lignée du comité interministériel de mai 2010. On dénombre 708 MSP en septembre 2015. Le Gouvernement a annoncé la création de 200 maisons supplémentaires d'ici fin 2015. Cette mutualisation du lieu d'exercice des médecins libéraux répond partiellement à l'ampleur de la désertification médicale. Nous avons vu, lors de l'examen du projet de loi santé, les difficultés à intégrer des objectifs d'aménagement du territoire pour préserver l'accès aux soins. Je note par ailleurs que les crédits du programme 112 dédiés aux MSP diminuent en 2016 puisqu'ils sont financés par la DETR.
Le développement des maisons de services aux publics est une orientation qui me semble positive pour nos territoires. On en recense 365 en activité à ce jour. Le Gouvernement a rapproché de fin 2017 à fin 2016 l'objectif de 1 000 maisons créées, dont la moitié en s'appuyant sur le réseau postal. Notre commission a évoqué ce sujet lorsque nous avons entendu Philippe Wahl, président directeur-général du groupe La Poste. Si ce groupe s'engage réellement auprès des territoires, n'oublions pas cependant que cette évolution vise à suppléer la disparition des services publics. Malgré l'intelligence de cette mutualisation entre opérateurs, et l'inventivité du groupe La Poste pour faire évoluer ses prestations, nos concitoyens constatent malgré tout un repli du service public.
Un mot sur l'aménagement numérique du territoire. Alors même que l'accès aux réseaux fixes et mobiles est une préoccupation très forte de nos concitoyens, nous ne voyons pas les fractures numériques se résorber. Sur le mobile la couverture de centaines de communes reste limitée en 2G, et inexistante en 3G et en 4G. Sur le fixe, le déploiement du très haut débit reste très inégalement réparti dans les territoires. L'attribution des aides de l'État dans le cadre du plan France très haut débit présente des dysfonctionnements qui fragilisent la mobilisation des collectivités territoriales. J'ajoute que les opérateurs privés, qui sont les mêmes sur le fixe et sur le mobile, me paraissent très insuffisamment contrôlés, alors même que le marché devrait assurer l'essentiel du déploiement des réseaux. Je crains que sur le très haut débit, comme pour les autres réseaux télécoms, on assiste à une nouvelle fracture territoriale.
J'évoquerai enfin la politique de la montagne. Un récent rapport parlementaire souligne la nécessité de relancer ce volet de l'aménagement du territoire. Si la montagne partage certaines problématiques avec la ruralité, elle est confrontée à des difficultés particulières qui appellent des réponses dédiées. J'espère que l'engagement pris par le Gouvernement de rénover cette politique et de présenter au Parlement un projet de loi spécifique en 2016 sera respecté.
Malgré les annonces, nous ne pouvons que constater le recul du soutien aux territoires. Plusieurs dispositifs mis en place par la précédente majorité et qui ont objectivement fait leurs preuves sont fragilisés par les budgets successifs, je pense notamment aux pôles de compétitivité, aux pôles d'excellence rurale ou encore aux grappes d'entreprises.
Par ailleurs, le Gouvernement a beau prétendre faire de la ruralité une priorité de son action, je note que les ressources de la mission « Politique des territoires », pourtant au coeur de l'aménagement du territoire, continuent de diminuer fortement, année après année.
Pour ces différentes raisons, je vous proposerai un avis défavorable sur ces crédits.
Avant de laisser la parole à tous ceux qui veulent la prendre, je voudrais proposer à notre commission de l'aménagement du territoire que l'on puisse examiner, à l'avenir, l'ensemble de la politique de l'aménagement du territoire, à savoir les 5,4 milliards d'euros qui sont attribués à cette politique. Et je souhaite que le président de notre commission en fasse la demande officielle au président du Sénat. Je trouve regrettable que nous n'étudions qu'un huitième des crédits de l'aménagement du territoire, à travers les crédits de cette mission.
M. Hervé Maurey, président. - Je vous remercie Monsieur le rapporteur. L'aménagement du territoire est essentiel pour notre commission, et c'est pour cette raison que nous avons souhaité que cette compétence figure en premier dans l'intitulé de notre commission. Mais nous sommes dépendants de la structure budgétaire de l'État, qui conduit aujourd'hui à l'éclatement de l'aménagement du territoire sur de très nombreuses missions. Cela ne dépend malheureusement pas du président du Sénat.
J'ajouterai à vos propos qu'au-delà de la baisse des crédits, on ne sent pas, et cela ne date pas de 2012 de véritable volonté politique en faveur des territoires. On fait des constats bien connus et des effets d'annonce, par des assises et des comités interministériels, mais sur des sujets très concrets comme l'accès aux soins, les mesures ne sont pas au rendez-vous. Sur le numérique, nous y reviendrons après l'examen du présent avis, en présentant les conclusions du groupe de travail mis en place sur ce sujet.
M. Jean-Claude Leroy. - Je voudrais féliciter le rapporteur, bien que je ne sois pas d'accord avec certaines de ses affirmations. Je partagerai toutefois sa conclusion sur l'importance d'être mieux associé à l'examen de tous les crédits mobilisés pour l'aménagement du territoire, car c'est la vocation de notre commission. Les programmes 112 et 162 ne représentent que 5 % du montant global des crédits d'aménagement du territoire, qui représentent 5,7 milliards d'euros, contre 5,67 milliards l'an passé, soit une relative stabilité des crédits mobilisés.
Je souhaiterais revenir sur les comités interministériels, car je ne peux être d'accord avec l'expression « effets d'annonce ». Certaines dispositions ont déjà trouvé des applications concrètes, notamment avec les maisons de services au public. C'est un bel exemple de mutualisation avec La Poste. Lorsque les moyens sont limités, on optimise. C'est une politique intelligente, et le fonds inter-opérateurs a été doté de 21 millions d'euros. Le très haut débit a été doté de 3 milliards, ce n'est pas rien. Le volet territorial des CPER bénéficie lui de 3,9 milliards, c'est également un effort important. Quant au prêt à taux zéro, il est étendu à 30 000 communes. Autant de mesures qui vont dans le bon sens. Ces comités interministériels établissent un bon diagnostic et proposent des actions à mettre en oeuvre pour y répondre.
Lorsque l'on parle de transversalité, il faut avoir à l'esprit que l'État n'est pas seul à mener des actions pour l'aménagement du territoire. Les régions gèreront demain les fonds européens par le biais du programme LEADER. Les départements ont par ailleurs officiellement hérité de la solidarité territoriale, dans le cadre de la loi NOTRe. Il y a donc un fort potentiel de mutualisation et de transversalité, à tous les niveaux.
Le rapporteur a évoqué la réforme des zones de revitalisation rurale. En effet, il fallait la mener, tout le monde en parlait depuis bien longtemps. Nous allons mener cette réforme avec des critères beaucoup plus pertinents : la faiblesse de densité de population et de revenu par habitant. S'agissant de la DGF, les premiers éléments portent à penser que ce sont les territoires ruraux qui vont être les principaux bénéficiaires.
Vous avez par ailleurs eu des mots agréables pour la politique des bourgs, dont je suis depuis longtemps un ardent défenseur. Le soutien au bourg est un élément central pour l'aménagement du territoire. Je rappelle cette loi : quand le bourg va bien, l'arrière-pays va bien, et quand le bourg va mal, c'est tout l'arrière-pays qui souffre. 54 sites ont été retenus. On peut effectivement juger que c'est insuffisant. Je le sais d'autant plus que ma commune a candidaté, mais n'a finalement pas été retenue. Ma déception est toutefois atténuée par les propos de la ministre, lors de son audition devant notre commission, qui a indiqué que toutes les communes non retenues seront priorisées dans le cadre de l'attribution de la DETR. Cette expérimentation a été dotée de 230 millions d'euros sur 6 ans. Les crédits inscrits cette année sont certes de 6 millions, mais il s'agit d'ingénierie, pour mettre en oeuvre le programme et accompagner son lancement. Je pense que les années suivantes conduiront à une accentuation de cette trajectoire.
L'aide à la voirie a également été évoquée. C'est un point important pour les communes rurales qui ont un linéaire de voirie étendu. Mais la réforme de la DGF devrait permettre de prendre en compte ces charges. J'ai le sentiment que les choses vont dans le bon sens.
Nous considérons en tout cas que ces crédits sont une première réponse aux orientations qui découlent des comités interministériels. Sans surprise, nous voterons donc en faveur de l'adoption de ces crédits.
M. Hervé Maurey, président. - Sans surprise en effet... Merci monsieur Leroy pour ces propos qui permettent de voir la situation avec des lunettes roses, cela fait du bien. S'agissant du numérique, nous aurons l'occasion d'en reparler, mais en réalité plusieurs éléments avancés par le Gouvernement sont en trompe-l'oeil.
Mme Nelly Tocqueville. - Comme notre collègue Jean-Claude Leroy, je pense que les chiffres peuvent être lus de manière très différente. Je souhaite également faire valoir les 3 milliards mobilisés pour le très haut débit, les 200 maisons de santé supplémentaires en 2015, les 1 000 maisons de services au public d'ici la fin 2016 dont 400 en fonctionnement. Je pense que l'attention accordée à la ruralité n'a jamais été aussi importante. Nous avons eu les Assises de la ruralité qui ont eu un fort succès, les deux comités interministériels, c'est un signal fort envoyé pour éviter la fracture territoriale.
Concernant la redynamisation des centres-bourgs je travaille aussi à la réintroduction d'un commerce, je n'ai pas candidaté mais il y a un certain nombre d'aides qui nous sont apportées par la région via le FISAC et nous avons été fort bien aidés.
Sur la disparition des services publics, vos propos m'ont intéressée, en particulier sur la disparition de La Poste. Il y a quelques années nous avons manifesté dans nos villages, je me souviens d'urnes déposées devant les mairies. Il ne faut pas avoir la mémoire trop courte.
M. Alain Fouché. - Sur les maisons des services publics, tout le monde se souvient des péripéties il y a quelques années sur les maisons de l'emploi. Pour les maisons des services publics, il existe des co-financements (collectivités, département, région, État). Je trouve pour ma part que c'est une bonne idée. Il faut se souvenir que c'est sous le gouvernement Raffarin que La Banque Postale a été mise en place et qu'en contrepartie La Poste s'est engagée à garder le maximum de bureaux. Le courrier est en diminution énorme et vous savez que le Président de La Poste essaye d'éviter le maximum de licenciements de postiers. J'ai créé une maison des services publics chez moi, il n'y a pas que La Poste, il y a Pôle Emploi, une mission rurale, une structure de soutien aux salariés.
Deuxièmement, sur le FACE, on marche sur la tête, sous tous les gouvernements depuis des années. On met des crédits très importants pour l'enfouissement des lignes pour des raisons essentiellement esthétiques. Cela coûte cher aux communes. Mais on n'a pas de crédits pour l'assainissement, pour la lutte contre la fracture numérique.
M. Gérard Cornu. - Je félicite notre rapporteur pour l'excellence de ce rapport. L'aménagement du territoire, c'est l'équilibre entre l'urbain et le rural. On voit bien que les territoires ruraux sont délaissés, et c'est vraiment dommage, d'autant plus qu'on dit parfois qu'on va s'occuper du monde rural, et on voit à travers ces crédits qu'on ne s'en occupe pas beaucoup.
Je voudrais revenir sur le programme 112. La prime d'aménagement du territoire et le FNADT souffrent financièrement. J'ai compris qu'il n'y avait pas d'aides spécifiques sur les projets de revitalisation des centres-bourgs, pour le commerce et l'artisanat. On nous dit que le commerce et l'artisanat c'est le FISAC. Mais avec le FISAC on se retrouve avec des baisses de crédits d'année en année, quel que soit le gouvernement. Non seulement on n'a plus la taxe sur les grandes surfaces, affectée au départ au FISAC et qui est maintenant dans le budget global, mais, pire, on affecte les crédits FISAC sur les stations-service en milieu rural. L'objectif du FISAC était la défense des commerces de bouche en milieu rural.
Par ailleurs, on nous dit que les régions vont s'occuper d'aménagement du territoire. S'il y a un transfert de charges vers les régions, les régions n'obtiendront pas pour autant les crédits pour ce transfert de charges. Les régions vont se substituer à l'État pour l'aménagement du territoire, mais les crédits suivront-ils ?
M. Claude Bérit-Débat. - Je félicite le rapporteur ... surtout pour les points positifs qu'il a su déceler dans la politique qui est menée.
Cela a déjà été dit, l'aménagement du territoire est avant tout une politique transversale qu'il faut regarder à travers des chiffres globaux. Je constate qu'on n'a pas les mêmes chiffres : il y a un problème d'optique à ce sujet.
Sur les stations-service, j'ai en tête il y a quelques années, les interventions récurrentes de Jean-Claude Lenoir qui avait attiré notre attention pour dire que rien n'est fait pour les stations-service en milieu rural, et que c'était un vrai problème d'aménagement du territoire. Je me félicite que ce soit inscrit et que ça puisse être financé et devienne une priorité.
Sur le programme d'intervention territoriale, vous avez montré la baisse de certains crédits, mais vous avez aussi dit que cette baisse de crédit pouvait intervenir en fin d'opération. Il faut être réaliste, on peut souhaiter que des mesures nouvelles soient inscrites.
Sur les ZRR, je me félicite que nous revoyions le dispositif avec deux critères qui font consensus. Ces deux critères sont incontestables et pourront mettre fin à un certain nombre de critiques. Je voudrais terminer en faisant également échos aux propos tenus par notre collègue Michel Raison, je crois qu'il faut se méfier des postures, des chiffres, etc. ; nous sommes dans une période de difficultés qui n'est pas nouvelle, il faut faire avec. Je me félicite des mesures qui ont été prises, qui ne sont pas simplement des mesures annoncées, mais avec de vraies réalités en matière de politique pour nos territoires ruraux, ce qui n'était pas toujours le cas par le passé.
M. Louis Nègre. - Je trouve que le rapport qui a été fait par notre collègue est un rapport qui met l'accent sur les difficultés que nous rencontrons. Il met en exergue une situation, qui est celle de l'aménagement du territoire, et je reprendrai, M. le président, sa proposition, qui même si ça ne dépend pas directement de nous, permettrait de disposer d'une vision plus globale de l'aménagement du territoire, qui est une des politiques principales si nous voulons conserver un équilibre entre les zones urbaines et les zones rurales. Nous sommes là pour le défendre - je suis moi-même premier vice-président d'une métropole, avec une densité sur la côte d'Azur, qui est extrêmement élevée, et une majorité des communes qui sont des communes rurales. J'ai noté contraction, érosion, recul, baisse des crédits, et je constate que quand nous étions en charge, nous avions 7 milliards, et aujourd'hui 5,4 milliards, on a perdu, qu'on le veuille ou non, que vous le preniez dans un sens ou dans un autre, on a perdu 25 % des crédits. Et donc comme Caton l'ancien, je répèterai à longueur des réunions de cette commission qu'il faut faire des réformes de structure. Nous avons aujourd'hui une politique de partage de la pauvreté. J'ai trois questions. Pourquoi un tel recul des financements sur les pôles de compétitivité et sur les pôles d'excellence ruraux ?
La réforme des ZRR est, vous l'avez dit, repoussée à 2017. Pourquoi ? Que se passe-t-il ?
Sur le chlordécone, vous avez dit que l'essentiel des crédits sont des crédits de fonctionnement et que l'on ne traite pas au fond le sujet, qui est un sujet de santé publique majeur, me semble-t-il. Qu'aurait-il fallu faire, dans ce domaine, pour améliorer la situation de nos concitoyens ?
M. Gérard Miquel. - Moi je veux à mon tour féliciter M. Pointereau, qui nous a fait un excellent rapport, et qui a démontré par là qu'il avait une connaissance approfondie des problématiques du monde rural - on ne les connaît aussi bien que quand on y vit ! Je voudrais aborder quelques points. La DETR a été augmentée, de manière extrêmement sensible. Et il faut reconnaître que dans nos départements ruraux, c'est particulièrement intéressant. Cela permet d'abonder les crédits sur certaines actions. La politique des centres-bourgs est une politique essentielle. J'ai le privilège d'être élu d'un département rural depuis 44 ans. J'ai vu l'évolution, surtout depuis les lois de décentralisation, qui avaient à l'époque été beaucoup combattues, mais qui nous ont permis d'aménager nos territoires, de les équiper.
L'ATESAT, je ne me suis jamais battu pour garder ce dispositif. Nous ne pouvons pas demander à l'État de faire tout à notre place, après 30 ans de décentralisation ou plus. C'est à nous à assumer, ce n'est pas à l'État de mettre à disposition des techniciens. Les départements se sont quasiment tous organisés avec des structures qui amènent l'ingénierie publique à disposition des collectivités et c'est très bien ainsi. Un beau succès : les maisons médicales et les maisons de service public. Les maisons médicales permettent d'avoir, dans une même maison, tous les services médicaux regroupés - du médecin au dentiste, au podologue - et c'est une bonne réponse pour les patients et les professionnels qui peuvent travailler en équipe et assurer les relais dans de bonnes conditions.
À la Poste, mes chers collègues, nous sommes devant des évolutions considérables. La Poste voit son courrier diminuer tous les ans. Je préfère avoir une agence postale communale à la mairie, qui a une amplitude d'ouverture beaucoup plus intéressante, qu'un petit bureau de poste avec des heures d'ouverture très faibles et qui n'est pas fréquenté. Et ça marche très bien ! On n'est pas dans un système figé, on est dans une évolution considérable. Des évolutions d'habitude de vie, des services qui doivent immanquablement s'adapter. Nous devons faire évoluer nos systèmes d'intervention.
Le FACÉ est très bonne chose ; nos prédécesseurs ont eu beaucoup d'imagination sur ce sujet, et ont inventé un système qui a permis de desservir nos campagnes dans de bonnes conditions. J'aurais aimé qu'on fasse la même chose pour l'eau. Mais on ne l'a pas fait. Nous avons beaucoup de syndicats départementaux d'électrification qui ont des réserves, parce que la réalisation des travaux n'avance pas assez vite. Nous avons des agences de l'eau qui ont des réserves financières.
M. Hervé Maurey, président. - Qui avaient, M. Miquel !
M. Gérard Miquel. - J'ai bien en tête la ponction.
M. Hervé Maurey, président. - Les ponctions...
M. Gérard Miquel. - Mais là-aussi, nous devrions être beaucoup plus réactifs que nous ne le sommes pour financer des projets qui sont prêts et en attente de financements.
M. Benoît Huré. - Je voudrais féliciter le rapporteur pour la qualité de son travail. C'est vrai, M. Miquel a eu raison de le dire, depuis 40 ans, les choses ont bien changé dans nos territoires ruraux, mais urbains aussi. Je crois que c'est peut-être la façon de présenter l'aménagement du territoire qui nous met toujours en difficulté. L'aménagement du territoire, avant d'être une question de solidarité et d'équité territoriale, ce qui est légitime, c'est un atout pour notre pays : il y a des réserves de croissance dans des territoires bien aménagés. Donc c'est utile, il faut aussi le présenter sous cet angle. Il faut qu'on soit modestes, les uns et les autres. Depuis quelques décennies, on n'est pas très bons là-dessus. Il y a deux ans, vous nous tacliez parce que les crédits n'étaient pas à la hauteur, maintenant c'est nous qui vous taclons. Je crois qu'on est co-responsables de cette affaire. Ce qui est certain, c'est que, en dépit d'une politique d'aménagement du territoire qui n'est pas à la hauteur de nos ambitions, les écarts de richesse entre les territoires se sont considérablement accrus et continuent de s'accroître. Cela suppose derrière un vrai courage politique au niveau de la péréquation. Or, il faut reconnaître que la péréquation horizontale est illusoire. Nous sommes dans un État décentralisé, je suis un partisan de la décentralisation, mais pour les territoires fragiles, j'aime bien la centralisation. Quand on regarde, c'est la péréquation verticale qui a le mieux fonctionné et qu'il faut privilégier. L'État est plus en capacité d'aller prélever, là où il y a des rentes de situation territoriale, pour alimenter un fonds de péréquation verticale au niveau national.
Je voterai dans le sens du rapporteur. Toutefois chers collègues, nous avons une réalité qui nous rattrape de manière dramatique. Dans des situations d'urgence inédites, les priorités changent. Le Président de la République a annoncé qu'il souhaitait privilégier le pacte de sécurité au pacte de stabilité, tout le monde ne peut qu'être d'accord. Toutefois, les obligations du pacte de stabilité vont rapidement nous rattraper. Donc nous allons devoir gérer ce double défi.
J'ai par ailleurs entendu nos collègues dire que l'État n'est pas seul pour accompagner les territoires. C'est vrai, mais permettez-moi de douter de la capacité de ces nouvelles grandes régions à être opérationnelles rapidement. Quant aux départements, qui ont hérité de cette belle mission des solidarités territoriales, ils n'ont pas les moyens de le faire. Treize conseils départementaux ne peuvent pas finir l'année 2015, et quarante-deux ne pourront pas équilibrer leur budget 2016. Car le reste à charge des dépenses sociales n'est pas compensé par l'État à un niveau raisonnable. En 2014, ce sont sept milliards qu'il n'a pas remboursé aux départements. En 2015, ce sont huit milliards ! Les départements tentent d'assurer la solidarité territoriale, en se substituant à l'ATESAT.
Nous devons regarder la politique d'aménagement du territoire et les moyens qui y sont consacrés comme étant un investissement utile pour la croissance de notre pays.
M. Charles Revet. - Je félicite également Rémy Pointereau pour son rapport très complet. Il faut aller au fond des choses et bien sûr nous le suivrons quant à son avis.
Je pense que l'aide à la redynamisation des centres-bourgs est une très bonne chose, il faut le dire. Mais je crains que l'efficacité ne soit pas au rendez-vous, tout simplement car la situation des communes en matière de financement est problématique. Les difficultés rencontrées par d'autres collectivités, en particulier certains départements, risquent de limiter l'investissement local et donc l'ambition de ces dispositifs.
Je ne partage pas ce qu'a dit notre collègue Gérard Miquel sur les agences de l'eau, car il oublie qu'il y a de nouveaux prélèvements très importants de l'État. La création des maisons de services au public est une bonne chose. Dans ma commune, j'ai décidé de créer une agence postale face à l'augmentation de la population mais son coût était trop élevé. J'ai alors proposé à La Poste que la mairie assure l'accueil du service et c'est une formule gagnant-gagnant. C'est une formule qui devrait être développée davantage dans les petites communes.
M. Jean-François Longeot. - Je félicite également le rapporteur. Je souhaiterai revenir sur les stations-service et le FISAC. Initialement, 12,5 millions de crédits étaient prévus pour résorber les 2 200 dossiers en souffrance. Ces crédits ont été ramenés à 3,12 millions d'euros à l'Assemblée nationale. Qu'on ne vienne donc pas nous dire que la promesse du Président de la République est tenue. Pourtant, les stations-service participent fortement à l'aménagement des territoires ruraux.
À propos des syndicats d'électricité, je pense qu'il faut distinguer entre les différentes structures. Les syndicats d'énergie urbains n'ont pas les mêmes fonds, ni les mêmes activités que les syndicats ruraux. Quant à l'enfouissement des réseaux, c'est important à la fois pour l'esthétique mais également pour la sécurisation. Nous avons évoqué la prévention des risques lors de l'avis précédent. Or le nombre d'interventions nécessaires est réduit lorsque les réseaux sont enfouis, car les intempéries ont un impact plus faible.
M. Ronan Dantec. - Ayant eu ce rapport à faire dans le passé, je tiens d'abord à souligner que c'est un rapport impossible à faire. Car on tente d'analyser quelques lignes de crédit, mais sans pouvoir les adosser à une vision globale d'aménagement du territoire. En écoutant les uns et les autres, je pense vraiment que notre pays n'a plus de doctrine d'aménagement du territoire, ni au niveau de l'État, ni au niveau de sa représentation parlementaire. On entend encore des choses dépassées, comme l'opposition urbain-rural, qui ne correspond plus à rien dans ce pays aujourd'hui. Nous devons nous doter d'une vraie doctrine d'aménagement. Certains territoires ruraux s'en sortent bien, souvent en lien avec une grande agglomération. La vision du film Regain de Marcel Pagnol est encore très présente chez certains, alors même que Pagnol serait très surpris s'il revenait près de la métropole Nice Côte d'Azur en voyant tout le travail accompli !
Quid de ces grandes régions qui pour la plupart d'entre elles sont adossées à une métropole ? Quid des dynamiques entre centres urbains qui permettent à des villes moyennes de se développer ? Si on n'a pas cette vision globale on en reste à des discours schématiques. Je voterai contre le rapport car il n'est pas adossé à cette vision globale d'aménagement du territoire dont on manque cruellement aujourd'hui.
M. Hervé Maurey, président. - Je souscris tout à fait à ce que dit Ronan Dantec, mises à part les réserves qu'il a exprimées sur les conclusions du rapporteur. Nous avons effectivement un vrai problème aujourd'hui pour avoir une doctrine sur l'aménagement du territoire et une vision actualisée des choses. Nous avions organisé début 2015 une table-ronde sur ce sujet pour essayer de définir cette doctrine, avec pour objectif d'élaborer un texte sur l'aménagement du territoire. Cela fait partie des travaux sur lesquels nous avons insuffisamment progressé à mon goût au cours de cette année. J'espère que nous pourrons le faire en 2016.
Par rapport à la mise en place des futures intercommunalités, j'ai évolué sur le sujet et je pense aujourd'hui que les trop petites intercommunalités ne peuvent pas fonctionner et qu'il faut effectivement des intercommunalités d'une certaine taille. C'est le rôle de notre commission de travailler sur cette doctrine d'aménagement du territoire. C'est un chantier important de 2016.
Deux remarques : d'une part, l'aménagement du territoire est une compétence essentiellement régalienne. D'autre part, l'aménagement du territoire n'est pas seulement une question de crédits, mais avant tout une question de volonté politique et un état d'esprit. J'ai souvent dit qu'il faudrait que les projets de loi quand on les examine soient aussi passés au tamis de l'aménagement du territoire et qu'on mesure l'impact des lois dans ce domaine.
M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Je partage l'avis de notre collègue Ronan Dantec : il n'y a plus d'aménagement du territoire dans notre pays depuis Olivier Guichard, notamment du temps de la DATAR, quand il y avait une vraie prospective d'avenir, une vision à long terme, y compris dans les années 80 avec Monsieur Guigou, on parlait encore d'aménagement du territoire. Aujourd'hui, on partage plutôt la pénurie que la richesse dans notre politique des territoires, ce qui est regrettable.
Monsieur Leroy, vous avez rappelé que l'État n'était pas seul pour faire l'aménagement du territoire. C'est aussi la région, pour ce qui concerne les fonds européens qui sont des moyens constants, c'est une gestion rapprochée. Quant aux départements, compte tenu de leur situation financière, je ne vois pas comment ils pourraient apporter un plus à l'aménagement du territoire. La réforme de la DGF n'apportait pratiquement pas de plus aux communes, tout le monde était perdant dans la réforme qui était proposée. À part faire de la péréquation verticale sur la DGF entre communes rurales et urbaines ...
236 millions d'euros attribués pour les centres-bourgs, je rappelle que ces fonds proviennent de l'ANAH pour financer uniquement de l'habitat. Pour le FISAC, qui était une très bonne mesure pour aider les commerces, on est passé de 87 millions d'euros en 2007 à 10 millions d'euros en 2016 : ce sont des chiffres qui parlent !
Monsieur Bérit-Débat m'a reproché de donner des chiffres inexacts : j'ai pris les chiffres sortis de l'Assemblée nationale.
Madame Tocqueville, vous avez parlé des 200 maisons de santé pluridisciplinaires. Je redis qu'il n'y a plus de financement. Il doit rester 15 millions d'euros pour financer le solde des MSP. Il n'y a plus de politique dédiée aux maisons de santé.
Quant aux crédits décidés en comité interministériel en avril, je rappelle que le milliard d'euros de crédits annoncés ne sont pas des crédits nouveaux mais du recyclage, en redéploiement sur des dossiers nouveaux. Le deuxième comité interministériel a annoncé 580 millions d'euros supplémentaires. J'ai interrogé Mme Bonnet-Galzy : j'attends encore la réponse de savoir d'où viennent ces 580 millions d'euros, je n'ai pas eu de réponse claire.
Monsieur Fouché, les agences postales ont été mises en place depuis plusieurs années et c'est une bonne chose, cela permet d'avoir des horaires d'ouverture beaucoup plus larges qu'auparavant, c'est un plus. Concernant les maisons de service public, c'est sous le gouvernement Fillon, avec M. Michel Mercier, ministre de l'aménagement du territoire, qui a mis en place ces maisons de service public en milieu rural. Quant au FACE, il est vrai qu'on pourrait se poser la question de l'enterrement des réseaux, mais c'est aussi une sécurité : on a beaucoup de lignes en milieu rural qui sont au milieu des champs ou au milieu des bois, quand il y a une tempête on est parfois deux jours sans électricité car on ne peut pas accéder à ces réseaux. Je vous rejoins quand vous dites qu'on ne fait pas assez pour l'assainissement. Là aussi, les agences de l'eau, si on ne leur prélevait pas leurs réserves au profit du budget de l'État, auraient peut-être plus de moyens pour nous aider.
Gérard Cornu a parlé du déséquilibre urbain et rural. C'est vrai que la DGF est un exemple concret puisque les dotations vont de 1 à 3 ou 4 selon la ruralité ou l'urbanité. Pas d'aides pour le commerce effectivement dans les centres-bourgs, ce qui est dommageable car les opérations centres-bourgs ne sont valables que s'il y a une vision globale : de l'habitat, du logement, du commerce, de l'artisanat. Il faudrait qu'à travers l'aide à l'ingénierie on puisse faire appel à un cabinet d'experts qui puisse faire un projet global avec des financements pour aider l'ensemble des acteurs ; avec un FISAC en nette diminution cela paraît difficile. Quant aux régions qui doivent pallier l'État, avec toutes les charges qu'elles auront, je ne vois pas ce qui va rester pour l'aménagement du territoire.
Monsieur Bérit-Débat, sur la baisse des crédits pour le programme PITE, il y a effectivement une diminution de crédits pour les programmes qui ont atteint leurs objectifs, mais seul le marais poitevin a atteint les objectifs, ni le chlordécone en Martinique ni le programme d'assainissement en Corse. Pour les zones de revitalisation rurale, on repasse le dossier au successeur de 2017 : si la réforme est vraiment nécessaire, pourquoi ne pas la faire maintenant ? La carte d'intercommunalité doit être terminée pour pouvoir faire les nouvelles zones. Cette carte est en principe terminée le 31 décembre 2016. Le nouveau programme ZRR pourrait être mis en oeuvre au 1er janvier 2017.
Louis Nègre met en exergue le partage de la pauvreté et non de la richesse, malheureusement. Concernant le recul des pôles de compétitivité et des pôles d'excellence rurale, nous sommes à -9,8 %.
Gérard Miquel a parlé de l'augmentation de 200 millions d'euros de la DETR.
Sur les réserves financières des syndicats d'électrification, il convient de faire attention de n'avoir pas trop de réserves et de dépenser les fonds avant que l'État vienne se servir.
Benoît Huré a parlé de l'aménagement du territoire utile pour la Nation et a dit qu'une péréquation horizontale était illusoire. C'est vrai que ce sera très difficile à mettre en oeuvre. L'investissement local a diminué d'environ 10 % en 2014 et j'ai l'impression que ce sera plus important en 2015.
Charles Revet, je souscris à vos propos : moins il y aura d'autofinancement moins il y aura d'investissement et c'est la spirale infernale de la décroissance pour nos collectivités.
Encore une fois, il faut que la politique de l'aménagement du territoire soit plus innovante, qu'on expérimente davantage et qu'on ait des fonds dédiés qui soient plus lisibles car il n'y a pas de lisibilité et pas de cohérence dans cette politique aujourd'hui.
M. Hervé Maurey, président. - Nous mettons aux voix le rapport de M. Rémy Pointereau.
La commission émet un avis défavorable à l'adoption de ces crédits.
Groupe de travail sur l'aménagement numérique du territoire - Examen du rapport
M. Hervé Maurey, président. - L'ordre du jour appelle l'examen du rapport du groupe de travail sur l'aménagement numérique du territoire.
Je devais présenter ce rapport avec Patrick Chaize. Nous en sommes en effet les co-rapporteurs. Toutefois, Patrick Chaize étant absent à la suite d'un deuil dans sa famille, je le présenterai seul.
Je remercie les membres du groupe de travail, qui comprend Mmes Bouchart, Didier, Billon, MM. Chaize, Camani également vice-président - Roux, de Nicolaÿ, Bignon, Longeot et Pointereau, pour leur participation à nos travaux.
Le groupe de travail a été mis en place en mars 2015 afin de faire un point d'étape sur la feuille de route du Gouvernement sur le numérique de février 2013 et sur le plan « France très haut débit ».
Nous avons procédé à une bonne vingtaine d'auditions et nous sommes déplacés dans la Manche. Nous avons dressé un constat et formulé des propositions.
L'objectif du Gouvernement est que la totalité de la population française soit couverte en très haut débit en 2022, et que 80 % de cette population le soit par la fibre optique de bout en bout (FttH).
Le Gouvernement a également fixé pour objectif intermédiaire un taux de couverture de la population de 50 % à l'horizon 2017.
Autre objectif : toute la population doit être couverte en haut débit de qualité en 2017, à un niveau de 3 mégabits par seconde, qui constitue le minimum pour bénéficier de connexions correctes, sans pour autant accéder à la télévision.
Je vous rappelle que le déploiement repose d'une part sur une zone d'initiative privée - choix du Gouvernement Fillon, confirmé par l'actuel Gouvernement - qui représente 53 % de la population et seulement 10 % du territoire, d'autre part sur une zone d'initiative publique (RIP) regroupant 47 % de la population et 90 % du territoire.
Le coût global de ce chantier est estimé par le Gouvernement à 20 milliards d'euros, dont 6 milliards d'euros pour la partie privée et 14 milliards d'euros pour le déploiement public, pour lequel l'État a prévu d'apporter 3,3 milliards d'euros.
Aujourd'hui, on observe que le déploiement progresse. 44 % des logements sont éligibles au très haut débit - ce qui ne veut pas dire qu'ils sont connectés.
C'est une situation en trompe-l'oeil pour deux raisons. En premier lieu, le Gouvernement a considéré que le très haut débit commençait à partir de connexions de 30 mégabits par seconde, alors que, jusqu'à présent, on considérait plutôt que le très haut débit débutait à 100 mégabits par seconde. Il est certain que si l'on baisse le seuil, les résultats sont différents.
Par ailleurs, la plupart de ces connexions se font aujourd'hui sur une technologie autre que la fibre, grâce à la rénovation du réseau en cuivre d'Orange, ou la modernisation du réseau câblé, avec l'alliance SFR-Numéricable.
En matière de fibre optique, seuls 11,3 % de la population sont éligibles. En 2012, et même avant, sous le Gouvernement Fillon, on considérait que très haut débit et fibre étaient synonymes. Dans les faits, les choses ont évolué.
Aujourd'hui, seuls 12,5 % des logements sont abonnés au très haut débit, quelle que soit la technologie. On observe en outre que le déploiement du très haut débit se fait essentiellement en zones très denses, dans les villes, là où les opérateurs peuvent trouver une certaine profitabilité.
On peut penser que l'objectif de 50 % de la population en 2017 a des chances d'être atteint, mais on est en revanche plus inquiet et plus dubitatif - pour rester modéré dans mes propos - sur le fait de tenir l'objectif de 100 % en 2022. Même si l'on parvient à 50 % en 2017, le reste se situera dans les zones rurales et périurbaines. Or, on sait que ce sera beaucoup plus difficile et plus coûteux.
Comme sous la précédente majorité, l'État se contente d'apporter son financement dans des conditions qui ne sont pas aussi satisfaisantes qu'on le prétend. On affiche que 3,3 milliards d'euros ont été inscrits au budget. Pour l'instant, il s'agit de 900 millions de crédits, et les dossiers s'amoncellent au Fonds national pour la société numérique (FSN).
Le document que j'ai en main a été rendu public par l'Association des villes et collectivités pour les communications électroniques et l'audiovisuel (AVICCA), sur lequel est indiqué que soixante-seize projets ont été déposés, pour un investissement total de 11 milliards d'euros. Or, à ce jour, l'État a décaissé 18 millions d'euros !
Il est donc parfois agaçant d'entendre le Gouvernement faire de l'autosatisfaction, alors que si peu de dossiers ont obtenu des financements.
Par ailleurs, l'État n'accompagne pas comme on le souhaiterait les porteurs de projets, des réseaux d'initiatives publiques (RIP). En particulier, il ne leur apporte aucune aide à la décision en matière de choix technologiques. Or, ceux-ci sont souvent très complexes, et peuvent conduire les collectivités à ne pas faire forcément les bons arbitrages.
Quant aux opérateurs, on est à peu près dans la même situation qu'il y a quelques années, ceux-ci étant peu ou pas contrôlés par l'État. Même lorsqu'ils ont déclaré des intentions de déploiement, rien ne garantit qu'ils le fassent. Or le seul fait qu'ils envisagent de déployer dans certaines zones empêche les RIP de le faire. Cette sorte de préemption ne lie pas les opérateurs privés, mais bloque la puissance publique.
Enfin - et c'est un vrai scandale - les RIP sont obligés de déployer des réseaux qui coûtent très cher, où les opérateurs ne viennent pas.
Face à cela, les RIP sont confrontés à des choix complexes, à des investissements importants, qu'ils doivent assumer compte tenu de la forte baisse des dotations, et à des financements à venir, longs et incertains.
Pour l'instant, je rappelle que seulement 900 millions d'euros sont inscrits par rapport aux 3 milliards d'euros qui ont été promis. Or, le FSN ne court que jusqu'en 2020.
Enfin, les RIP sont aussi confrontés à des attentes très fortes des élus locaux et des citoyens.
La question du haut débit n'est donc pas réglée ; aujourd'hui, plus d'un Français sur dix ne dispose pas d'un débit supérieur à 3 mégabits par seconde. Dans la feuille de route du Gouvernement, il était prévu que cette couverture serait assurée en 2017, comme le Sénat l'avait d'ailleurs voté dans une proposition de loi en 2012. Force est de constater que les choses ont peu évolué.
Quant à la couverture en téléphonie mobile, les chiffres officiels, qui sont selon moi très en deçà de la réalité, signalent plusieurs centaines de communes privées de 2G et encore plus de 3G, les opérateurs n'ayant pas tenu leurs engagements. Pour ce qui est du déploiement de la 4G, il exclut près de 70 % du territoire.
Je me réjouis que le Gouvernement, dans la loi Macron, ait ouvert à nouveau le dossier - mais j'y reviendrai dans les propositions. Il faut vraiment que ce qui est inscrit dans la loi Macron puisse être mis en oeuvre. Je n'insiste pas plus à ce stade.
Il est vrai que, par rapport au réseau fixe, la qualité varie d'un à cent. Certains bénéficient déjà de 100 mégabits par seconde, alors que d'autres n'ont même pas 1 mégabit par seconde. Pour ce qui est de la téléphonie mobile, certains territoires et certains citoyens n'ont même aucune connexion quand d'autres bénéficient aujourd'hui de la 4G + et demain de la 5G.
Face à ce constat, nous avons souhaité faire des propositions qui, sans remettre en cause tout ce qui a été décidé, ce qui serait contre-productif, améliorent le dispositif et fassent en sorte que les engagements soient respectés afin d'éviter de nouvelles désillusions, comme le souligne le titre de ce rapport. Rien n'est pire, en matière d'action publique, que d'annoncer des choses et de ne pas tenir les promesses. L'objectif est donc de tenir vraiment les engagements qui ont été pris par les uns et les autres - État, opérateurs, collectivités.
Nous souhaitons tout d'abord que le Parlement soit davantage associé aux choix structurants en matière de couverture numérique. Toutes les décisions qui ont été prises par les gouvernements successifs ces dernières années concernant le déploiement du très haut débit l'ont été sans que le Parlement soit associé. Pire, la loi Pintat, votée en 2009, est restée inappliquée, le Gouvernement n'ayant pas pris les décrets d'application concernant la mise en place du Fonds d'aménagement numérique des territoires.
L'engagement de créer une agence publique dédiée au pilotage et composée de l'État, des collectivités et des opérateurs, comme cela avait été annoncé par l'actuel Gouvernement, n'a pas été non plus respecté, l'Agence du numérique étant une structure purement administrative rattachée à Bercy.
Nous avons orienté nos propositions autour de cinq axes.
Le premier a trait au respect des engagements pris par les opérateurs qui, aujourd'hui, ne les lient en rien. Nous demandons en conséquence que, dès 2016, on écrive aux opérateurs pour demander s'ils confirment ou non leurs engagements. Si c'est le cas, nous demandons une véritable contractualisation, avec un échéancier, des pénalités et des sanctions en cas de non-respect.
M. Jean-Jacques Filleul. - La loi Macron prévoit des pénalités !
M. Hervé Maurey, président. - Non, la loi Macron ne prévoit rien en matière de très haut débit fixe, mais uniquement en matière de téléphonie mobile.
La seconde proposition de cet axe consiste à veiller au principe de complétude dans les zones moins denses, et de renforcer le suivi de l'État et du régulateur sur cette couverture, afin d'éviter toute hétérogénéité et tout mitage.
Deuxième axe : renforcer le soutien aux collectivités territoriales et à leurs délégataires. Nous demandons que soit pérennisé et renforcé le subventionnement de l'État par la mise en place du Fonds d'aménagement numérique des territoires créé par la loi de 2009. J'avais été nommé parlementaire en mission en 2010. Nous avions fait des propositions pour alimenter ce fonds.
La création d'une contribution de solidarité numérique a été plusieurs fois proposée dans les débats budgétaires, aussi bien par la droite que par la gauche, avant qu'on ne nous oppose l'article 40.
Cinquième proposition : permettre de fédérer les RIP en matière de commercialisation. S'ils pouvaient se regrouper avec les opérateurs publics, ils seraient alors plus forts. Aujourd'hui, un opérateur peut se désintéresser d'un département, mais ce sera beaucoup plus difficile d'adopter la même attitude vis-à-vis d'une région et, a fortiori, d'une grande région.
Nous proposons également de garantir aux collectivités la possibilité d'adapter la commercialisation et la tarification afin de rendre les réseaux attractifs. Dans la loi Macron, on a approuvé des lignes directrices adoptées par l'ARCEP qui cadrent la commercialisation. Nous souhaitons que ces lignes ne soient pas trop rigides, dans l'intérêt des RIP : pourquoi pas, sur une période de démarrage du réseau, ne pas recourir à des tarifs attractifs ?
La dernière proposition en ce domaine ne plaira pas aux opérateurs - mais je ne pense pas que l'on soit là pour leur faire plaisir. Il faut faire en sorte que les opérateurs utilisent les réseaux déployés par les collectivités, dès lors que leur qualité technique aura été certifiée. L'argument des opérateurs est actuellement de dire que le réseau est de mauvaise qualité technique. Ce n'est pas compliqué d'avoir un organisme indépendant certifiant le réseau, pour demander ensuite aux opérateurs de l'utiliser !
Troisième axe : rendre l'environnement technologique et technique plus favorable au déploiement de la fibre. Il faut d'abord que l'on réaffirme que l'objectif final reste la fibre ; on sait très bien que c'est elle qui permettra le plus de débit. Je ne suis pas opposé à une montée en débit qui permette, dans un premier temps, d'apporter des solutions aux territoires, mais on sait que ces solutions, qui sont aujourd'hui satisfaisantes, ne le seront pas demain. Il faut donc rappeler - et le Gouvernement est sur cette position - que la montée en débit n'est qu'une étape et qu'il convient de vérifier dans le financement que c'est bien le cas, sauf situation technologiquement ou financièrement déraisonnable, voire dans laquelle il est impossible de recourir au FttH.
La proposition suivante consiste à sécuriser les opérations de montée en débit sur cuivre. Il s'agit de problèmes juridiques que l'on connaît bien, notamment en matière de droit européen. Il faut essayer de s'occuper de ces choses-là très en amont. Aujourd'hui, le financement de la montée en débit est en effet largement bloqué par un recours devant les institutions européennes. Ce sont des questions qu'il conviendrait de traiter en amont, avant l'achèvement de certains déploiements.
La proposition suivante a pour but de faciliter l'accès des collectivités territoriales aux infrastructures existantes. Aujourd'hui, l'État demande que les RIP, en matière de collecte, utilisent les réseaux existants et n'en créent pas de nouveaux. Il est très compliqué pour les collectivités qui déploient leur réseau d'avoir accès au réseau d'Orange. Soit ils n'ont pas d'information, soit ils n'ont aucune garantie sur la tarification qui leur sera appliquée, et qui n'est pas réglementée.
Il convient donc de faciliter l'accès technique, ainsi que l'information sur la tarification présente et surtout future.
Nous proposons également de basculer la zone cuivre sur la fibre optique. Tout le monde est d'accord pour estimer qu'il ne peut y avoir, à terme, un réseau cuivre et un réseau fibre.
Nous partageons, Patrick Chaize et moi, la même position et estimons que les propositions du rapport Champsaur sont très modestes. Nous pensons qu'il conviendrait de mener l'expérimentation en zone rurale. L'expérimentation qui a été menée jusqu'à présent l'a été à Palaiseau, qui ne constitue pas vraiment une zone rurale.
Cette expérimentation permettrait de dégager d'autres problématiques et de mettre en place un dispositif plus volontariste, qui ne laisse pas la main à l'opérateur historique. Celui-ci bénéficiant de la rente cuivre, l'idée ne nous paraît en effet pas la meilleure qui soit.
Quatrième axe : je crois qu'il faut que nous allions rapidement vers le haut débit, qui a été promis par le Gouvernement, et qu'on peut y contribuer, notamment avec le dispositif de financement mis à disposition des RIP. Peut-être pourrait-on inciter à apporter en priorité un minimum de débit aux zones qui n'en ont pas du tout.
Autre proposition : accélérer le raccordement des sites stratégiques pour les territoires par un meilleur subventionnement.
J'en viens au cinquième et dernier axe qui traite de la téléphonie mobile.
La première proposition a déjà été formulée dans cette maison et a même été votée dans le cadre de la proposition de loi du Sénat ; elle consiste à modifier les critères et les mesures de la couverture qui, aujourd'hui, ne correspondent plus aux usages, et à réduire le délai de couverture de la population en 4G, fixé en 2027. La 4G peut également apporter des solutions en matière d'accès fixe. Il faut donc l'accélérer.
Dernière proposition en matière de téléphone mobile : il faut vraiment, je le dis sans aucun esprit polémique, faire en sorte que ce qui est dans la loi Macron puisse s'appliquer, sans quoi nous allons encore avoir de grandes déceptions. Or, j'ai déjà des inquiétudes quand je vois, dans le département dont je suis élu, la manière dont on recense les communes qui ont des problèmes de couverture.
Dans mon département, le secrétaire général pour les affaires régionales (SGAR) a sorti une liste sans consulter personne ; il arrive à sept sites qui n'ont pas de 2G, alors que le département en comptabilise cent et en dénombre deux fois plus en ce qui concerne la 3 G.
La vérité est peut-être entre les deux, mais si on se contente de dire qu'on a fait un recensement exhaustif et que ce n'est pas la réalité, on créera encore des frustrations.
Il faut réaliser ce recensement et être capable de mettre une vraie pression sur les opérateurs. Emmanuel Macron a l'air d'accord et j'espère qu'il le fera.
Dernière proposition : aborder, dans une approche intégrée, la question des réseaux fixes et mobiles. On sait que la 4G est faite pour la téléphonie mobile, mais cela peut aussi apporter une solution à l'Internet fixe.
On a souvent, dans nos collectivités, une structure qui s'occupe de l'Internet fixe tandis qu'une autre traite de la téléphonie mobile. Il faut que tous travaillent en bonne cohérence.
En conclusion, notre rapport n'est pas un rapport à charge. Il correspond à la réalité. Nous avons opté pour une approche pragmatique en examinant l'état de la couverture numérique sans oeillères. Pierre Camani, qui participait à la réunion conclusive du groupe de travail, s'est reconnu dans beaucoup de choses que nous avons dites.
Beaucoup de dispositions figuraient déjà dans la proposition de loi que le Sénat, et notamment l'opposition socialiste et communiste de l'époque, a votée.
Nous sommes tous d'accord pour dire que le numérique est un élément essentiel pour l'aménagement du territoire. Il faut qu'il soit considéré comme une priorité et tout faire pour que ce qui a été promis par le Gouvernement soit réalisé ; dans le cas contraire, non seulement nous assisterons à de nouvelles désillusions, mais ceci ne facilitera pas le développement de nos territoires ruraux, au contraire.
M. Pierre Camani. - Merci pour cette présentation. C'est un travail très intéressant qui a été réalisé, et nous pouvons nous retrouver sur la plupart des propositions.
Je ne suis toutefois pas d'accord avec le constat, point sur lequel nous avons déjà échangé avec le président.
On peut considérer que la bouteille est à moitié vide ou à moitié pleine. Moi, je la vois plutôt à moitié pleine.
Dans le plan très haut débit, contrairement à ce qu'a dit le président, une agence a été créée pour soutenir les collectivités qui investissent. Un référentiel national se met en place pour éviter tous ces problèmes techniques. Le très haut débit est une technologie extrêmement complexe, mais essentielle. C'est pour moi un enjeu majeur en termes d'aménagement du territoire.
Les territoires ne peuvent vivre que s'ils sont bien irrigués par les routes, par le ferroviaire et par le très haut débit. Celui-ci risque même de passer devant les autres infrastructures. Dans certains territoires ruraux éloignés des grandes infrastructures de communication, disposer du très haut débit permet le développement et l'accueil d'entreprises travaillant dans le secteur des nouvelles technologies.
S'agissant des crédits, le Gouvernement a mis en place, dans le cadre du plan très haut débit, un modèle de financement. Certes, ces crédits ne sont pas consommés car nous connaissons quelques retards dans l'instruction des dossiers.
Quatre-vingts dossiers sont déposés et instruits. Dans notre pays - ce n'est pas nouveau - les choses mettent malheureusement toujours bien plus de temps à avancer que ce que l'on souhaiterait. Un problème avec la Commission européenne concernant le financement de la montée en débit sur cuivre a freiné ces dossiers. Selon Bercy, avec qui j'en ai discuté il y a peu, les autorisations sont accordées. On ne peut comparer les 3 milliards d'euros d'engagements de l'État aux 18 millions d'euros décaissés. Vous savez bien que les collectivités n'attendent pas que les crédits soient décaissés pour investir.
La position de l'Union européenne doit donc nous rassurer, certains plans de déploiement reposant sur la montée en débit sur cuivre. Il faut y rester attentif et disposer de solutions rapides.
Le choix du mix technologique est un choix de bon sens. Il s'agit d'un double choix associant le déploiement décentralisé et le mix technologique car, même si l'objectif reste la fibre dans chaque foyer, c'est quasiment impossible dans un délai tenable.
Il est donc important que les citoyens disposent du haut débit et que les entreprises puissent compter sur le très haut débit. Il faut arriver à offrir le haut débit très rapidement aux territoires, même les plus reculés, de manière à pouvoir déployer la fibre optique plus sereinement.
Dans mon département, on a à la fois la malchance et la chance de bénéficier d'un réseau WiMAX. C'était une malchance hier, c'est devenu une chance aujourd'hui, car on va pouvoir faire de la montée en débit hertzienne en bas débit, et offrir 6 mégabits par seconde, 10 mégabits par seconde et 20 mégabits par seconde pour un coût très modique, en utilisant les infrastructures existantes. Cela va nous permettre de déployer la fibre optique plus posément, le plan national étant un plan à dix ans, tout comme les plans départementaux.
L'État organise et structure. L'objectif de la ministre est de faire en sorte que tous les départements aient déposé un dossier cette année. Dès lors, on peut penser que les choses vont se faire.
Quant aux propositions, je suis globalement assez d'accord sur le respect des engagements pris par les opérateurs. Il faudra que le Gouvernement et nous-mêmes soyons plus précis sur ce point, et que l'on y associe davantage les départements.
Veiller au principe de complétude dans les territoires est important par rapport aux opérateurs. Nous sommes nombreux à partager l'idée d'un soutien aux collectivités, d'une mise en place d'une contribution de solidarité numérique et d'une taxe sur l'abonnement, même si elle a été rejetée hier soir en séance, après que Patrick Chaize a proposé un amendement instituant une taxe de 75 centimes sur les abonnements pour permettre de financer le déploiement du très haut débit.
Il est vrai que le contexte ne s'y prête pas trop mais, sur le fond, il faut avoir une véritable réflexion. Le financement de l'électrification, dans notre pays, a reposé sur une taxe, et cela a très bien fonctionné. À terme, il faudra trouver une solution de ce type, d'autant qu'il s'agit d'un service dont le coût diminue de manière extraordinaire depuis des années.
Ajouter une taxe à un service onéreux est toujours compliqué, mais dans ce cas, la concurrence faisant baisser le prix des abonnements, on pourrait avoir un débat.
Il est très important que les opérateurs utilisent les réseaux des collectivités. Il faut arriver à l'imposer, mais il convient également que les collectivités puissent utiliser les réseaux des opérateurs. Dans mon département - ce qui contredit la position du président - on a réduit la taille des réseaux de collecte à la demande de l'agence de très haut débit, un réseau de collecte Orange existant et l'État ne subventionnant pas les endroits où il en existe déjà un. Le problème vient du fait qu'Orange ne met pas celui-ci facilement à disposition.
M. Hervé Maurey, président. - Je n'ai pas dit le contraire !
M. Pierre Camani. - Il faut donc encadrer cet aspect des choses, sécuriser les opérations de montée en débit sur cuivre. Il va falloir que nous soyons très précis. Beaucoup de collectivités les financent, tout en n'étant pas propriétaires. C'est un investissement qui est perdu pour une part.
Sécuriser les opérations de montée en débit sur cuivre signifie pouvoir utiliser ce dernier pour aller à terme vers le FttH, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.
Quant à la téléphonie mobile, je vous remercie d'avoir salué les mesures prises dans la loi Macron. Il faudra veiller à ce qu'elles s'appliquent, mais c'est une belle avancée !
Mme Évelyne Didier. - On est ici typiquement dans une politique d'aménagement du territoire, et qui dit aménagement du territoire, notion définie il y a bien longtemps, dit le même service pour tous ou, en tout cas, l'accès au même service pour tous sur tout le territoire.
Cela nécessite obligatoirement des objectifs nationaux, afin qu'il y ait égalité des citoyens.
Cela signifie également un réseau. On a déjà évoqué le réseau EDF, le réseau ferroviaire ; aujourd'hui, le réseau est nécessaire pour amener ce débit un peu partout.
Les objectifs nationaux n'empêchent pas une mise en oeuvre locale. On est pour ou on est contre, mais notre pays est maintenant géré dans le cadre de la décentralisation. Toute la question est de trouver le bon niveau. En tout état de cause, réseau veut dire maillage, et un maillage suffisamment fin pour irriguer l'ensemble du territoire.
Imaginez votre réseau sanguin, censé irriguer tout votre corps, auquel on aurait retiré peu à peu les capillaires ! C'est exactement ce qui risque d'arriver. C'est une comparaison qu'il faut avoir à l'esprit.
Maillage et réseaux vont, quoi qu'il en soit, avec service public et intérêt général. Si on n'est pas capable de lier toutes ces notions à celle d'aménagement du territoire, on n'a pas vraiment compris ce que cela signifie.
Aujourd'hui, nous sommes davantage dans la délégation de service public, où l'on a fixé également des objectifs aux opérateurs privés. Toutefois, ceux-ci ne jouent pas le jeu. On l'a vu avec SFR-Numéricable, qui avait pris des engagements et signé un conventionnement, et qui n'a pas honoré cette convention. Qu'est-ce que cela veut dire ? On ne peut pas appuyer une politique de service public sur des opérateurs malhonnêtes ou qui, lorsqu'ils changent de propriétaire, changent d'avis !
Il faut arriver à garantir le conventionnement au-delà du changement de propriétaire ou d'actionnaires. Dans le cas contraire, on ne peut confier une mission de service public à des opérateurs privés : ils auront toujours des intérêts supérieurs qui ne sont pas les nôtres. Un des défis sera donc celui-là.
Vous connaissez mon point de vue : je souhaiterais que l'on revienne au service public et à l'opérateur public mais, si ce n'est pas la volonté de la majorité, on doit s'interroger, en tant que parlementaire et défenseur de l'intérêt général, sur notre capacité à imposer des missions de service public aux opérateurs.
Cela me semble être l'enjeu, et je souhaiterais, si c'est possible, que ce soit intégré davantage dans le rapport, si les rapporteurs en sont d'accord. Nous sommes là pour défendre l'intérêt général, il ne faut jamais l'oublier.
M. Gérard Miquel. - Je me réjouis des dernières évolutions qui nous permettent aujourd'hui d'avoir une vision plus nationale et une meilleure coordination. L'exemple qu'a donné Pierre Camani est intéressant. Nous n'avons pas toujours maîtrisé les évolutions technologiques, qui ont été très rapides. Nous avons créé des réseaux dans nos collectivités. On y mettait de la fibre. Orange en avait un à côté, mais on ne pouvait pas l'utiliser. C'était redondant. Orange nous a longtemps expliqué que ce n'était pas la peine de réaliser ces réseaux, qu'ils le faisaient eux-mêmes très bien. En fait, Orange désirait conserver une situation de monopole.
Aujourd'hui, les choses sont mises à plat et on dispose d'un cadre. Les dossiers remontent ; ils vont être instruits le plus rapidement possible je l'espère, et tous les départements de France, dans quelque temps, verront leurs dossiers bien ficelés.
Il ne faut toutefois pas oublier qu'il existe un lien fort entre haut débit, très haut débit et téléphonie mobile, certains territoires n'étant toujours pas couverts, surtout dans des configurations accidentées, comme dans certains départements de France. On doit donc à présent travailler sur ce point de façon plus efficace.
Certes, il faudra des moyens, mais on a au moins un cadre qui nous permet d'avancer dans cette direction. Vous l'avez fort bien dit : la mise en place du très haut débit est nécessaire dans une politique d'aménagement du territoire bien comprise. C'est le défi devant lequel nous sommes placés : les territoires qui en seraient exclus seraient en perdition.
On doit oeuvrer tous ensemble dans cette direction, afin de desservir nos territoires dans leur totalité.
Mme Annick Billon. - Je pense qu'il ne faut pas manquer le développement numérique, nécessaire au développement économique des territoires, comme peuvent l'être les réseaux routier ou ferroviaire.
Les nouvelles technologies avancent très vite, et les élus n'ont pas tous le même degré de connaissance par rapport à ce sujet. Les techniciens sont des opérateurs privés qui placent leurs produits.
On est donc confronté à des difficultés. Les opérateurs privés engagent les collectivités à enfouir des fourreaux dès que des voies publiques sont refaites, et finissent par réaliser une installation aérienne. On n'a pas assez de communication institutionnelle dans ce domaine. Je ne suis personnellement pas ingénieure et on aurait besoin de disposer de bonnes informations, qui ne viennent pas uniquement des opérateurs privés.
M. Hervé Maurey, président. - En bon spécialiste du sujet, Pierre Camani a dit beaucoup de choses. Je le remercie pour le soutien qu'il apporte globalement aux propositions émises par le groupe de travail.
Pour ce qui est du constat, j'essaie d'être, comme toujours, le plus objectif possible. Sur ce sujet, mes positions n'ont jamais changé. Je n'ai pas prétendu que ce qu'avait fait le gouvernement Fillon en la matière était très bien, pas plus que je ne dis que ce qui est fait aujourd'hui est très bien - ni même très mal.
Vous disiez que le déploiement du très haut débit était essentiellement dû au rôle de l'État ; pour l'instant, ce n'est pas le cas : les chiffres montrent en effet que les 13 millions de prises à très haut débit relèvent aujourd'hui à 79 % de l'initiative privée. C'est d'ailleurs logique, les projets des RIP étant plus longs à parvenir à maturité.
S'agissant de l'instruction des dossiers, je veux bien que l'on dise que c'est toujours un peu long en France, mais certains dossiers traînent depuis plus de deux ans !
M. Pierre Camani. - Ce n'est pas nouveau !
M. Hervé Maurey, président. - Je ne dis pas que c'est nouveau, mais c'est un fait, et des délais aussi longs sont assez rares.
Vous dites que les départements n'attendent pas pour engager le déploiement mais, en attendant, ce sont eux qui assurent la trésorerie - et ce ne sont pas de petites sommes. Je ne vais pas revenir sur les difficultés des collectivités locales, mais ce n'est pas évident s'agissant d'investissements de cette nature.
Vous avez par ailleurs évoqué le WiMAX. Cela démontre bien la difficulté pour les collectivités de faire les bons choix technologiques.
Je ne jette la pierre à personne, mais cela me permet de souligner que, quels que soient les gouvernements, l'État n'apporte malheureusement pas d'aide à la décision pour que les collectivités sachent quelles sont les bonnes technologies.
Vous n'êtes pas satisfait du WiMAX, mais vous êtes convaincu que ce sera mieux pour l'avenir. Certains départements disent l'inverse et n'en veulent pas pour le très haut débit !
Qui a raison sur le fond ? Cela montre bien la difficulté de savoir, lorsqu'on doit faire un mix technologique, jusqu'où placer le curseur. Quelles technologies alternatives mettre en oeuvre ? J'aimerais qu'une structure d'État puisse apporter une expertise.
Concernant la contribution de solidarité numérique, il faudra y venir, d'autant qu'il existe en France des abonnements bien plus faibles qu'ailleurs. Cela pourrait donc être supportable.
L'objectif de la montée en débit, dès lors qu'elle est financée par la puissance publique, pose question, l'argent public venant financer un réseau privé, ce qui est contraire à toutes les règles de droit. Pour Orange, c'est dérogatoire du droit commun.
Le minimum est que l'on puisse réutiliser une partie de la fibre qu'on apporte pour la montée en débit dans le déploiement du très haut débit par fibre. On espère des taux de 70 %.
S'agissant du travail de M. Macron, je salue bien volontiers celui-ci ; je l'ai fait dans l'hémicycle et je peux le refaire tout de suite, mais force est de constater qu'il a repris des choses que nous demandons depuis très longtemps. Celles-ci figuraient dans la proposition de loi que le Sénat a votée en février 2012, et qui a été rejetée par l'Assemblée nationale en octobre 2012, à la demande du Gouvernement. M. Macron ne faisait certes pas partie du gouvernement à l'époque, mais il s'agissait de la même majorité.
Mme Didier a estimé que les objectifs que l'on fixe aux opérateurs privés ne sont pas tenus. On ne leur en fixe même pas : ils font ce qu'ils veulent ! Le conventionnement n'est même pas général. En cas de convention, les engagements qui ne sont pas tenus devraient être sanctionnés, mais ce n'est pas le cas.
Vous aimeriez que l'on impose des missions de service public aux opérateurs : c'est ce que je demande depuis toujours. J'ai encore dit hier soir, lors de la défense d'un amendement sur la majoration de la taxe Copé, que je préférerais qu'on arrête de taxer les opérateurs et qu'on leur fixe des obligations. Je suis donc tout à fait en phase avec vous. Il est d'ailleurs précisé dans le rapport que la somme des intérêts commerciaux des opérateurs ne fait pas l'intérêt général.
Je partage, comme toujours, l'avis de M. Miquel.
Mme Billon évoque enfin des sujets très compliqués. Très souvent, même quand on croit connaître la question, on ne sait pas quoi faire. Quelle est aujourd'hui la bonne technologie pour compléter le déploiement de la fibre ? Même quand vous êtes aux responsabilités, il n'est pas évident de répondre. La preuve : toutes les collectivités n'opèrent pas les mêmes choix.
Quand on s'adresse à des publics un peu moins avertis, à commencer par nos maires, c'est très compliqué. Ils mélangent tout, entre fixe, mobile, réseau Orange, réseau RIP. Ils sont perdus, et il faut essayer, à nos niveaux, de faire de la pédagogie.
Voilà ce que je crois pouvoir répondre aux différentes interventions.
Il faut à présent que vous autorisiez la publication du rapport. Tout le monde est-il d'accord ? Il en est donc ainsi décidé.
La réunion est levée à 12 heures 15.