COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mercredi 7 février 2007

- Présidence de M. Denis Badré, vice-président.

Cour des Comptes - Transformation de l'agence nationale de valorisation de la recherche - Audition de M. Bertrand Fragonard, président de la 2e chambre de la Cour des comptes, de M. Jean-Pierre Denis, président directeur général d'OSEO

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Bertrand Fragonard, président de la 2e chambre de la Cour des comptes, de M. Jean-Pierre Denis, président directeur général d'OSEO, de M. Jean-Philippe d'Issernio, conseiller budgétaire du ministre délégué à la recherche, de M. David Bouchoucha, conseiller technique au cabinet du ministre délégué à l'industrie, de M. Guilhem Blondy, conseiller technique au cabinet du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, de Mme Delphine d'Amarzit, sous-directrice à la direction générale du trésor et de la politique économique (DGTPE), de M. François Tanguy, sous-directeur à la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) et de M. Laurent Moquin, sous-directeur à la direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales (DCASPL), pour suite à donner à l'enquête sur l'Agence nationale de valorisation de la recherche (ANVAR) et sa transformation en OSEO-ANVAR, transmise par la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF

M. Denis Badré, président, a tout d'abord rappelé que l'ANVAR, établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), créé en 1967, était devenue, en juillet 2005, une société anonyme (SA), filiale à 100 % de l'EPIC OSEO. Il a ajouté que cette SA, après s'être appelée OSEO-ANVAR, venait d'être rebaptisée OSEO Innovation. Il a, de plus, relevé que cette société disposait, en 2007, de 167 millions d'euros de crédits en provenance de l'Etat pour remplir sa mission en faveur de l'innovation dans les petites et moyennes entreprises (PME).

Il a ensuite indiqué que M. Maurice Blin, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », s'était interrogé quant à la gestion de l'ancien EPIC ANVAR et quant aux conditions de sa transformation en OSEO-ANVAR, ce qui avait conduit la commission à solliciter de la Cour des comptes une enquête sur ce thème, le 25 janvier 2006, en application des dispositions de l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), cette enquête lui ayant été transmise le 20 octobre 2006. Il a alors souligné que la présente audition avait pour objet principal de faire en sorte que les travaux réalisés par la Cour des comptes connaissent une suite effective.

Puis, après avoir présenté les excuses des présidents Jean-Paul Emorine et Jacques Valade, il a salué la présence de membres des commissions des affaires culturelles et des affaires économiques, auxquels l'audition était ouverte, de même qu'à la presse. M. Denis Badré, président, a ensuite invité M. Bertrand Fragonard à résumer les conclusions de l'enquête de la Cour des comptes.

M. Bertrand Fragonard a tout d'abord rappelé que l'ANVAR, devenue OSEO-ANVAR en juillet 2005, avait, en 2005, distribué un montant total d'aides de 210 millions d'euros et avait perçu, à ce titre, 77 millions d'euros de crédits de l'Etat, outre un budget de fonctionnement qui s'était élevé à 41 millions d'euros.

Il a ensuite déclaré que la Cour des comptes avait réalisé un contrôle classique de cet EPIC dans le courant de l'année 2005, portant sur sa gestion des exercices 1998 à 2003, qui avait donné lieu à un rapport particulier. Il a indiqué que les constations établies à l'occasion de cette première enquête d'une part, et l'intégration de l'ANVAR au sein du groupe OSEO d'autre part, avaient conduit la Cour des comptes à réaliser un nouveau contrôle dès 2006, qui a donné lieu à un rapport particulier en janvier 2007. Il a observé que l'enquête demandée, en parallèle, par la commission des finances du Sénat en application de l'article 58-2° de la LOLF comprenait la synthèse de l'ensemble de ces observations. Enfin, il a précisé que les observations de la Cour des comptes se limitaient à la période EPIC et ne concernaient pas la SA OSEO-ANVAR, qui lui avait succédé.

Après ces propos liminaires, M. Bertrand Fragonard a expliqué que les conclusions de la Cour des comptes pouvaient se résumer en trois constats.

En premier lieu, il a estimé qu'il convenait de mieux définir les missions dévolues à l'ex ANVAR, devenue OSEO Innovation, jugeant le décret n° 2005-766 du 8 juillet 2005 approuvant les statuts de la SA OSEO ANVAR et portant diverses dispositions relatives à son fonctionnement insuffisamment précis, en particulier pour ce qui concerne les sociétés cibles et le contenu de la notion d'innovation. A cet égard, il a considéré que la création par l'Etat d'autres structures de soutien à la recherche, au développement et à l'innovation, comme l'Agence nationale de la recherche (ANR), l'Agence pour l'innovation industrielle (AII), les pôles de compétitivité ou France investissement, rendait encore plus nécessaire une définition claire des rôles de chacun. A cette fin, il a recommandé de tirer partie de l'exemple des meilleures pratiques observées dans les pays étrangers.

M. Bertrand Fragonard a ensuite fait état des défaillances comptables de l'EPIC ANVAR relevées par la Cour des comptes lors de ses enquêtes, les imputant à trois facteurs :

- l'incapacité de l'agence à mener à bien la réforme de son système comptable et de ses systèmes d'informations entre 2001 et 2004 ;

- les difficultés de gestion par l'EPIC des actions déléguées par des tiers (ADT) ;

- l'absence de réaction de la majorité du conseil d'administration de l'ANVAR au cours des exercices successifs.

Ayant observé que les défaillances comptables de l'EPIC n'étaient pas sans conséquences pour la gestion de la SA qui a pris sa suite, il a reconnu que l'équipe dirigeante de l'ANVAR avait pris conscience du caractère sérieux de la situation en fin d'année 2004. Il a néanmoins souligné que la cellule de recherche et de régularisation comptable (CRER) mise en place par la DGCP pour traiter le dossier de l'ANVAR n'avait pu remplir que partiellement sa mission, d'autant plus que les dirigeants de la SA OSEO-ANVAR n'avaient pas fait leur première priorité de la régularisation des comptes de l'EPIC, auquel elle avait succédé.

M. Bertrand Fragonard a ensuite livré les conclusions de la Cour des comptes quant à la qualité des comptes de l'EPIC ANVAR sur la période 2000-2005, jugeant ainsi « non fidèles, non réguliers et non sincères » les comptes des exercices 1998 à 2003, « entaché d'erreurs et non en état d'examen » le compte financier de 2004, et ajoutant que le compte de l'EPIC pour 2005 n'avait pas pu être produit.

Il a précisé qu'à la suite d'une étude réalisée par un prestataire extérieur, l'agence avait décidé, en 2005, de passer, au titre de 2004, des provisions exceptionnelles d'un montant de 262 millions d'euros, afin de remonter le taux de provisionnement du non-remboursement des avances, de couvrir le risque d'actifs injustifiés présents dans les comptes et de couvrir le risque lié à une gestion comptable défaillante des actions déléguées par des tiers (ADT). Il a souligné que cette constitution de provisions avait abouti à un très fort déficit de l'exercice 2004, que l'administration fiscale n'a, de surcroît, pas permis à l'agence de reporter, du fait que ses défaillances en étaient la cause. Il a enfin déclaré que les incertitudes pesant sur le bilan initial de la SA OSEO-ANVAR avaient abouti à l'émission d'une réserve de son certificateur sur ses comptes 2005.

Puis M. Bertrand Fragonard a détaillé la troisième série d'observations de la Cour des comptes, portant sur la nécessité d'améliorer la définition des missions de l'agence, ainsi que l'évaluation de ses performances. A cet égard, il a critiqué le flou des objectifs assignés à l'ANVAR jusqu'en 2005 par les décrets n° 97-152 du 19 février 1997 relatif à son organisation et à son fonctionnement, et n° 97-682 du 31 mai 1997 relatif à l'aide à l'innovation. Il a également mis en exergue les hésitations de l'agence et de ses tutelles dans la définition de la politique d'aide, illustrée par le lancement, puis l'arrêt, des ADT pour compenser la baisse des subventions de l'Etat. Il a relevé la mauvaise gestion des ADT, pour lesquelles l'ANVAR était sous-rémunérée en raison de la sous-estimation de ses coûts complets. Enfin, il a fait état du manque de pertinence ou de l'absence de renseignement des indicateurs mesurant la performance de l'agence, précisant qu'à ce jour, la mesure du coût et de l'efficience de la SA restait difficile.

En conclusion, M. Bertrand Fragonard a déclaré que les problèmes nombreux soulevés par la Cour des comptes avaient été correctement analysés par l'actuelle équipe dirigeante d'OSEO. Il a également reconnu que les démarches entreprises allaient dans le bon sens, en remarquant cependant que tous les problèmes issus des errements passés n'étaient pas encore résolus.

M. Denis Badré, président, a ensuite invité M. Jean-Pierre Denis à réagir aux remarques de la Cour des comptes.

En réponse, M. Jean-Pierre Denis a affirmé qu'il partageait les principaux constats de l'enquête, soulignant l'incompatibilité entre la comptabilité de l'époque de l'ANVAR, qu'il a qualifiée de « comptabilité de caisse », et les cycles des aides octroyées par cet établissement, s'agissant en particulier des avances remboursables, qui s'étendent sur plusieurs années. De plus, il a regretté les insuffisances du système d'information de l'époque de l'agence, les liant toutefois en partie à la modicité des crédits d'investissements versés alors par l'Etat à l'ANVAR. En outre, après avoir souligné que le transfert des aides du ministère de l'industrie à l'agence avait « ajouté à la confusion », il a regretté l'absence de contrôle interne au sein de l'EPIC.

Il a souligné que l'ensemble de ces défaillances avait abouti à des « désalignements comptables » pour plus de 9.000 dossiers, sur un total d'environ 25.000 dossiers gérés par l'ANVAR, ces écritures n'ayant pu être entièrement corrigées qu'en début d'année 2006. Il a, en outre, relevé que, dans le référentiel de l'EPIC, la fonction comptable était déconnectée par rapport aux équipes d'exploitation, notant, de plus, que la succession de trois agents comptables publics en quelques mois avait été préjudiciable au bon fonctionnement de l'ANVAR.

M. Jean-Pierre Denis a ensuite déclaré que, malgré un important travail de remise à niveau entrepris dès la fin de 2004, la lourdeur de cet historique avait conduit le certificateur des comptes de la SA OSEO-ANVAR à émettre deux réserves sur les comptes 2005, arrêtés le 21 juillet 2006, l'une portant sur le bilan initial de la SA et l'autre sur l'absence de contrôle interne, la mise en place d'un tel contrôle nécessitant un certain délai.

Puis il a expliqué que son équipe avait repensé l'architecture comptable de la SA ayant succédé à l'ANVAR afin de « rendre ses comptes significatifs », ajoutant qu'OSEO Innovation était ainsi désormais dotée d'un contrôleur permanent. Il a également précisé que deux réformes étaient en cours, l'une concernant la gestion du réseau d'agences locales d'OSEO Innovation, au sein desquelles les fonctions commerciales et d'expertise devaient être séparées des fonctions de gestion, l'autre concernant le système d'information. Il a indiqué que la clôture des comptes 2006 de sa société se déroulait dans des conditions normales et dans le respect des délais légaux, se disant confiant quant à leur certification.

M. Jean-Pierre Denis a ensuite énoncé quatre réflexions qu'il tirait de ce travail de redressement :

- le changement de statut de l'ANVAR et son passage à la comptabilité privée ont constitué des outils précieux ;

- le conseil d'administration, informé en octobre 2004 des difficultés comptables de l'agence, ne s'est pas distancié de la nouvelle direction et l'a soutenue dans son effort ;

- la tâche principale de l'EPIC ANVAR et de la SA qui lui a succédé, à savoir le soutien à l'innovation dans les PME, s'est poursuivi et même développé en parallèle du travail de redressement comptable. A cet égard, il a indiqué qu'après une croissance de 20 % en 2006, OSEO Innovation s'attendait à une croissance de son chiffre d'affaires d'environ 30 % en 2007, alors même que ses effectifs devraient afficher une baisse de 6 à 7 % sur cette même période ;

- la régularisation des comptes de l'EPIC ANVAR, qu'il a qualifié « d'impossible, même avec de gros moyens », ne pouvait être considérée comme prioritaire par rapport à l'établissement des comptes de la SA OSEO-ANVAR, même si ces problèmes « historiques » ont retardé l'adoption des comptes de sa maison mère, l'EPIC OSEO, qui est un établissement financier.

Puis M. Jean-Pierre Denis a détaillé les missions d'OSEO Innovation, et plus largement d'OSEO, expliquant que ce dernier, issu de la fusion de l'ANVAR d'une part, et de la banque de développement des petites et moyennes entreprises (BDPME) et de sa filiale Sofaris d'autre part, était à présent un établissement intégré, les réseaux ayant fusionné en octobre 2006. Il a ajouté qu'OSEO, doté d'une direction générale unique, constituait un « interlocuteur global » pour les PME.

Il a également insisté sur sa volonté de simplifier l'offre d'OSEO Innovation en direction des PME, ainsi que sur le développement des aides à fort effet de levier, soulignant la mise en place de nouvelles solutions de financement, nés des complémentarités de l'ex-BDPME et de l'ex-ANVAR. De plus, il a expliqué qu'OSEO Innovation cherchait à augmenter le niveau des aides qu'elle distribue pour le compte des régions, y voyant un facteur important de mutualisation des moyens destinés à encourager les PME.

M. Jean-Pierre Denis a ensuite abordé la question de l'évaluation, annonçant qu'il avait mis en place une direction du développement et de l'évaluation au sein d'OSEO, et qu'un programme d'évaluation, lancé en 2006, devrait produire ses effets dans le courant de l'année 2007.

En guise de conclusion, il a souligné que la création d'OSEO avait fait évoluer sensiblement l'intervention de l'Etat en faveur de l'innovation, cette notion ne devant pas, selon lui, se limiter à la seule innovation technologique, mais englober l'ensemble des démarches innovantes. Il a également mis en avant l'importance des progrès pouvant être réalisés en termes de qualité de gestion en passant d'une comptabilité publique à une comptabilité privée.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Philippe Marini, rapporteur général, est revenu sur l'enquête de la Cour des comptes, observant qu'il était rare que de telles conclusions soient aussi sévères. Il a voulu savoir, à partir d'exemples concrets, comment OSEO-ANVAR puis OSEO Innovation avait rationalisé son portefeuille d'aides, jugé trop fourni et trop disparate par la Cour des comptes. Il a également souhaité que M. Jean-Pierre Denis précise l'équilibre qu'il avait choisi entre les interventions au moyen de subventions et au moyen d'avances remboursables. Enfin, il a demandé comment OSEO Innovation progressait sur l'établissement et le renseignement d'indicateurs de performance réellement significatifs.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », après avoir estimé que les PME n'avaient pas la place qu'elles méritaient dans l'économie française, a jugé nécessaire de progresser sur la voie de la mise en place d'une « Small business administration » (SBA), comme aux Etats-Unis.

Il s'est ensuite adressé aux représentants de l'Etat, leur demandant :

- d'expliquer l'évolution erratique des crédits accordés à l'ANVAR, puis à OSEO-ANVAR et à OSEO Innovation, considérant de plus, à cet égard, qu'il n'était pas sain que lesdits crédits soient exclus des dépenses budgétaires de l'Etat ;

- d'expliquer comment le conseil d'administration de l'ANVAR avait pu laisser autant dériver la situation comptable de cet EPIC, s'interrogeant quant à la capacité de l'Etat à se contrôler lui-même et quant à la dilution de la responsabilité que pourrait entraîner la multiplication des tutelles étatiques d'un même établissement ;

- d'expliquer pourquoi l'Etat avait si peu manifesté le souci de mesurer la performance de l'ANVAR, surtout s'agissant d'un domaine aussi sensible que le soutien aux PME ;

- d'expliquer comment les ADT avaient pu être aussi mal gérées.

Puis, à l'adresse de M. Jean-Pierre Denis, il a demandé :

- comment avaient évolué les dispositifs d'aides de l'ANVAR, dont le nombre de 17 avait été jugé excessif par la Cour des comptes ;

- comment se répartissaient les aides entre subventions et avances remboursables ;

- comment s'insérait OSEO dans le paysage de soutien public à l'innovation, en particulier au regard de la création de l'ANR et de l'AII ;

- si les aides d'OSEO étaient limitées aux « Jeunes pousses », ou bien si elles pouvaient également concerner les entreprises en développement, fussent-elles plus anciennes ;

- si l'application de la LOLF posait des problèmes particuliers à OSEO Innovation, notamment pour ce qui concerne la nécessité de mettre la performance en regard des moyens publics engagés.

M. Francis Grignon, après avoir mis en exergue l'effet constructif de l'enquête de la Cour des comptes, a constaté la satisfaction des PME à l'égard de la BDPME hier, et d'OSEO aujourd'hui. Puis, évoquant la SBA américaine, il a souligné qu'aux Etats-Unis, une différence claire était établie entre, d'une part, la partie « commerciale » et l'instruction des dossiers de soutien aux PME, dévolues aux banques par mandat, et d'autre part la partie « gestion », directement traitée par la SBA. Il a interrogé M. Jean-Pierre Denis au sujet de l'éventualité d'une évolution similaire d'OSEO. Par ailleurs, il s'est inquiété du montant élevé du coût de gestion des avances remboursables relevé par la Cour des comptes, en le comparant à celui de sociétés de crédit-bail.

En réponse, M. Jean-Pierre Denis a, en premier lieu, évoqué la question de la répartition des types d'aides octroyées par OSEO Innovation. Il a déclaré que les avances remboursables étaient prépondérantes, précisant que leur taux de remboursement s'élevait à environ 50 %, niveau qu'il a jugé convenable en ce qu'il représenterait un équilibre satisfaisant de la prise de risque par OSEO Innovation.

M. Philippe Marini, rapporteur général, notant que la Cour des comptes avait dénoncé le manque de rigueur de l'ANVAR sur le suivi de ses avances remboursables, a objecté qu'un tel taux ne pouvait être réellement significatif que si le suivi de ces créances ne pouvait faire l'objet de critiques.

M. Jean-Pierre Denis en a convenu, affirmant que, si le système antérieur s'était avéré défaillant au plan comptable, l'effort de recouvrement des avances consenties par OSEO Innovation n'était pas critiqué.

M. Bertrand Fragonard, revenant sur l'intervention de M. Francis Grignon, a précisé que, d'après les calculs réalisés par la Cour des comptes lors de son enquête, le coût des avances remboursables accordées par l'EPIC ANVAR s'élevait environ aux deux tiers des aides qui ont donné lieu à remboursement, ou au tiers en prenant en compte l'ensemble des aides attribuées par l'agence, ces coûts apparaissant donc « très élevés ».

Mme Nicole Bricq, après avoir convenu que les avances remboursables avaient un meilleur effet de levier que les subventions, a demandé à M. Jean-Pierre Denis si OSEO Innovation pouvait le mesurer précisément.

En réponse, M. Jean-Pierre Denis a déclaré que les avances remboursables représentaient 80 % des engagements d'OSEO Innovation, observant que d'autres pays avaient fait le choix d'un taux de subventions plus élevé, ce qui pouvait se justifier, notamment pour ce qui concerne le soutien au tout premier cycle de l'innovation. Il a ensuite indiqué qu'OSEO Innovation recherchait, pour sa part, le meilleur levier en fonction du niveau de risque du projet à soutenir et procédait à l'analyse de cet effet de levier.

Revenant ensuite sur la question de la simplification du portefeuille d'aides d'OSEO Innovation, il a reconnu la nécessité de présenter une offre compréhensible à l'adresse des PME, expliquant toutefois que ce principe devait nécessairement connaître une limite, les entreprises ayant des besoins différents appelant des produits différenciés.

A propos du type d'entreprises soutenues, M. Jean-Pierre Denis a affirmé qu'OSEO Innovation ne réservait plus ses aides aux jeunes entreprises innovantes (JEI), mais visait également des sociétés plus matures, ajoutant que le concept d'innovation devait s'entendre, lui aussi, de manière élargie et ne pouvait plus se limiter à la seule innovation technologique.

Enfin, répondant à la question de M. Francis Grignon, il a estimé que le modèle de la SBA n'était pas reproductible tel quel en France, précisant cependant que l'idée d'OSEO consistait bien à regrouper en son sein plusieurs métiers et compétences au service des PME.

A l'issue de cette intervention, M. Maurice Blin, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », s'est de nouveau étonné du nombre élevé de dispositifs d'aides cohabitant au sein d'OSEO Innovation.

A ce sujet, M. Jean-Pierre Denis a déclaré que ce nombre était aujourd'hui inférieur au chiffre de 17 figurant dans l'enquête de la Cour des comptes, expliquant que l'existence de l'ensemble des dispositifs de l'actuel portefeuille se justifiait par l'hétérogénéité des besoins des entreprises.

M. Francis Grignon, remarquant qu'OSEO Innovation n'était pas le seul intervenant public en matière d'aide aux PME, a observé que ces entreprises avaient souvent du mal à se retrouver dans le « maquis » des dispositifs de soutien.

M. Jean-Pierre Denis a estimé que la création d'OSEO en 2005 et son rapprochement avec les régions avaient constitué des facteurs de simplification du paysage, le nombre d'interlocuteurs des PME étant ainsi souvent revenu de quatre (ANVAR, BDPME, Sofaris et région) à un seul.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite regretté la terminologie employée par OSEO Innovation, jugeant plus approprié de parler « d'apports en fonds propres » que de « subventions », cette dernière expression risquant d'être assimilée à des « versements sans contrepartie ».

En réponse, M. Jean-Pierre Denis a affirmé qu'OSEO ne devait en aucune façon être considéré comme un simple guichet. A cet égard, il a précisé que les subventions versées par son groupe devaient avoir une contrepartie, citant l'exemple des subventions pour aide à l'embauche, qui devaient nécessairement se traduire par des recrutements.

Puis M. Maurice Blin, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », appuyé par M. Adrien Gouteyron, a souhaité revenir sur la question de la multiplication des agences d'aides à la recherche et à l'innovation dans le secteur public français. Il a également soulevé le problème de la responsabilité du conseil d'administration de l'ANVAR à l'égard de la dérive comptable de l'agence dénoncée par l'enquête de la Cour des comptes.

En réponse, M. David Bouchoucha, conseiller technique au cabinet du ministre délégué à l'industrie, après avoir remercié la Cour des comptes pour son éclairage, a expliqué que l'action menée par le Gouvernement depuis deux ans mettait l'accent sur les PME et l'innovation et reposait sur le diagnostic selon lequel notre pays manquait d'un tissu d'entreprises moyennes. Il a souligné que la création d'OSEO devait permettre de répondre à la problématique des PME innovantes, l'AII étant, pour sa part, dédiée au soutien de grands projets industriels, même si elle pouvait, dans ce cadre, aider des PME. Il a précisé que chacun des dispositifs publics de création récente était destiné à répondre à des besoins analysés comme « non couverts » par les moyens préexistants. Il a également affirmé que le gouvernement avait demandé à OSEO-ANVAR un « plan stratégique » pour 2007 devant notamment faire apparaître l'articulation avec les différents acteurs, ce plan ayant été préparé fin 2006.

M. Jean-Philippe d'Issernio, conseiller budgétaire au cabinet du ministre délégué à l'enseignement supérieur et à la recherche, représentant le ministère en l'absence de M. Thierry Damerval, directeur du cabinet, a, pour sa part, reconnu que les crédits versés par l'Etat à l'ANVAR en faveur de l'innovation avaient sensiblement baissé jusqu'en 2004, se félicitant toutefois de l'ampleur de la hausse de ces même crédits depuis lors. De plus, il a mis en avant la programmation figurant en annexe de la loi de programme n° 2006-450 du 18 avril 2006 en faveur de la recherche, notant qu'elle encadrait bien la montée en puissance des moyens de l'ANR et d'OSEO jusqu'en 2010, et soulignant qu'il reviendrait au Parlement de la traduire dans les faits dans les futures lois de finances.

Au sujet de l'ANR, il a estimé qu'elle avait elle-même simplifié le paysage français d'aide à la recherche, constatant qu'elle avait remplacé deux fonds. Il a, en outre, jugé qu'il ne pouvait y avoir de confusion entre les rôles d'OSEO et de l'ANR, cette dernière agence étant dédiée à une recherche plus fondamentale.

M. Denis Badré, président, a insisté afin d'obtenir des précisions quant au fonctionnement antérieur de l'ANVAR.

En réponse, M. Laurent Moquin, sous-directeur à la direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales (DCASPL), a expliqué que les tutelles dialoguaient régulièrement avec la direction de cette agence et ne pensaient pas que les comptes qui leur étaient présentés étaient faux. Il s'est, d'autre part, réjoui de la récente hausse des crédits publics dévolus à l'ANVAR, puis à OSEO-ANVAR et à OSEO Innovation.

M. Philippe Marini, rapporteur général, citant l'enquête de la Cour des comptes, a ensuite de nouveau déploré l'ampleur des dysfonctionnements relevés dans l'enquête et estimé que le rôle des administrateurs, dans un tel contexte, consistait, au minimum, à s'assurer de la régularité des comptes.

M. Guilhem Blondy, conseiller technique au cabinet du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, a souligné la présence, dans l'organisation actuelle d'OSEO Innovation, d'un commissaire du gouvernement relevant du ministère délégué à l'industrie. Au sujet de l'hypothèse d'un trop grand nombre de représentants de l'Etat au sein du conseil d'administration de l'agence, il s'est demandé quel ministère devrait en être exclu si l'on acceptait cette logique, faisant valoir la légitimité de la présence de chacun.

Puis, évoquant la période précédant la création d'OSEO, il a déclaré que les comptes présentés par la direction de l'ANVAR aux administrateurs « tombaient juste », reconnaissant toutefois qu'ils ne donnaient pas une image fidèle de la situation de l'EPIC. A cet égard, il a indiqué qu'une comptabilité d'engagement avait été mise en place dès 2000, mais que sa montée en puissance avait pâti de difficultés informatiques jusqu'en 2004. Il a, en outre, regretté qu'une « culture de projets » ait trop prévalu au sein de l'ANVAR par rapport à une « culture administrative », se félicitant toutefois du réel effort de rééquilibrage mené depuis lors.

Mme Delphine d'Amarzit, sous-directrice à la direction générale du trésor et de la politique économique (DGTPE), a, pour sa part, contesté que les tutelles de l'agence aient pu agir de façon désordonnée. Après avoir reconnu que le rôle du conseil d'administration consistait, notamment, à exercer un contrôle et une surveillance sur les comptes, elle a expliqué que la prise de conscience des désordres comptables par les administrateurs de l'ANVAR avait crû au fil des années, notant, à cet égard, le nombre croissant de questions posées par les administrateurs à la direction de l'agence et figurant dans les procès verbaux. Elle a également souligné qu'une fois que les difficultés comptables ont été identifiées, une action trop vigoureuse était délicate à envisager, du fait de la nécessité de ne pas « casser » le dispositif public de soutien à l'innovation dans les PME.

De plus, elle a expliqué que le conseil d'administration était plus à l'aise dans la configuration actuelle de l'agence, en particulier grâce à l'existence d'un comité d'audit qui dialoguait avec les commissaires aux comptes.

Enfin, M. François Tanguy, sous-directeur à la direction générale de la comptabilité publique (DGCP), a déclaré que la DGCP partageait le constat de la Cour des comptes sur la période examinée, attribuant les difficultés rencontrées à l'absence de contrôle interne, aux défaillances du système d'information et au manque de « culture comptable », considérée comme secondaire au sein de l'EPIC ANVAR. Il a souligné que la DGCP acceptait d'assumer sa part de responsabilité concernant ce dernier point.

Il a, en outre, précisé que la DGCP avait nommé, en 2004, un agent comptable confirmé qui avait entamé un travail de redressement sur les points prioritaires, puis qu'après la création d'OSEO, elle avait mis en place une cellule de recherche et de régularisation comptable (CRER), à l'origine du passage de plus de 4.000 écritures de régularisation.

M. François Tanguy a enfin indiqué que les comptes 2005 de l'EPIC ANVAR avaient été approuvés par le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat et transmis à la Cour des comptes au début de la semaine de l'audition.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est inquiété des conséquences potentielles pour la SA OSEO Innovation et pour les finances publiques d'éventuelles ultimes régularisations comptables concernant la période de l'EPIC ANVAR, désirant connaître l'estimation de ce risque latent.

En réponse, Mme Delphine d'Amarzit a fait valoir que les comptes d'OSEO Innovation étaient à présent certifiés, estimant par ailleurs adéquat le dimensionnement des provisions passées sur le compte 2004, à savoir 262 millions d'euros.

M. Jean-Pierre Denis a abondé dans le même sens, jugeant, lui aussi, que lesdites provisions couvraient bien l'ensemble des risques identifiés.

A cet égard, il a souhaité faire un rappel précis du calendrier, par souci de clarté. Il a ainsi rappelé que, nommé président de l'EPIC ANVAR en août 2004, il avait fait part de ses premiers doutes concernant les comptes au conseil d'administration dès octobre 2004 et fait mener une mission de « remise à niveau » par un grand cabinet d'audit anglo-saxon entre novembre 2004 et mars 2005. Il a enfin mis en avant que, du fait de ce travail, qui s'était étalé sur 18 mois, OSEO fonctionnait à présent selon les standards des établissements financiers.

En conclusion, M. Jean-Pierre Denis a souhaité que ne subsiste pas l'impression, à l'issue de l'audition, que les désordres passés ont encore cours, se disant aussi sensible que les parlementaires à l'utilisation efficiente de l'argent public.

Puis la commission a décidé, à l'unanimité, de publier l'enquête de la Cour des comptes au sein d'un rapport d'information.

Mardi 13 février 2007

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Audition de M. Christian Noyer, gouverneur de la Banque de France

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Christian Noyer, gouverneur de la Banque de France.

A titre liminaire, M. Jean Arthuis, président, a rappelé que, lors de sa réunion du 31 janvier 2007, la commission avait procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur la proposition de résolution n° 26 (2006-2007), présentée par M. Yann Gaillard, en application de l'article 73 bis du Règlement du Sénat, sur la proposition de directive concernant les services de paiement dans le marché intérieur. Il a considéré que l' « inertie » des banques constatée en ce domaine était « tout à fait inexplicable » et a jugé que ce point devrait être abordé lors de la présente audition. Il a par ailleurs souhaité entendre M. Christian Noyer, en particulier, sur la conjoncture économique de la France et de la zone euro, sur les perspectives d'évolution de l'inflation en France et dans la zone euro, sur la politique de taux de la Banque centrale européenne, ainsi que sur les perspectives de hausse des taux et sur l'impact du passage à l'euro sur la hausse des prix, en France et dans la zone euro.

M. Christian Noyer a indiqué que la croissance du PIB de la France en 2006, de l'ordre de 2 % par rapport à 2005, avait été marquée par de fortes fluctuations infra-annuelles, avec un taux de croissance trimestrielle évalué, selon l'estimation précoce de l'Insee, à respectivement 0,5 %, 1,1 %, 0,0 % et 0,6-0,7 % aux premier, deuxième, troisième et quatrième trimestres. Il a précisé que cette croissance avait été soutenue par la consommation des ménages en produits manufacturés, et que la contribution du commerce extérieur à la croissance avait été légèrement négative. Il a rappelé que le nombre de chômeurs avait diminué de 10 % en 2006. Il a considéré que le rythme de croissance trimestrielle observé en 2006 devrait se maintenir en 2007. Il a souligné que la croissance du PIB en France en 2006 avait été inférieure à celle observée dans la zone euro, 2,7 %, ce qui constitue la meilleure performance depuis 2000. Il a indiqué que la Banque centrale européenne prévoyait une croissance du PIB de la zone euro légèrement supérieure à 2 % en 2007. Il a souligné plusieurs facteurs d'incertitude : l'impact de l'augmentation de 3 points de la TVA en Allemagne, les fluctuations du prix du pétrole, qui pourraient susciter une spirale prix-salaires dans la zone euro et le ralentissement en cours de l'économie des Etats-Unis.

Il a indiqué qu'en 2006, l'inflation, en moyenne annuelle, avait été de 2,2 % dans la zone euro et de 1,9 % en France. Il a toutefois précisé qu'hors énergie, l'inflation, en moyenne annuelle, avait été de seulement 1,6 % dans la zone euro. Il a déclaré que, pour 2007, la Banque centrale européenne prévoyait une inflation, en moyenne annuelle, de l'ordre de 2 %. Il a néanmoins estimé qu'il convenait de demeurer « très vigilant », considérant qu'il existait des tensions sur les prix à la production et des difficultés à recruter dans certains secteurs, et que l'Allemagne pourrait cesser en 2007 de « tirer vers le bas » l'inflation de la zone euro, du fait de l'augmentation de son taux de TVA. Il a souligné la dégradation de la compétitivité de la France depuis deux ans.

M. Christian Noyer a rappelé qu'après avoir diminué ses taux directeurs entre le milieu de l'année 2001 et le milieu de l'année 2003, la Banque centrale européenne les avait ensuite maintenus inchangés pendant deux ans et demi, son principal taux directeur (le taux de soumission minimal appliqué aux opérations principales de refinancement) demeurant à 2 %. Il a estimé que si elle les avait ensuite accrus à six reprises consécutives, à compter du 1er décembre 2005, portant ce taux à 3,5 % à compter du 13 décembre 2006, le niveau actuel des taux d'intérêt demeurait, selon la terminologie utilisée par les économistes, « accommodant ». Il a comparé ce taux à ceux de 5,25 %, en vigueur aux Etats-Unis et au Royaume-Uni et à la croissance nominale du PIB de la zone euro, de l'ordre de 4 % à 5 % en 2006 et en 2007. Il a constaté que cette hausse des taux d'intérêt n'avait nullement pénalisé la croissance, qui avait atteint son niveau le plus élevé depuis 6 ans, mais que, sans elle, l'inflation aurait été plus élevée. Il a rappelé qu'il convenait de rester « très vigilant » et que la Banque centrale européenne était prête à accroître ses taux en cas de nécessité.

Il a indiqué que si l'introduction de l'euro fiduciaire avait temporairement accru l'inflation en France de 0,2 point en 2002, les consommateurs de la France et du reste de la zone euro avaient pourtant eu l'impression, les années suivantes, que l'inflation avait structurellement doublé. Il a précisé que la France était le seul pays de la zone euro où cette perception erronée persistait. Il a estimé que ceci pouvait s'expliquer par deux facteurs essentiels. Tout d'abord, de nombreux consommateurs, s'efforçant de comparer les prix actuels à ceux pratiqués en francs en 2001, soit prenaient involontairement en compte plusieurs années d'inflation, soit sous-évaluaient les prix de 2001. Ensuite, si les prix relatifs des différents types de produits étaient demeurés stables jusqu'en 2000, ils avaient ensuite divergé, pour des raisons indépendantes de l'euro, les prix des produits de l'industrie manufacturière, soumis à une forte concurrence internationale, stagnant, voire diminuant, alors que les prix des autres produits et des services augmentaient plus rapidement. Ce dernier phénomène provenait, en particulier, de l'augmentation du prix de l'énergie, du renchérissement des produits alimentaires, de la répercussion de la hausse du prix de l'immobilier dans les loyers, de l'augmentation du prix du tabac et d'une augmentation des prix dans la grande distribution supérieure à la moyenne de 2000 à 2004, favorisée par la loi n° 96-588 du 1er juillet 1996 sur la loyauté et l'équilibre des relations commerciales, dite « loi Galland ». Il a, en outre, estimé que la réduction du temps de travail et la réunification des SMIC avaient suscité des tensions sur les coûts dans certains secteurs, comme la restauration.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que la surestimation de l'inflation par les consommateurs pouvait provenir de la difficulté de la comparaison de prix présentant des ordres de grandeur différents, selon qu'ils étaient exprimés en francs ou en euros. Il s'est interrogé sur la possibilité d'encadrer les fonds de placements spéculatifs, ou « hedge funds », ainsi que sur le risque que le projet de directive « solvabilité II », qui pourrait exiger une couverture en fonds propres supérieure de la part des entreprises d'assurance pour leurs placements en actions, ne nuise en France au développement de l'épargne longue, et donc, au contrôle de certaines entreprises par des actionnaires français. Il s'est étonné, à ce sujet, que les pouvoirs publics, les autorités monétaires en particulier, ne se soient pas davantage inquiétés de ce danger. Il s'est également interrogé sur les perspectives de prise en compte de la proposition de résolution précitée, présentée par M. Yann Gaillard, et examinée par la commission lors de sa réunion du 31 janvier 2007, sur l'impact à moyen et long terme de la réforme des retraites de la Banque de France, qui avait fait l'objet d'un accord interne le 24 novembre 2006 et devait entrer en vigueur le 1er avril 2007, ainsi que sur les raisons de l'augmentation du dividende versé par la Banque de France à l'Etat, de 420 millions d'euros en 2006 à 950 millions d'euros en 2007.

En réponse, M. Christian Noyer a estimé que si les « hedge funds » jouaient un rôle utile de réduction de certaines imperfections du marché, il était sans doute exagéré de considérer qu'ils étaient structurellement moins « moutonniers » que les autres investisseurs. Il a considéré que l'enjeu était de s'assurer qu'ils ne suscitaient pas de risque systémique. Il existait un consensus au sein du G7, selon lequel il convenait à cette fin de recourir à deux moyens : tout d'abord, obliger les banques qui leur prêtaient de l'argent à renforcer leur contrôle interne des risques et donc à exiger des « hedge funds » qu'ils respectent une transparence à leur égard ; ensuite, convaincre les « hedge funds » de se conformer à un « code de bonne conduite » pour la valorisation de leurs actifs.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur l'effet potentiellement déstabilisateur des faillites de « hedge funds ».

En réponse, M. Christian Noyer n'a pas exclu que surviennent des faillites difficiles à absorber. Il a cependant considéré qu'un encadrement trop strict des « hegde funds » au niveau communautaire les inciterait à se délocaliser.

En ce qui concerne le projet de directive « solvabilité II », il a indiqué qu'il partageait les préoccupations du rapporteur général.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que la transposition de ces directives constituait un enjeu important en matière de « patriotisme économique ». Il a déploré le « scandale de l'inertie des banques » dans le cas du SEPA (zone unique de paiement en euros, en anglais « Single Euro Payment Area »).

M. Christian Noyer a considéré qu'il n'était pas possible d'empêcher totalement les personnes physiques de constituer des établissements de paiement dans le cadre du SEPA. Il a cependant souligné, qu'en l'état actuel de l'examen de la proposition de directive sur les services de paiement, cette possibilité serait très limitée. Il a indiqué que, selon la Banque de France, les établissements de paiement devaient être, sauf exception, des personnes morales, afin d'éviter une confusion de patrimoines et de réduire le risque de blanchiment d'argent. Il a déclaré que la Commission européenne semblait favorable à la proposition de la Banque centrale européenne de faire en sorte que les éventuels crédits soient accessoires au paiement.

M. Jean Arthuis, a indiqué que, selon la Commission européenne, l'absence du SEPA coûtait 10 milliards d'euros par an.

M. Christian Noyer a jugé que les pouvoirs publics devaient jouer un rôle d'impulsion, comme ils l'avaient fait lors de la mise en place du groupement des cartes bancaires, en 1984.

En ce qui concerne les retraites de la Banque de France, il a indiqué qu'avant la réforme décidée en novembre 2006, l'engagement non couvert était de 6,8 milliards d'euros. Il a estimé que l'économie correspondante serait de l'ordre de 10 % de ce montant à l'horizon 2009-2010, et à long terme, encore supérieure. Il a indiqué que les recettes du régime de retraites seraient légèrement accrues, par une augmentation de l'assiette, et non du taux, des cotisations, et que le coût des droits à retraite acquis serait réduit de 40 millions d'euros par an. Il a considéré qu'il n'était pas possible de provisionner, dès à présent, la totalité des engagements, ce qui obligerait à supprimer pendant plusieurs années le dividende versé à l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, s'est en conséquence interrogé sur la sincérité du bilan de la Banque de France, et sur le caractère « fictif » du dividende.

En réponse, M. Christian Noyer a jugé que ce bilan était sincère. Il a indiqué que les engagements nouveaux seraient provisionnés immédiatement, et que les engagements non provisionnés seraient, eux, progressivement intégrés au bilan. Il a déclaré qu'en l'absence de cette réforme et de l'engagement de l'Etat de lui permettre de la financer, il aurait décidé un provisionnement immédiat des engagements, ce qui aurait impliqué la suppression temporaire du dividende et une politique drastique de réduction des coûts.

En ce qui concerne l'augmentation du dividende de 420 millions d'euros en 2006 à 950 millions d'euros en 2007, il a confirmé qu'elle provenait de la progression du résultat de la Banque de France. Il a indiqué que les recettes de la Banque de France seraient accrues en 2007, du fait essentiellement de l'augmentation de la masse de billets en circulation utilisée pour le calcul du revenu monétaire, qui pourrait augmenter de l'ordre de 5 % à 10 % cette année. Il a ajouté que les charges nettes seraient réduites en 2007, grâce aux efforts de restructuration déjà entrepris. Il a indiqué que son objectif était de réduire les dépenses en euros courants, et a précisé que l'activité de fabrication de billets n'était plus déficitaire depuis 2006. Il a déclaré que le « point mort » de la Banque de France, c'est-à-dire le taux d'intérêt lui permettant de couvrir les charges, était revenu de 3 % en 2002 à 1,52 % en 2005 et 1,24 % en 2006 et a fait part de son intention de ramener ce taux à 1 %. Il a considéré qu'en l'absence de diminution des taux d'intérêt, le dividende pourrait croître encore de manière significative à moyen terme, du fait de la poursuite probable de l'augmentation de la masse de billets en circulation. Il a précisé que le dividende de 950 millions d'euros prévu pour 2007 était compatible avec les engagements relatifs aux retraites. Il a indiqué que le provisionnement de ces engagements avait été de 40 millions d'euros en 2005 et de 90 millions d'euros en 2006.

M. Jean Arthuis, président, a considéré que pour provisionner l'intégralité des engagements, de l'ordre de 6 milliards d'euros après la réforme, il était nécessaire de provisionner chaque année plusieurs centaines, et non plusieurs dizaines, de millions d'euros.

M. Christian Noyer a approuvé cette analyse.

M. Michel Charasse s'est interrogé sur le montant des cessions de biens immobiliers effectuées par la Banque de France.

En réponse, M. Christian Noyer a indiqué que ce montant s'était élevé à 250 millions d'euros, dont 90 millions d'euros concernant de l'immobilier résidentiel, le reste consistant en d'anciennes succursales. Il a indiqué que si le programme de cessions était à peu près terminé, la Banque de France envisageait de vendre les locaux, manifestement surdimensionnés, de certaines implantations.

M. Yves Fréville s'est interrogé sur les raisons de l'inversion de la « courbe des taux » aux Etats-Unis et au Royaume-Uni, et sur les modalités de prise en compte du taux de change, par la Banque centrale européenne, pour la détermination de ses taux directeurs.

M. Yann Gaillard a souhaité connaître l'analyse éventuelle de la Banque centrale européenne sur la question de la rémunération des dirigeants d'entreprise, selon lui souvent très excessive, au point de constituer une menace pour le capitalisme.

M. Jean Arthuis, président, a évoqué les voies et moyens afin d'arriver à encadrer la rémunération des dirigeants des entreprises du CAC 40.

M. Paul Girod s'est interrogé sur les modalités de partage de la valeur ajoutée entre capital et travail.

M. Maurice Blin a craint que la Banque centrale européenne, du fait de son indépendance et de son statut, ne reste « figée sur des positions dépassées », alors que, selon lui, l'inflation pouvait être bénéfique à la croissance, la politique de change revêtant une importance plus que jamais essentielle, du fait de la sous-évaluation de certaines monnaies, comme le yuan.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir si la Banque centrale européenne prenait en pension des titres publics. Il a demandé où en était la consultation interne menée sur l'article 5, relatif à l'application du droit du travail, de la proposition de loi, actuellement en cours de discussion, portant diverses dispositions intéressant la Banque de France, proposition de loi qu'il avait déposée le 11 mai 2006.

En réponse à M. Yves Fréville, M. Christian Noyer a estimé que l'aplatissement, voire l'inversion, de la « courbe des taux », provenait d'un double phénomène : les liquidités de la Chine et des pays exportateurs de pétrole et de gaz naturel se reportaient massivement sur les obligations américaines, et la crédibilité des banques centrales dans leur lutte contre l'inflation réduisait les « primes de risque » exigées à moyen et à long termes. Il a considéré que cette situation risquait de durer, les banques centrales contrôlant plus difficilement les taux à long terme. Il a indiqué que la Banque centrale européenne considérait le taux de change comme l'un des facteurs susceptibles d'affecter la stabilité des prix, mais ne se fixait pas d'objectif de change. Il a jugé, par ailleurs, que taux de change et taux d'intérêt étaient largement indépendants, et que le taux de change pouvait plus efficacement être infléchi par les messages adressés par le G7 aux marchés.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la position des partenaires du Japon au sein du G7, quant aux faibles taux d'intérêt pratiqués par la Banque du Japon.

En réponse, M. Christian Noyer a considéré que, le Japon sortant d'une longue période de déflation, il n'était pas anormal qu'il s'attache à consolider sa reprise, avant d'augmenter significativement ses taux. Il a, par ailleurs, rappelé que les politique de « taux zéro » et « d'assouplissement quantitatif », menées à compter respectivement de février 1999 et d'avril 2001, avaient été abandonnées, respectivement, en juillet 2006 et en mars 2006.

En réponse à M. Yann Gaillard, il a indiqué que, si la Banque centrale européenne ne s'était pas penchée sur la question de la rémunération des dirigeants d'entreprise, certaines de ces rémunérations étaient manifestement supérieures à ce qu'impliquerait la maximisation des profits de l'entreprise, ce qui ne paraissait « pas soutenable aux banquiers centraux ».

En réponse à M. Paul Girod, il a noté que le partage de la valeur ajoutée revenait en général vers son niveau de long terme, et que la déformation récente au profit du capital bénéficierait également à la croissance, et donc aux travailleurs.

En réponse à M. Maurice Blin, il a considéré que l'indépendance des banques centrales était incontournable, la politique monétaire n'ayant d'effet qu'à moyen terme, ce qui nécessitait qu'elle échappe aux contraintes du court terme. Il a souligné que la Banque centrale européenne rendait des comptes aux autorités politiques devant l'Eurogroupe et le Parlement européen. Il a estimé qu'une politique monétaire structurellement « expansionniste » ne susciterait pas de croissance plus élevée, faute d'augmenter la croissance potentielle. Il a jugé qu'une appréciation du yuan était nécessaire.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, il a indiqué que la Banque de France utilisait des titres publics comme prise en garantie, mais qu'elle le faisait peu, sa politique étant de prendre en garantie des crédits bancaires. Il a estimé que la consultation menée sur l'article 5 de la proposition de loi précitée, portant diverses dispositions intéressant la Banque de France, déposée le 11 mai 2006 par M. Jean Arthuis, président, avait été « intense », « rapide » et « riche ». Il a déclaré que si les syndicats de la Banque de France avaient craint que la remise en cause du financement par l'employeur du comité d'entreprise selon la règle dite du « cliquet social » ne s'accompagne de réductions de crédits « drastiques » et « aveugles », ce qui aurait pu remettre en cause le « contrat social » implicite de la Banque de France, il leur avait indiqué que tel ne serait pas le cas. Il a estimé que la Cour des comptes, dans son rapport de mars 2005 « « La Banque de France : rapport au président de la République », avait essentiellement reproché les coûts de fonctionnement élevés de ce dispositif. Il a considéré que le coût par agent du dispositif tendait structurellement à augmenter, du fait de la diminution du nombre d'agents. Il a affirmé qu'un « accord de méthode » avait été trouvé, reposant sur la nécessité de réaliser des économies par la concertation. Il s'est engagé à rendre compte tous les six mois au Parlement et à la Cour des comptes des progrès de la réforme.

M. Jean Arthuis, président, a donc fait état de l'intention de la commission d'entendre dans six mois M. Christian Noyer sur la mise en oeuvre de cette réforme. Il a considéré que la Banque centrale européenne devait jouer un rôle d'impulsion dans la mise en place du SEPA.

Programme de contrôle des rapporteurs spéciaux pour 2007 - Communication

Enfin, la commission a entendu une communication de M. Jean Arthuis, président, sur le programme de contrôle des rapporteurs spéciaux pour 2007.

M. Jean Arthuis, président, a fait valoir que la politique de contrôle budgétaire participait à redonner sa valeur à la fonction parlementaire. Il s'est félicité de ce que l'année 2006 ait consacré un nouveau « record » en la matière, trente six contrôles sectoriels ayant été engagés, dont cinq enquêtes demandées à la Cour des comptes sur la base de l'article 58-2° de la LOLF. Il a par ailleurs indiqué que ces travaux avaient donné lieu à la publication de vingt-trois rapports d'information, chiffre qui correspond à la moitié de l'ensemble des rapports d'information déposés chaque année au Sénat.

Il a souligné que la commission avait entendu prêter une attention accrue au suivi et à la médiatisation de ses travaux de contrôle.

S'agissant du suivi, il a notamment précisé que sept contrôles réalisés en 2005 avaient fait l'objet à nouveau en 2006 d'une implication particulière des rapporteurs spéciaux et que quatre débats en séance publique avaient été organisés afin de faire suite respectivement aux contrôles intéressant le financement des télévisions locales, l'archéologie préventive, l'informatisation dans le secteur de la santé et le service public de l'équarrissage. Il a, mentionné, en outre, qu'un suivi sous forme d'audition, de communication ou de rapport avait été assuré concernant les travaux portant sur les grands projets d'usine de traitement du nickel en Nouvelle-Calédonie, la valorisation de la recherche universitaire et Météo France.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que la médiatisation permettait à la commission de valoriser ses travaux et ceux de la Cour des comptes, mais aussi d'obtenir une meilleure prise en compte de ses observations et propositions. Il a indiqué que la totalité des contrôles avait fait l'objet de communiqués de presse et que des présentations à la presse avaient été organisées sur les contrôles relatifs à la formation des magistrats et des greffiers, à l'ANRU, à la France face au droit communautaire de l'environnement, à la grippe aviaire et à la modernisation de l'Etat.

Il a enfin observé que toutes les enquêtes reçues de la Cour des comptes avaient fait l'objet d'auditions « pour suite à donner » ouvertes aux commissions concernées et à la presse. Après avoir cité les cinq enquêtes demandées pour 2005 (Fonds de soutien à l'expression radiophonique locale, FISAC, frais de justice, gestion immobilière du ministère de l'équipement et fonctionnement du service public de l'équarrissage), il est plus particulièrement revenu sur deux enquêtes demandées au titre de 2006 portant sur l'Association française d'action artistique (AFAA), dont il a estimé que les suites avaient été profitables lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2007, et sur OSEO, dont les retentissements médiatiques avaient été à la hauteur des dysfonctionnements constatés.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite abordé le programme de travail de la commission pour 2007. Il a salué la détermination des rapporteurs spéciaux et souligné que ce programme, composé de trente-trois nouveaux contrôles sectoriels, dont cinq enquêtes demandées à la Cour des comptes au titre de l'article 58-2, s'avérait aussi ambitieux qu'en 2006 en dépit des échéances électorales.

Il a donné lecture de la liste des contrôles envisagés pour 2007 sur proposition des rapporteurs spéciaux :

- Action extérieure de l'Etat, M. Adrien Gouteyron, sur la gestion des visas et sur le programme d'invitation de « personnalités d'avenir » ;

- Avances aux collectivités territoriales, M. Michel Mercier, sur le compte d'avances aux collectivités territoriales ;

- Aide publique au développement, M. Michel Charasse, sur les crédits de coopération en Asie du sud-est (Laos, Cambodge, Vietnam) ;

- Administration générale et territoriale de l'Etat, M. Henri de Raincourt, sur le coût des élections nationales ;

- Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales, M. Joël Bourdin, sur le financement du développement agricole et rural ;

- Contrôle et exploitation aériens, M. Yvon Collin, sur le Bureau d'enquêtes et d'analyses (BEA) ;

- Culture, M. Yann Gaillard, sur l'Etablissement public de maîtrise d'ouvrage culturel (EMOC) (enquête demandée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF) et sur l'application de la LOLF dans quatre directions régionales des affaires culturelles (DRAC) ;

- Défense, MM. François Trucy et Yves Fréville, sur l'école navale en Bretagne et/ou l'externalisation mise en place dans l'école de Dax ;

- Ecologie et développement durable : Mme Fabienne Keller, sur le pilotage de la politique de l'eau ;

- Enseignement scolaire, M. Gérard Longuet, sur la mise en place des programmes personnalisés de réussite éducative et sur la politique indemnitaire de l'éducation nationale ;

- Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat, M. Paul Girod, sur le patrimoine immobilier de la Banque de France ;

- Justice, M. Roland du Luart, sur l'aide juridictionnelle ;

- Outre-mer, M. Henri Torre, sur l'administration centrale du ministère de l'outre-mer ;

- Pensions, M. Thierry Foucaud, sur le service des pensions de l'Etat (enquête demandée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF) ;

- Politique des territoires, M. Roger Besse, sur les mesures de relance du tourisme outre-mer et l'action de la direction du tourisme ;

- Recherche et enseignement supérieur, M. Philippe Adnot, sur le financement de la maturation des projets de recherche, sur le Palais de la découverte et sur l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) ;

- Remboursements et dégrèvements, Mme Marie-France Beaufils, sur la gestion des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat et d'impôts locaux et l'efficacité des principaux d'entre eux (enquête demandée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF) ;

- Santé, M. Jean-Jacques Jégou, sur la taxation des entreprises du médicament ;

- Sécurité, M. Aymeri de Montesquiou, sur la coopération en matière de lutte contre la criminalité organisée et le terrorisme ;

- Sécurité sanitaire, Mme Nicole Bricq, sur le dispositif des agences en matière de sécurité sanitaire ;

- Solidarité et intégration, M. Auguste Cazalet, sur les directions régionales des affaires sanitaires et sociales (DRASS) ;

- Sport, jeunesse et vie associative, M. Michel Sergent, sur la convention entre l'Etat et le concessionnaire Stade de France et sur l'exonération de charges sociales relatives au droit à l'image des sportifs professionnels ;

- Transports, M. Gérard Miquel, sur l'équilibre financier du système des radars automatisés et la prise en compte du transfert des routes nationales aux départements ;

- Transports, M. Alain Lambert, sur la stratégie d'investissement de la holding SNCF-participation ;

- Ville et logement, M. Philippe Dallier, sur le rôle et le régime d'indemnisation des délégués pour la ville ;

- Ville et logement, MM. Philippe Dallier et Roger Karoutchi, sur les crédits d'intervention de la politique de la ville (enquête demandée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF).

M. Jean Arthuis, président, a conclu en souhaitant que les rapporteurs spéciaux profitent pleinement de la période de suspension des travaux parlementaires pour mettre en oeuvre le programme de contrôles, programme auquel M. Paul Girod a tenu à manifester son entière approbation.

A l'issue de cette présentation, Mme Nicole Bricq a souligné l'extrême diversité du contenu des enquêtes demandées à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF.

M. Jean Arthuis, président, a convenu que, compte tenu de leur complexité ou de leur étendue, certaines matières se prêtaient mal à cette procédure. Il a observé qu'il importait donc de mener une réflexion approfondie en amont de toute demande adressée à la Cour des comptes.

M. Yves Fréville a souhaité que le séminaire annuel de travail de la commission soit l'occasion d'élaborer une méthodologie pour le premier examen du projet de loi de règlement dans les conditions prévues par la LOLF.

M. Jean Arthuis, président, a en outre indiqué aux membres de la commission que le programme du séminaire ferait une place particulière au thème des relations avec la Cour des comptes, en présence de M. Philippe Séguin, Premier président. Il a enfin jugé nécessaire d'aborder la question de l'application au Sénat de l'article 40, sujet dont le Bureau du Sénat et l'ensemble des commissions auraient vocation à être saisis.

A l'initiative de M. Jean Arthuis, président, la commission a pris acte à l'unanimité du programme de contrôles.

Mercredi 14 février 2007

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Cour des comptes - Audition de M. Alain Pichon, président de la 4e Chambre de la Cour des comptes

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'audition de M. Alain Pichon, président de la 4e Chambre de la Cour des comptes, de M. Roch-Olivier Maistre, conseiller maître à la Cour des comptes, de M. Francis Delon, secrétaire général de la défense nationale, de M. Jacques-Henri Stahl, directeur au secrétariat général du gouvernement, de M. André Ferragne, directeur des services administratifs et financiers du Premier ministre, et de M. Jean-Philippe Grelot, conseiller pour les affaires de sécurité et de défense au Secrétariat général de la défense nationale (SGDN), pour suite à donner à l'enquête portant sur les commissions et instances consultatives ou délibératives placées auprès du Premier ministre, transmise par la Cour des comptes en application de l'article 58 2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que la commission était à nouveau réunie pour une « audition de suivi » d'une enquête réalisée par la Cour des comptes, une semaine après la précédente réunion relative à l'Agence nationale de valorisation de la recherche (ANVAR) et sa transformation en OSEO-ANVAR.

Il a rappelé que cette enquête sur les « commissions et instances consultatives et délibératives placées auprès du Premier ministre » portait sur quelque quarante commissions, aussi diverses que le Conseil supérieur de la fonction publique d'Etat, la Commission interministérielle pour l'étude des exportations des matériels de guerre, la Commission des archives constitutionnelles de la Ve République, le Haut conseil à l'intégration, le Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, le Haut conseil du secteur public.

Il a indiqué que la liste de ces commissions figurait dans une annexe budgétaire « jaune » au projet de loi de finances. Il a rappelé que ce document, d'une centaine de pages, récapitulait en effet les « commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres ».

Il a souligné que, s'agissant des structures placées auprès du Premier ministre, leur enjeu budgétaire n'était pas négligeable. Il a ajouté que les coûts de fonctionnement et en dépenses de personnel atteignaient 15 millions d'euros. Il a indiqué, en outre, que 3.200 m2 de locaux étaient ainsi mis à disposition.

M. Jean Arthuis, président, a précisé avoir intentionnellement évoqué le chiffre imprécis d'une « quarantaine » de ces commissions et instances, car l'enquête demandée à la Cour des comptes par la commission des finances, début 2006, avait déjà pour objet « d'y voir plus clair ». En cela, il a souligné que la démarche de la commission répondait aux exigences de transparence posées par la LOLF. Il a ajouté que, dans ses missions de contrôle budgétaire, le Parlement devait mettre en lumière les pièces les moins bien éclairées de la maison France. Il a estimé qu'il s'agissait en quelque sorte d'« examiner chaque recoin, chaque placard ».

M. Jean Arthuis, président, a présenté les questions que la commission, par l'intermédiaire de ses deux rapporteurs spéciaux, François Marc et Michel Moreigne, entendait poser. Quel était le nombre exact des commissions et instances placées auprès du Premier ministre ? Quel était leur mission ? Combien coûtaient-elles ? Etait-il judicieux de maintenir des structures dont la création avait pu répondre à des besoins conjoncturels ? Le rattachement au Premier ministre était-il toujours justifié ?

Il a observé que ces questions interrogeaient la capacité de l'Etat à se réformer, ces commissions pouvant apparaître comme des démembrements de l'Etat, puisque les commissions exerçaient des compétences en lieu et place des bureaux des ministères.

Il a estimé que la présente audition, conduite selon une procédure désormais bien rodée après réception de l'enquête de la Cour des comptes, visait à s'assurer des suites concrètes apportées à ces travaux de contrôle. Il a ajouté que le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif trouvait notamment son origine dans la demande d'enquête formulée, l'an dernier, par la commission des finances à la Cour des comptes.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé qu'eu égard à son objet, cette l'audition était ouverte aux membres de la commission des lois.

Il a souhaité, pour encourager le plus large débat possible, que les interventions liminaires de la Cour des comptes, puis des représentants des services du Premier ministre, se limitent aux observations principales, dans la mesure où l'enquête de la Cour des comptes avait déjà été diffusée aux commissaires des finances et des lois.

M. Jean Arthuis, président, a donné la parole à M. Alain Pichon, président de la 4e Chambre de la Cour des comptes pour présenter les principales conclusions de l'enquête réalisée par la Cour des comptes.

M. Alain Pichon a indiqué que, conformément à la demande de la commission des finances du Sénat, l'enquête de la Cour des comptes n'avait porté que sur les 44 commissions et entités consultatives ou délibératives mentionnées dans l'annexe « jaune » au projet de loi de finances. Il a précisé qu'il ne s'agissait que d'une composante réduite des services du Premier ministre, dont les enjeux budgétaires restaient relativement faibles : environ 15 millions d'euros, soit un peu moins de 8 % du budget de fonctionnement des services du Premier ministre ; environ 80 agents mis à disposition, soit 2 % des effectifs budgétaires ; mise à disposition de quelque 3.200 m2 de bureaux, dont la valorisation n'avait, au demeurant, pas été effectuée à ce jour.

M. Alain Pichon a déclaré que l'enquête n'avait donc pas traité des très nombreux autres organismes qui étaient rattachés au Premier ministre, qu'il s'agisse des organes permanents de direction ou de gestion, comme le Secrétariat général de la défense nationale (SGDN), la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) et la Direction des services administratifs et financier (DSAF), ou des autorités administratives indépendantes, telles que le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, la Commission consultative du secret de la défense nationale et le Médiateur de la République, auxquels le Sénat s'était récemment intéressé, ou encore des établissements publics (l'Ecole nationale d'administration (ENA), les Instituts régionaux d'administration (IRA), et l'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN), ou des autres entités (Institut français des relations internationales (IFRI), Institut de relations internationales stratégiques (IRIS), Fonds pour la recherche stratégique (FRS), financés sur les crédits dont disposait le chef du gouvernement. Il a indiqué que l'ensemble de ces organismes représentait un enjeu budgétaire beaucoup plus significatif et que la question du rattachement de certains d'entre eux au Premier ministre pourrait également être posée. Il a précisé que la Cour des comptes avait d'ailleurs prévu, dans le cadre de ses travaux annuels, de contrôler certains d'entre eux : le Commissariat général du Plan, devenu le Centre d'analyse stratégique, la Direction générale de l'administration et de la fonction publique, les centres d'analyse tels que l'IFRI et l'IRIS, les IRA et l'ENA ou encore la Mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (MIVILUD).

M. Alain Pichon a observé que les services du Premier ministre avaient longtemps eu la réputation d'abriter un nombre élevé et hétéroclite d'organismes et de commissions divers, nés des hasards de l'histoire et maintenus plus par inertie que par nécessité pour certains d'entre eux.

Il a rappelé qu'à la demande de M. Jean-Pierre Raffarin, alors Premier ministre, le secrétariat général du Gouvernement avait conduit, en juin 2003, une étude approfondie consacrée aux « organismes rattachés au Premier ministre ». Il a souligné que cette étude s'était traduite par des évolutions nombreuses, qu'il s'agisse de suppressions, comme par exemple celles de la Commission d'évaluation de la parité sociale globale, du Groupe central des grandes opérations d'urbanisme, du Groupe permanent de la vie associative, du Haut conseil de l'information scientifique ou technique, ou de transferts vers d'autres ministères, à l'instar du Conseil national des langues et cultures régionales, du Conseil supérieur de la langue française et du Conseil national de l'insertion par l'activité économique.

M. Alain Pichon a observé, par ailleurs, que la suppression du Commissariat général du plan et la création du Conseil d'analyse stratégique avait été l'occasion de mener un important travail de réorganisation et de restructuration administrative. Il a déclaré qu'il avait concerné notamment le Conseil d'analyse économique, le Conseil d'analyse de la société, le Conseil d'orientation des retraites, le Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale. Il a précisé que cette question faisait l'objet, en 2007, d'une enquête spécifique de la Cour des comptes, qui pourrait ainsi évaluer la cohérence et l'efficience du nouvel ensemble ainsi constitué.

Enfin, il a indiqué que les conditions de création des commissions administratives avaient été redéfinies par le décret du 8 juin 2006 précité. Il a relevé que le texte prévoyait notamment, outre l'abrogation de plusieurs commissions administratives, que les commissions instituées préalablement à sa publication seraient supprimées au terme d'un délai de trois ans et que, seules, ne pourraient être renouvelées que celles dont le caractère indispensable aurait été établi.

M. Alain Pichon a précisé que les nouvelles commissions administratives ne pourraient, quant à elles, être créées que par voie de décret et pour une durée maximale de cinq ans. Il a estimé qu'un tel texte paraissait constituer un réel progrès : il a jugé que, s'il était bien appliqué, ce décret éviterait de voir perdurer des organismes dont l'utilité ne serait plus avérée.

M. Alain Pichon a déclaré que si beaucoup des organismes mentionnés dans l'annexe budgétaire « jaune » avaient une utilité qui ne saurait être contestée, tels le Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat, la Commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériel de guerre, ou la Commission de codification, des améliorations pouvaient toutefois être apportées au dispositif actuel.

Il a observé, tout d'abord, que l'évaluation du coût analytique global de ces organismes restait très insuffisante. Il a relevé que si l'impact budgétaire des commissions en question était relativement limité, il gagnerait néanmoins à être apprécié plus fidèlement sur la base d'une estimation précise et justifiée des coûts complets de chacun d'entre eux, notamment en intégrant les dépenses des personnels mis à disposition et les charges immobilières ou foncières. Il a déclaré que chaque organisme devait faire l'objet d'une évaluation une fois par législature sur la base d'un compte rendu d'activités et d'un compte rendu analytique détaillé permettant une connaissance précise de son coût budgétaire financier et économique, comparé aux services ou aux missions rendus. Il a estimé qu'une telle analyse conduisait sans doute à porter un jugement parfois critique sur le maintien d'une instance consultative ou d'une commission dont l'efficience n'était plus avérée.

Puis il a estimé que l'information demeurait souvent incomplète. Il a précisé que la loi avait prévu que le « jaune » devait évaluer le coût de fonctionnement des organismes mentionnés, indiquer le nombre de leurs membres comme le nombre de leurs réunions tenues lors des trois années précédentes et mentionner les commissions et organismes créés ou supprimés dans l'année. Il a relevé que sur ces différents points, si des améliorations avaient été apportées à l'occasion de la confection du « jaune » 2007, celles-ci méritaient d'être amplifiées afin d'améliorer l'information de la représentation parlementaire, qui restait encore trop lacunaire en ce domaine.

Enfin, M. Alain Pichon a souligné que des évolutions étaient, à l'évidence, encore possibles. Il a indiqué que la Cour des comptes avait notamment suggéré que le Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics (CECRSP) soit rattaché directement à la Cour des comptes, laquelle constituait un des programmes de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » qui relevait du Premier ministre. De même, il a relevé que l'Observatoire de la parité entre les hommes et les femmes pouvait, plus de quinze ans après sa création, être rattaché au ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, qui était lui-même en charge de la parité et de l'égalité des droits de la femme. Il a également indiqué que la Commission interministérielle de la météorologie pour la défense pouvait probablement être supprimée sans difficulté majeure, compte tenu de la création, il y quelques années maintenant, de Météo-France. Enfin, il s'est interrogé sur l'utilité de maintenir plus longtemps le Haut conseil du secteur public, qui ne s'était d'ailleurs pas réuni depuis plusieurs années, au regard de la réduction du périmètre des entreprises publiques.

Pour conclure, M. Alain Pichon a observé que l'examen des organismes de toute nature rattachés au Premier ministre, de même que ceux qui dépendaient de divers ministres, posait plus globalement la question de l'expertise au sein des services de l'Etat. Il a estimé que leur multiplication, loin de toujours répondre au seul besoin légitime d'une véritable concertation avec les partenaires sociaux ou les représentants concernés de la société civile ou encore de recueillir sur un sujet particulier un éclairage technique, témoignait d'une certaine dilution de la compétence et d'une difficulté croissante de l'Etat à élaborer avec ses propres services ses décisions, puis à les porter et à les mettre en oeuvre. Il a déclaré que ceux qui étaient rattachés au Premier ministre étaient, en partie, l'illustration de ce problème, mais qu'on en rencontrait aussi dans d'autres ministères, comme ceux de l'économie, des finances et de l'industrie, de la défense ou des affaires étrangères.

M. Alain Pichon a indiqué que, loin de s'accompagner d'une réduction des effectifs de l'administration, le développement de ces comités, commissions et structures diverses, comme des autorités indépendantes ou des agences, était l'un des symptômes des difficultés de l'Etat à se réformer.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite invité les représentants des services du Premier ministre à faire part de leurs observations.

En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, M. Francis Delon a précisé que l'IHEDN avait manifesté « une plus grande volonté de vérité budgétaire ». Il a rappelé que l'IHEDN emploie 180 personnes pour un budget annuel de 7 millions d'euros, que sa session nationale concerne une centaine d'auditeurs et que l'IHEDN a également développé des sessions régionales et internationales.

Il a indiqué ne pas avoir d'opposition à la suppression de la Commission interministérielle de la météorologie pour la défense, tout en observant que le président de Météo-France pourrait avoir une position différente. Il a noté, suite à une demande de M. Jean Arthuis, président, que cette commission n'avait pas de coût de fonctionnement propre.

M. André Ferragne a souligné la diversité des différentes commissions, dont certaines avaient une activité permanente importante, à l'instar de celles dont le secrétariat était assuré par la DGAFP. En outre, il a relevé que deux commissions concentraient un volume significatif de crédits, à savoir la Commission d'indemnisation des victimes de spoliations du fait des législations antisémites (CIVS), mais dont la charge de travail était appelée à diminuer au fur et à mesure de la diminution du stock de ses dossiers, et la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA).

Suite à l'enquête de 2003, réalisée sur la demande du Premier ministre, qui avait dressé un précédent état des lieux des commissions placées auprès du Premier ministre, il s'est félicité de ce que la création de nouvelles structures utilise les moyens administratifs d'organismes préexistants : par exemple, les moyens de fonctionnement du Conseil d'analyse de la société étaient en partie mutualisés avec ceux du Centre d'analyse stratégique (CAS).

M. Jacques-Henri Stahl a relevé le caractère sensible d'un éventuel rattachement de l'Observatoire de la parité entre les hommes et les femmes non plus auprès du Premier ministre, mais du ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement. S'agissant du Haut conseil du secteur public, il a estimé que sa suppression concernait d'abord le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, après avoir rappelé que sa dernière réunion, en 2005, avait été consacrée à l'élection de son président.

Enfin, il a rappelé que le rapport précité de 2003 avait proposé la suppression du Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics (CECRSP), qui constituait une structure particulière, héritée de la Libération, associant des parlementaires, des représentants des collectivités territoriales, des hauts fonctionnaires et des représentants des syndicats. Il a ajouté que, suite à une réunion interministérielle tenue en novembre 2006, il avait été demandé aux services du Premier ministre, au Centre d'analyse stratégique et à la Cour des comptes d'envisager une évolution des missions du CECRSP, et donc de son rattachement. Il a précisé que cette question devait ainsi être réexaminée en mars prochain.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial de la mission «Direction de l'action du gouvernement », a observé que la suppression des deux commissions que proposait la Cour des comptes ne se traduirait pas par des économies budgétaires. En revanche, il a souhaité connaître les conséquences budgétaires d'une modification du rattachement ministériel du CECRSP et de l'Observatoire de la parité entre les hommes et les femmes.

Par ailleurs, il s'est interrogé sur les conséquences du décret du 8 juin 2006 en ce qui concerne la rationalisation du nombre des commissions et instances consultatives.

M. François Marc, rapporteur spécial de la mission «Direction de l'action du gouvernement », a rappelé la liste des six commissions placées auprès de la DGAFP : le Conseil supérieur de la fonction publique d'Etat, le Comité interministériel consultatif d'action sociale des administrations de l'Etat, la Commission de déontologie (chargée d'examiner les activités privées exercées par des agents publics cessant temporairement ou définitivement leurs fonctions dans l'administration, situation appelée plus couramment « pantouflage »), l'Observatoire de l'emploi public, la Commission permanente de la modernisation des services publics et la Commission d'équivalence, chargée d'examiner les modalités de détachement dans la fonction publique française des fonctionnaires des autres Etats membres de l'Union européenne. Il s'est ainsi demandé combien de bureaux et de fonctionnaires ces activités employaient, en s'interrogeant sur la possibilité de mutualiser les coûts de fonctionnement par un regroupement des moyens.

Par ailleurs, il a fait référence à la création du Centre d'analyse stratégique (CAS), en demandant à la Cour des comptes de bien vouloir apporter des précisions concernant l'enquête en cours sur le CAS, ainsi que sur les organismes consultatifs ayant une fonction d'expertise : Conseil d'analyse économique, Conseil d'analyse de la société, Conseil d'orientation des retraites et Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale. A cet égard, il s'est demandé si le rapprochement en cours ne devait pas être approfondi.

M. André Ferragne a souhaité distinguer, parmi les commissions relevant du champ de compétences de la DGAFP, celles qui traduisaient une volonté de dialogue social et ne disposaient pas d'une structure permanente propre extérieure à la DGAFP. En revanche, il a noté que deux autres structures rattachées à la DGAFP, à savoir la Commission de déontologie et la Commission d'équivalence, avaient un secrétariat propre, même s'il a convenu que le faible nombre des demandes actuelles de détachement de fonctionnaires européens au sein de la fonction publique française avait pour conséquence une activité relativement réduite de la Commission d'équivalence.

S'agissant du CAS, il a répondu qu'il convenait de laisser « son autorité morale propre » à chacune des instances d'expertise extérieures au CAS, mais qu'une mutualisation des moyens était souhaitable.

M. Alain Pichon a observé que la Cour des comptes était sur le point d'achever ses enquêtes sur le CAS et que, conformément à la procédure propre à la Cour des comptes, il fallait procéder préalablement à une procédure contradictoire. Toutefois, il a estimé que les conclusions de l'enquête donneraient probablement lieu à un référé au Premier ministre transmis au Parlement. Il a ajouté que le rapporteur de la Cour des comptes avait veillé à ce que la création de nouveaux organismes, « autour du noyau du CAS », se traduise effectivement par une mutualisation des moyens.

Il a ensuite précisé que les commissions relevant du champ de la DGAFP feraient l'objet d'un examen approfondi lors de l'enquête que conduirait prochainement la Cour des comptes sur la DGAFP.

A une question de M. Jean Arthuis, président, il a estimé que la multiplicité des systèmes d'information pour gérer les ressources humaines au sein de l'Etat restait une question non résolue, puisque chaque ministère continuait à disposer de ses propres outils informatiques.

S'agissant du CECRSP, M. Alain Pichon a mentionné qu'il constituait un héritage historique, mais que « le coût et le rendement des services publics » ne constituaient plus le coeur de ses activités : cette situation justifiait une réflexion sur l'évolution des missions du CECRSP.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a fait part, s'agissant de cette question des organismes placés auprès du Premier ministre et de leur éventuelle suppression, de son « sentiment de déjà vu », en estimant qu'une volonté politique était selon lui indispensable pour rationaliser le nombre des commissions et instances consultatives.

Après avoir rappelé que le CECRSP avait été « en son temps, puissamment utile à la République », il a jugé que les actuels audits de performance et la mission nouvelle de la Cour des comptes de certification des comptes de l'Etat, en application de l'article 58 de la LOLF, l'amenaient à envisager la suppression du CECRSP. De même, il a appelé à une rationalisation des multiples outils de prévision et d'analyse économiques dont disposait l'Etat : outre le CAS, le Conseil d'analyse économique (CAE), l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), sans oublier la création récente de la Direction générale du trésor et de la politique économique (DGTPE) du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Par conséquent, M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est interrogé sur la nécessité de maintenir de multiples structures, puisque cette « polysynodie administrative » exigeait une présence importante et coûteuse des fonctionnaires de l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé s'il était effectué un bilan des conséquences de l'activité des diverses commissions sur les modifications législatives et réglementaires.

M. Alain Pichon a rappelé sa proposition qu'en début de législature, chaque commission établisse le coût complet analytique de l'ensemble de ses activités (y compris les loyers et la masse budgétaire des personnels mis à disposition), tout en évaluant l'impact normatif de son activité. Il a précisé qu'une telle évolution, conforme au décret du 8 juin 2006, pourrait s'inspirer du rapport public de la Cour des comptes, dont une partie était consacrée au suivi des recommandations de la Cour des comptes.

A cet effet, M. Michel Moreigne, rapporteur spécial de la mission « Direction de l'action du gouvernement » a rappelé les termes et l'analyse par la Cour des comptes du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif. En effet, il a observé que l'article premier de ce décret prévoyait une rationalisation de ces commissions :

- en ce qui concerne les commissions créées avant la date de publication du décret précité, elles seraient supprimées au terme d'un délai de trois ans, sauf si leur « caractère indispensable avait été établi » ;

- s'agissant des commissions nouvelles, c'est-à-dire créées après la date de publication du décret, « sauf lorsque son existence est prévue par la loi (...) une commission était créée par décret pour une durée maximale de cinq ans ».

Dans cette perspective, il s'est interrogé sur la notion de « caractère indispensable », en se demandant si l'on n'avait « pas prévu de tempérer immédiatement une règle stricte (les commissions correspondent à des besoins d'expertise temporaire) par des exceptions formulées en termes suffisamment larges pour ne rien changer ».

Par ailleurs, il a souhaité connaître la méthode ayant permis à la Cour des comptes d'évaluer à 310.000 euros par an le coût des 3.200 m2 de locaux mis à disposition des commissions placées auprès du Premier ministre.

M. Roch-Olivier Maistre a précisé que ce chiffrage n'incluait que les frais de nettoyage et de maintenance de ces locaux, ainsi que les dépenses d'eau et d'électricité, tout en déplorant l'absence de politique de valorisation de ce parc immobilier.

M. Alain Pichon a ajouté qu'en application de la LOLF, il conviendrait que les commissions imputent sur leurs budgets les loyers des locaux qu'elles occupent.

M. Paul Girod a mentionné l'intérêt que les commissions et instances consultatives placées auprès du Premier ministre fassent l'objet d'un audit de modernisation.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur l'efficacité de l'Observatoire de l'emploi public (OEP), dans la mesure où l'Etat ne disposait pas d'un outil de suivi précis de ses effectifs.

M. André Ferragne a répondu que l'OEP, dont le travail statistique était de qualité, visait à une meilleure connaissance des effectifs de l'Etat.

S'agissant des différents systèmes informatiques ministériels de gestion des ressources humaines, il a mentionné les travaux en cours de la DGAFP pour parvenir à un niveau suffisant d'interopérabilité.

Après avoir rappelé la diminution de plus des deux tiers du nombre d'organismes placés auprès du Premier ministre depuis la fin des années 1970, M. Maurice Blin a souhaité connaître les raisons historiques qui avaient présidé à la création de ces très nombreuses structures.

M. Alain Pichon a tout d'abord précisé que tous ces organismes n'avaient pas été supprimés : beaucoup d'entre eux avaient été transférés à d'autres ministères.

Il a reconnu que la situation actuelle et passée était le « fruit de l'histoire », puisque beaucoup de commissions étaient apparues dans des circonstances particulières, tout en observant qu'il y avait d'autres façons de traduire l'interministérialité de ces structures que leur rattachement au Premier ministre, telles que la désignation d'un ministre chef de file. Cependant, il a relevé que le positionnement auprès du Premier ministre était vécu comme une marque de prestige pour les présidents de ces commissions, ainsi que comme la garantie d'une relative indépendance par rapport aux bureaux des ministères. A titre d'exemple, il s'est demandé si la Mission de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires n'avait pas vocation à relever du ministre de l'intérieur, en charge des cultes et de l'ordre public, plutôt que du Premier ministre.

M. Jean Arthuis, président, a conclu que les multiples commissions et instances consultatives étaient en partie « le fruit de la démocratie d'opinion », tandis que d'autres structures correspondaient à « des vestiges de l'histoire ».

Par conséquent, il a appelé à une connaissance plus exhaustive du coût de ces différentes instances, y compris des dépenses induites par la participation des fonctionnaires aux réunions. Il a proposé, au nom de la commission des finances, la suppression de la Commission interministérielle de la météorologie pour la défense, du Haut conseil du secteur public et du CECRSP.

M. François Marc, rapporteur spécial de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », a ajouté que certaines commissions se réunissaient effectivement très peu, mais que cette situation pouvait aussi être le gage de l'absence de crises majeures. A cet égard, il a cité l'exemple du Comité interministériel aux crises nucléaires ou radiologiques.

M. Jean Arthuis, président, a remercié les magistrats de la Cour des comptes pour leurs travaux et les représentants des services de l'Etat pour les réponses qu'ils avaient apportées.

Puis la commission a décidé à l'unanimité de publier l'enquête de la Cour des comptes au sein d'un rapport d'information.

Banques et établissements financiers - Dispositions relatives à la Banque de France - Examen des amendements

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements sur la proposition de loi n° 169 (2006-2007), modifiée par l'Assemblée nationale, portant diverses dispositions relatives à la Banque de France, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur.

La commission a émis les avis figurant dans le tableau suivant :

Article ou division

Objet de l'article

N° d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Motion : question préalable

  

5

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

Article 5

Application du droit du travail à la Banque de France

2

M. Bernard Véra

Défavorable

Article 8 (nouveau)

Prolongation de l'habilitation à transposer la directive sur les marchés d'instruments financiers

3

M. Bernard Véra

Défavorable

Article 9 (nouveau)

Ratification et modification de l'ordonnance portant réforme du droit des sûretés

4

M. Bernard Véra

Défavorable

Article additionnel après l'article 9

  

1

M. Gérard Longuet

Avis du Gouvernement

Fiscalité - Impôt de solidarité sur la fortune et délocalisations fiscales - Communication

Enfin, la commission a entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur les dernières données disponibles en matière d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et de délocalisations fiscales.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué, à titre liminaire, que sa communication relative à l'ISF visait à actualiser les chiffres figurant dans son rapport d'information n° 351 (2003-2004), « L'ISF : éléments d'analyse économique pour une réforme de la fiscalité patrimoniale », déposé le 16 juin 2004. Il a précisé que ces chiffres, issus du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, étaient volontairement présentés selon les mêmes rubriques que celles utilisées dans le rapport d'information de 2004 et cela, afin de faciliter les comparaisons.

S'agissant, tout d'abord, des dernières statistiques portant sur les délocalisations fiscales, M. Philippe Marini, rapporteur général, a observé que, si ce mouvement avait constitué un phénomène stable et constant entre 1997 et 2003 (soit environ un patrimoine délocalisé par jour), cette tendance tendait à s'accélérer depuis 2004. Il a ainsi précisé qu'en 2004, 568 redevables à l'ISF s'étaient délocalisés et 649 en 2005 (soit près de deux délocalisations de redevables à l'ISF par jour), soulignant qu'il s'agissait, là, d'estimations prudentes, ne comprenant pas les délocalisations des « futurs redevables » à l'ISF, soit ceux qui quittent la France avant d'être assujettis à cet impôt.

En termes de pertes de recettes d'ISF, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que les délocalisations fiscales représentaient, en valeur historique cumulée depuis 1997, plus de 130 millions d'euros. Il a précisé, par ailleurs, que ce chiffre ne prenait pas en compte les pertes de recettes liées aux autres prélèvements obligatoires, soit des moins-values de recettes de l'ordre de plusieurs centaines de millions d'euros par an.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite indiqué que les pertes en bases imposables s'établissaient, en valeur cumulée depuis 1997, à 16 milliards d'euros courants, compte non tenu, évidemment, des actifs exonérés au titre des biens professionnels qui ne faisaient pas l'objet d'une évaluation par la direction générale des impôts (DGI). Il a précisé que les bases imposables à l'ISF ne représentaient ainsi qu'entre 50 % à 100 % des capitaux délocalisés, ceux-ci pouvant donc être estimés entre 24 et 32 milliards d'euros.

S'agissant, en second lieu, des dernières données disponibles sur l'ISF, M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord souligné que le nombre de contribuables à l'ISF avait encore fortement augmenté ces dernières années, passant de 394.518 en 2005 à près de 450.000 en 2006. Il a observé que la progression était particulièrement marquée pour les deux premières tranches du barème, la première enregistrant 193.625 contribuables en 2006, et la deuxième, 153.000. Il a jugé, ensuite, que l'ISF était un impôt très concentré, les redevables de la première tranche représentant, en 2005, 49 % des assujettis. Il a rappelé que le rendement moyen de l'impôt avait considérablement diminué depuis 1997, la cotisation moyenne d'ISF revenant de 9.161 euros en 1999 à 7.100 euros en 2005. Il a indiqué, enfin, que l'évolution du nombre de redevables de la tranche marginale supérieure du barème était relativement stable.

Décrivant la répartition du patrimoine imposable à l'ISF, M. Philippe Marini, rapporteur général, a insisté sur le fait que, contrairement à une idée reçue, l'ISF ne pesait pas que sur l'immobilier, indiquant notamment que la résidence principale ne comptait que pour 23 % des bases imposables des redevables de la première tranche du barème (contre 15,1 % des bases imposables de l'ensemble des redevables à l'ISF).

M. Philippe Marini, rapporteur général, a, ensuite, dressé une typologie des redevables délocalisés, indiquant que la population expatriée était une population plus jeune et plus active - essentiellement des entrepreneurs et des investisseurs- que la moyenne des redevables à l'ISF, confirmant ainsi les conclusions de son rapport de 2004. Il a souligné le fait que le phénomène des délocalisations fiscales ne concernait plus uniquement les individus très riches ou rentiers mais tendait, au contraire, à se « démocratiser », en touchant de plus en plus les couches moyennes supérieures. Il a ainsi indiqué que parmi les 649 expatriés de 2005, 135 n'étaient pas redevables à l'ISF, un an auparavant, et 114 autres deux ans auparavant.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a insisté, enfin, sur l'impact sur les délocalisations fiscales des mesures correctrices votées par l'actuel Gouvernement, notamment celui des engagements collectifs de conservation issus de la loi Dutreil du 1er août 2003 pour l'initiative économique. Il a indiqué que si ces mesures avaient, sans aucun doute, permis d'éviter certaines expatriations fiscales, il n'en restait pas moins vrai que ces réformes demeuraient insuffisantes pour réduire le rythme de délocalisations fiscales.

Un large débat s'est ensuite engagé.

M. Jean Arthuis, président, a remercié M. Philippe Marini, pour l'intérêt de sa contribution. Il a insisté sur le fait que les délocalisations fiscales ne concernaient pas uniquement le patrimoine soumis à l'ISF, mais également les biens professionnels non assujettis à l'ISF, dont il serait utile de disposer d'une évaluation.

M. Eric Doligé s'est interrogé sur l'impact de la comptabilisation de la résidence principale dans l'assiette de l'ISF et a souhaité connaître le nombre d'assujettis à la première tranche de l'ISF, qui ne le seraient plus, si une mesure exonérant d'ISF la résidence principale était instituée.

Mme Nicole Bricq, après avoir souligné l'opportunité de présenter ces dernières données disponibles sur l'ISF à un moment où le débat politique se focalisait sur la réforme fiscale et le financement des programmes des candidats à l'élection présidentielle, a indiqué qu'il aurait été utile de connaître, d'une part, le produit total de l'ISF, et, d'autre part, le montant des cotisations moyennes par tranche réellement versées par les redevables à l'ISF. Elle a précisé, ensuite, qu'il aurait été intéressant de connaître les tranches concernées par les délocalisations fiscales, mais aussi de disposer de projections mettant en évidence l'impact de l'instauration d'un « bouclier fiscal » sur les délocalisations fiscales.

M. Yann Gaillard s'est interrogé sur la répercussion de la réforme dite « Juppé », visant à instaurer « le plafonnement du plafonnement » de la cotisation de l'ISF.

M. François Marc a souhaité savoir si l'évolution du nombre des délocalisations de redevables à l'ISF ne pouvait pas s'expliquer par d'autres facteurs que l'existence de l'ISF, notamment l'internationalisation des échanges.

M. Jean Arthuis, président a indiqué que l'ISF n'était, en effet, qu'un élément, parmi d'autres, expliquant les délocalisations fiscales.

M. Michel Moreigne s'est interrogé sur les conséquences de l'application, à certains impôts locaux, des méthodes d'évaluation des biens immobiliers propres à l'ISF.

En réponse aux différents intervenants, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé, tout d'abord, que l'objet de sa communication était uniquement d'actualiser les données présentées dans son rapport de 2004, à partir des derniers chiffres communiqués par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il a indiqué qu'il n'était donc pas question d'étudier les causes des délocalisations fiscales, ni d'apporter des propositions de réforme, ce qui, du reste, était le coeur du rapport de 2004. Concernant l'impact de la comptabilisation de la résidence principale dans l'assiette de l'ISF, il a indiqué que son propos ne visait pas à minimiser celui-ci, mais à le relativiser, au moment où beaucoup estimaient que l'exonération de la résidence principale de l'ISF était une solution consensuelle. Quant au profil des redevables délocalisés, il a indiqué que ceux-ci n'appartenaient pas forcément aux tranches les plus élevées du barème, le patrimoine moyen de la population expatriée étant de l'ordre de 3,4 millions d'euros, ce qui correspondait à la troisième tranche du barème. S'agissant de la cotisation moyenne versée par les redevables à l'ISF, il a indiqué qu'elle était effectivement faible pour les deux premières tranches du barème et, en aucune façon, proportionnée à l'impact psychologique de l'ISF sur les contribuables. Quant aux conséquences de l'instauration d'un « bouclier fiscal », il a indiqué que de telles estimations étaient difficiles, d'autant plus que l'impact psychologique de cette mesure était encore faible, du fait de l'incertitude qui pesait sur la pérennité de la réforme. S'agissant, enfin, de l'extension, à certains impôts locaux, de la méthode d'évaluation de la valeur des biens immobiliers assujettis à l'ISF, il a estimé qu'une telle mesure aurait, sans aucun doute, de fortes répercussions.

M. Yves Fréville a indiqué qu'il aurait été utile de calculer la pression fiscale exacte de l'ISF, en mettant en parallèle, d'une part, le montant de la cotisation due et, d'autre part, le revenu du capital.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné le fait qu'il s'agissait, là, d'une des problématiques essentielles de l'ISF, qui avait notamment justifié l'instauration d'un « bouclier fiscal ».

La commission a donné acte à M. Philippe Marini, rapporteur général, de sa communication.